官制改革的困窘

1906年的官制改革，可以说是立宪的第一个实质性举措，再次鲜明体现了立宪的自上而下的特色。从当年七月（旧历）派载泽等编纂官制，到九月宣布厘定（中央）官制，这样重大的体制改革，仅仅用了两个月的时间就完成了。由其具体操作进程、特别是总司核定大臣的奏折与上谕间不小的差异看，实不能说事先就有成竹在胸的改革方案。既然并非谋定而动，还能这样雷厉风行，尤可见朝廷的迫切。翰林院撰文李传元当时就说：“以三四人之精力，数十日之期限，遽欲将中西官制异同得失、钩棘难理之事，一一研核详审”，即使有“兼人之长”，也难以做好。[1]

这类优劣成败的即时观感，有时仅表达一种情绪和态度，不一定反映实际。时人（以及不少后人）对当时不少制度性概念，都未必从字面义立意和理解，而是有某种预设的选择性认知（如所谓“立宪”并非泛指以宪法治国，而是特指以某种类型的宪法治国）。在很多人心目中，改官制就意味着设责任内阁和总理大臣；取消满汉官员对等，则意味着增多汉人任官；等等。这些并非言明却也似乎可以不言自明的预设倾向，在很大程度上决定了改革的反响，因而也就影响了改革的进程（迄今仍影响着很多研究者的判断）。故官制改革确是对朝廷的考验，终成为立宪的一个转折点。

涉及治理的中央官制改革，自庚子后即已开始。那时慈禧太后号称体弱（这是犯错误后最能下台阶的理由），而有适当放权的念头，却恰值中央缺乏忠诚而能做主、可靠而有担当的大臣。[2]甲午后李鸿章面临朝野诟詈，即使有恃也不能无恐。戊戌后掌权的荣禄，已更多靠忠诚而非实际的勋劳，虽在士林中人望不甚足，然毕竟曾任方面大员，尚能做主。再以后则入军机者多为以“随銮西狩”而体现忠诚之人，据说真能秉笔拟旨的只有瞿鸿禨，而瞿也几乎未曾担任外官，是在中央机关成长起来的。[3]

在这样的情势下，朝廷用人似只能朝两个方向发展，一是进一步任用亲贵，一是让中枢大臣集体负责。亲贵之中，慈禧太后主要依赖的是庆亲王奕劻，实际培养的却是醇亲王载沣。[4]且那时清廷还有一特殊的困难，就是不得不与庚子时立异的“东南互保”诸疆臣合作。观回銮前后军机处的用人，除“随銮西狩”者外，似在尽可能容纳非“东南互保”之人。但1901年李鸿章弃世后竟然不得不用袁世凯（袁是“东南互保”疆臣中最北端者），已说明朝廷并无多少选择余地。盛宣怀说朝廷“‘知人则哲’，朝政大有转机”，半是实述，盖婉讽慈禧太后此前不能知人用人亦不能安民也。[5]

但这样的用人安排却伏下了高层权力之争的隐患。丙午改官制后即有所谓“丁未政潮”；慈禧太后弃世后，醇亲王成了摄政王，言官在其支持下一度活跃，其实也与醇亲王、袁世凯和庆亲王之间的角力相关。[6]人才问题是戊戌维新时即受到关注的一个核心问题，此时已更严重；而高层领导能力的问题，则贯穿了清季最后数年的朝局，成为一个影响时局的重大因素。

就集体负责而言，从后来政务处、宪政编查馆等机构的设置看，慈禧太后似乎是想调整过去以军机处掌具体治权的统治方式，或至少增强其领导的集体性。[7]改官制时，最令很多人不满的，就是不裁军机处，也不设新式的责任内阁和总理大臣；但仍扩大了参预政务者的范围，即“各部尚书，均着充参预政务大臣，轮班值日”，实即集体议政，增强了领导的集体性。[8]

然而，在机构早已重叠的情形下，集体领导是否能奏效尚成疑问，恐怕又增添出新的问题。盖当时枢臣多身兼数职，虽使机构间的制衡失效，却也减少了相互推诿的可能。若更多人集体议政，则又使推诿成为可能。重要的是，在正式的官制改革开始推行之前，一些关键性的机构改革已经启动，并造成了一个前所未见的难题，即“新政”和“常政”的紧张、抵触和缠绕。

清承明制，初以内阁统辖政务。雍正时因用兵西北而设军机处，渐握实权；内阁仍存，渐仅担任一些特定的文字工作。1901年4月，设督办政务处，为负责推行新政的总机关；其成员虽以军机大臣为主，所督办的“政务”，实即推行改革的新政，而并非常规的政务。[9]这样，在朝中逐渐形成了常政和新政两个系统。政务处甫设，就因处理改革而收掌各官员的章奏，甚至“区分门类，各认各股”办理，已经涉及全面的政务。而朝廷也一则曰政务处“事体重要，天下观风”；再则曰“政务二字，包举万端”；甚至明言“此处乃天下政治之管辖”，显然很难与向来“为政事统汇”的军机处区分。[10]

若新政与常政难分，而军机处又照样存在（且不说还有内阁），不仅伏下政出多门的隐患，[11]亦不排除相互冲突的可能。1905年，与派遣大臣出洋考察相配合，朝廷又“派政务处王大臣设立考察政治馆”；[12]到正式“筹备宪政”后，1907年8月，更名为宪政编查馆，转属军机处。[13]这一机构的更名，意味着新政的宪政化；而其由政务处改隶军机处，则意味着宪政的常态化，两套系统似有合一之势。不过，在清季十年间，新政占有极大的优势，改革举措往往压倒常规政务，有时甚至出现新政替代常政的现象。

本来从设置政务处开始，新机构就有偏重改革设计的倾向。到宪政编查馆的成立，其主要负责制定新规章制度的特色就更明显。这倒是符合前引袁世凯所说的中央“议事”而“立法”、外官“办事”以“行政”的区分。然而新政毕竟不是常政，后来被简称为“馆、处”的两机构，在中央几乎成为行政门类中的立法者，与常设各部已有隔阂；其与实际“办事”的外省督抚，则有更进一层的疏离。

随着新政与常政的逐渐相互覆盖，“馆、处”所涉的相关范围，渐呈无限开放的态势。同时，或因分享着朝廷的急迫，或出于职责所在，甚或也有些恃宠自大，“馆、处”在制定政策时确也有些目中无人，自以为是，颇敢“立法”，勇于出台各种必须立刻执行的章程。两机构与中央常设部门及各省督抚的关系，也因此而日趋紧张。尽管大家都知道那些颁行的政策得到了从慈禧太后到摄政王的持续支持，在皇室不能被问责的情势下，“馆、处”乃成为攻击的目标。

御史温肃就说，朝廷在未开议院之前，“暂以立法权委之宪政编查馆”。但馆中大臣，“皆兼军机要差，其于外国立法，无暇研求”，结果“一切章程，皆三数司员为之”。且“司员曰如此则是立宪国制度，如彼则非立宪国制度，诸大臣不敢驳焉，虑人讥其隔膜也”。关键在于，改官制“事关数百年兴革，而操诸一二人之手；各部大臣、各省督抚，无从预知”，则成何体统？[14]

这背后隐伏的一个重要原因，就是前述的领导和人才问题。从甲午到庚子，虽天下不断“有事”，中外竞争却均以失败告终。勋劳既难骤至，升迁遂多凭资历，致使枢臣年龄老化，在任自然减员的现象，并不少见（荣禄、张之洞、鹿传霖、戴鸿慈似都在军机任上去世）。上层领导的不连续，导致权力更多落实在人员变化较小的中下级操作层面，强化了“馆、处”中“三数司员”的影响力。

故围绕官制的改革有两条主线，一是贯彻始终的领导人才问题（实际牵涉到是否设责任内阁的总理大臣），其间若隐若显的要角是袁世凯，后来的数次政争，都与他直接间接相关（此处不拟详论）。一是体制的问题，即宪政、新政和常政之间的紧张，因此而充分暴露了改革的结构性困境，却又无法回头。两者相互关联，纠结缠绕。到1910年朝廷被迫开放言路，讨论筹备立宪的调整，而很多督抚进而要求区分宪政与新政（宪政有规定的筹备期限，新政反成为可以缓行的常政），是为政局转折的一个重大表征（详后）。

新官制由镇国公载泽等众多官员公同编纂，督抚仅袁世凯身与，端方、张之洞等则派司员参与。三位总核大臣是庆亲王奕劻、大学士孙家鼐和军机大臣瞿鸿禨。[15]陶湘说孙本守旧，而庆王则向来无可无不可，故一切均瞿鸿禨专主。瞿氏在三人中虽名列最后，确实承担了更多实际工作。据说凡有新制提出，他“朝夕持《会典》详核，稍事更动”，以最后把关。[16]但庆王背后有袁世凯，在官制的具体设计上，当时持各种立场的人大都承认袁世凯起到了重要作用。[17]而孙家鼐也未必“守旧”，更多还是“调停两可”。[18]与当时一般人相比，陶湘确更了解瞿鸿禨所起的实际作用。然而掌控局面的，仍是慈禧太后。

这是筹备立宪的第一次较大举动，朝中大臣的意见的确分歧。慈禧太后的态度虽时有反复，大体仍在督促大臣积极推动。[19]光绪三十二年九月十六日（1906年11月2日），庆王等将官制草案上奏朝廷，表示改官制“既为预备立宪之基，自以所定官制与宪政相近为要义”，故提出实行责任内阁制。内阁设十一部，并设总理大臣一人，左右副大臣各一人，以各部长官为内阁政务大臣。[20]几天后关于新官制的上谕，却并未采用责任内阁制，仍然保留了军机处和旧内阁，惟各部院的设置则基本采用庆王等上述奏折的主张。[21]

这当然是因为慈禧太后本人变了主意。盖庆王父子等不论多么受人左右甚或“挟持”，要做出这么重大的改变，没有太后的事先默许（甚或明示），是不太可能的。报纸上说一度已在考虑副总理大臣的数额和人选问题，[22]可知“上意”对此也大体赞同。实际上，这几乎就是最后一刻的突变，此前先已草拟了关于官制的谕旨，将军机处改名为“办理政务处。办事大臣，即授为办理政务大臣。至总理名目，仍候特旨简派，不为常例”。[23]

可以看出，“上意”的转变是逐步发展的。这里的重要差别是，办理政务处并不是所谓“责任内阁”。故虽对设总理的可能性有所开放，但性质是很不同的。若为责任内阁的总理大臣，就是一个根本性的转换。君主不负责任，自然也就不参与治理，是为真正的虚君。这虽大体符合前引立宪以永保皇位的逻辑，确实经不起进一步的深入分析。

平心而论，关于为什么必须设以总理大臣负责的责任内阁，当时奏议所说的理由，并不充分。除了强国都如此（隐喻着事关外人观听）外，实无多少能说服人的论证。新官制的基础，是戴鸿慈和端方的奏折（按此折为梁启超代拟），提出了“以军机处归并内阁”，本带有恢复明朝内阁制的意思，[24]或也符合慈禧太后推行“集体领导”的新倾向。但原来的“集体领导”是在君主之下，现在则是在总理大臣之下了。从责任的角度言，皇帝可以不再为错误负责；但若从权力的角度看，皇帝也不复有权。这是不少言官和“小臣”所特别强调的。[25]

瞿鸿禨在呈上官制草案的同时，又呈上一份说帖，指出军机处“向称办理，乾隆初年，曾设总理大臣，寻奉裁撤。盖总理政事之名，虽亲贤有所不敢居”。若一定要改军机处名称，“不若易为政务处，其办事大臣即名政务大臣，似为名正言顺”。[26]在其与庆王同上的奏折中也说，“如以议院甫有萌芽，骤难成立，所以监督行政者尚未完全，或改今日军机大臣为办理政务大臣，各部尚书均为参预政务大臣，大学士仍办内阁事务”，仍暗含以政务处代军机处的意思。不过，这更多是在“名称”上做文章，其实“规制”仍同。[27]

清末的一大变化，就是受到外来观念的影响，政治上的“职”向“权”转化。[28]且后人多重视立法、司法、行政等三权分立，然而清末立宪期间还有一个频繁出现的关键词，即所谓“大权”。今人说主权，通常对外言，而时人则往往对内。故其所说的大权、统治权，均在分立的三权之上。不仅官方文献如此说，民间亦然。[29]上谕决定保留军机处和旧内阁，不设责任内阁和总理大臣，显然是受到了上述奏折的影响，更多从“权”的视角看问题。

与瞿鸿禨所说相反，朝廷保留了“名称”，但对“规制”略有更易。在宣布新官制前，调整了军机处的人员，鹿传霖、荣庆、铁良和徐世昌出军机，大学士世续入军机，广西巡抚林绍年开缺以侍郎用，在军机大臣上学习行走。[30]这样，军机处仅四人，除“学习行走”的林绍年外，留任的庆王和瞿鸿禨加上世续，多少有点一总理、两副总理的意味。[31]两天后，上谕宣布“政务处着改为会议政务处”。[32]又两天后，命“军机大臣、大学士、各部尚书均兼考查政治馆差使”。[33]

这样，以前并重的“馆、处”，一度似有了轻重之分。据报载，政务处改名后，不再处理奏折，“其寻常交议折奏及日行公文，均由政治馆办理”。新的会议政务处“事权尽失，情同备位”。最初是处中人员“纷纷辞职”，后来则正式裁减，“所有政务处官员，除由政治馆提调酌留数员外，其余一律咨回原衙门当差”。[34]而政治馆实际统合了军机处、内阁和各部大臣，使“集体领导”更为方便。然而在1907年8月政治馆更名为宪政编查馆时，又决定“所有军机大臣、大学士、参预政务大臣会议事宜，着改由内阁办理”。[35]

先是袁世凯在7月上奏，提出“政府必须早建”。即使暂不设责任内阁，“亦宜合军机、政务处为一，而冠以政府名称，宣布应议条件，以杜专揽推诿之风”。[36]朝廷下政务处议，政务处覆奏说，上年新官制的“中央政府，即以各部长官会合而成”，已有所动。“今奉旨将会议政务处改归内阁，凡军机大臣、各部大臣，皆入阁会议，公同取决。”与袁折所说“合军机、政务处为一之办法，亦适相符合”。[37]

到1908年年末，江苏巡抚接军机处通知：“嗣后各省将军督抚大员具奏折件，须先摘叙事由，随折咨照政务处，详核可否入奏，再行呈递。”[38]似乎政务处的权限又有所恢复。而宪政馆的重要性也并未降低，不过更多偏重制度设计。到1909年其具有检查各地筹备宪政的职能后，影响又空前增强，也进一步加剧了中央和外省之间的紧张（详后）。不过，从光绪、宣统两朝《实录》看，各中枢机构的分工大致是军机处仍掌收奏折，而政务处承担“会议”决策职能，再由军机处发出上谕。

1908年摄政王监国后，曾反对设总理大臣的赵炳麟，又奏请规复乾隆朝军机署名旧制，并云：“东西国副署之制，亦同此意。”[39]旋奉旨交内阁各部院并案会议具奏。后内阁等衙门会奏的《摄政王礼节》中便规定：“凡有谕旨，均请摄政王钤章，由军机大臣署名，然后遵奉施行。”若摄政王“有面奉之懿旨，一并由王署衔钤章，军机大臣仍均署名”。[40]这部分或因摄政王地位特殊而出，但军机大臣的权限确有所增强，略具以前宰相的意味了。可知反对设总理大臣的人，并非仅是维护“君权”；在不挑战“大权”的前提下，他们也试图限制“君权”。

大学堂总监督刘廷琛就曾提醒说，“大权”是不能虚悬的。他劝摄政王不要“徒慕立宪之虚名，而忽于用人行政之实事”；更不必听信什么“立宪国内阁代负责任，君主永保尊荣”的说法。盖“有实权而后尊荣可保，稍一不慎，后悔何追”。此前军机处“庶政均待决于一人，而枢臣遂巧谢其责任”，确需整改。但新官制则“天下大权皆归内阁”，可能造成“天下知有总理，不复知有朝廷”的“孤立之势”。故即使任命了总理，摄政王也要阅看章奏，召见大臣，坚持“入内办事”。若王“今日无政可摄”，则“异日皇上无政可亲”。这不仅是皇室自身的问题，从外国的例子看，“立宪同，而其效不同”。凡人主“大权固则收富强之效，大权替则开危乱之端”。[41]

自诸葛亮点出“宫中”“府中”之差异以来，皇室与百官系统的紧张与竞争一直存在。如果确有后人所谓君权、相权之争，则士大夫当倾向于后者；若满汉意识不止潜存甚且较强，汉族士大夫也应倾向于后者。但上述据“权力”新观念为君主说话的士大夫，却多是汉人。从长时段看，设丞相本是更久远的体制。是清代废相的政治体制，已造成观念层面的转化，使其真以为设丞相不利于治理？还是清末一些读书人已经异化，其心目中的本朝体制（历时并不甚长）已超越于满汉，复受到新入观念影响，故反能从“君权”一面着眼？

进而言之，在普天之下莫非王土的时代，如果君主出于掌控权力的“理性”认知，一般不会支持官僚体系的扩充。而在清末改革中，君位对官僚体系似乎呈现出一种步步退让的态势，尽管有些不得已，却坐看官僚体系的步步扩展。那些站在皇室立场说话的奏章，虽实际影响了上意，却非主流（即前引大臣不言小臣言）。连这都不能成主流，是个非常重要的现象。为什么那时君臣大都不曾“上升到这样的高度”来认识问题？是他们心目中有着更重要的考虑？还是别的原因？这些问题提示着官制改革展现出的深层转变，不可等闲视之。

实际上，改官制尚在酝酿之中，便已造成恐慌。盖改革牵涉极广，虽也有新部之设，对裁撤部门的官员个人而言，确也牵涉到生计问题，不能仅视为当事人格调不高。如御史吴钫所说：“士大夫以官为生者，十之七八”，故因议更官制，“大小臣僚，相与议论，皇然有不安其位之虑”。[42]御史杜本崇也观察到“官府上下，荡无所守，人心惶惑”的现象。[43]前引温肃所说“各部大臣、各省督抚，无从预知”是造成恐慌的一个重要原因。他以为，改官制“事本正大，而故出以秘密，使局外无从置议。及至发出，则以案经奏准，箝天下之口”，遂导致“举朝皇皇，如摈逐之在即”。[44]

新官制宣布之前，陶湘报告说，对于变更官制，“近来谣传纷杂”，以致“朝市之间，莫不皇皇如。竟有人言戊戌将见者”。不仅人心扰乱，连市面也“因此而生观望之心”。[45]宣布之后，时在工部任职的孙宝瑄见证了工部并入农工商部后同人的慌张，他到署即发现“合署人以被裁，相顾失色”，而“司员皆麇集堂上，彷徨无所措，问答数语即散”。[46]次年报纸说，当时可名为“恐慌时代”，全国皆“坐不得安、立不得稳”，而“人人怀保位心，人人存失位心”；遂至“人人在动摇中，人人在惊惧中”，终使“维新之天下，乃变为惊心之天下”。[47]虽不专为改官制言，却很能体现那时官场的风貌。

当时官制改革的进程和结果，确令各方面的人不满，不仅是趋新者大失所望，被后人视为“守旧”者中很多人也极不欣赏。既存研究多注意到趋新者的失望，其实很多维护体制的人，已有天下将大乱的感觉了。[48]问题是新官制得到了朝廷的鼎力支撑，故不仅是执笔的“少年”可以“用夷变夏”，主持的大臣亦然。稍后议及外省官制时，张之洞就毫不客气地对主事者说：“今日预备立宪，只须合立宪之用，不必求合于海外立宪国之官制。”与东西各国比，中国疆域广大而交通不畅，“且立国之本原，历代政体相沿之成局，国民性情之利病，目前国家之实力，中外各自不同，岂能事事强合？”[49]

后者恰是许多人眼中新官制的特点。恽毓鼎在私信中说，仅更改部门的名称，而人员、手段依旧。“譬之店肆亏败，唯易一门榜，谓其可致兴隆，虽愚者亦不信也。”内阁学士麒德则正式指责新官制不过“尽取外国之名称，强为粘合”。翰林院侍读学士周克宽具体指出，拟议中的礼部改为典礼院，理藩部改为殖务部，兵部、刑部改为军部、法部，皆“职掌如旧，名称取新；辞不雅驯，事同儿戏”。[50]

这些名称后未尽使用，但官制改革在很多方面流于形式，大体也是事实。这多少受到前述“纸张天下”的流风影响，对整体改革可能造成极大的风险。御史陈善同后来指出：“夫国恃法以立。今日处新旧递嬗之交，旧法既破除净尽，荡然无复一线之存；而所谓新法者，乃徒托之空文，无一能要诸实践。是一切规程，皆成虚饰。举国上下，同处于无法之中。危莫危于此矣。”[51]清季开始提倡以法治国，而却陷于举国无法的境地，改革前景，实不乐观。

另一方面，众多研究者早已看到趋新者对新官制的失望。如新官制的一个要点，是取消了原来满汉两尚书四侍郎的对等官制。实际的结果却是各部尚书（含管部大臣）中满略多于汉，与很多人心中的预设不同。梁启超当时就夸张地说：“新官制改革之结果，满人尽据要津，致社会上有‘排汉政策’之新名词出现。”[52]既然新旧皆不满，就从一个侧面提示出，那时的改动其实也相当大。

若从新设各部到“馆、处”的设立看官制改革，则其在体制层面的改变和冲击并不小。实际上，当时日本人就认为，新官制“如六部九卿衙门之变更，则不独变易清国祖宗之成法，而实破坏数千年之积习”。[53]且中国“改革之要，首在统一兵权。兵权既统一于中央，则中央之权力自易及于各省”。然而“清国官制之改革，徒着眼于司法行政之分立及地方之自治，而于最急之要务置而不图”，实可谓“最大之矛盾”。[54]司法行政的分立和地方自治，正是今日很多研究者所看重的，却不是日本人眼中当时清廷所急需。这也从一个侧面表现出，官制改革虽多流于形式，至少在眼光上还是较为长远的。

不过，这更多是外人的旁观及今人的后见之明，对当事人而言，中央官制的改革的确令各方面都不满，并引起一系列的人事变动。先是对新官制编纂贡献甚大的袁世凯因“跋扈”而失势，失去了大量实质性的兼差，兵权也被缩小。更重要的是，他已受慈禧太后猜疑，开始疏离于权力中心。[55]不久又有次年的所谓“丁未政潮”，与袁世凯和庆亲王对立的瞿鸿禨和岑春煊先后被罢免。[56]在时人眼中，瞿鸿禨和袁世凯分属官场中的清流浊流，慈禧太后似乎在两者中维持一定的平衡。权力竞争的结果，双方各有所折，可以说没有一个赢家，仿佛都被太后所操纵。然而朝廷能用之大员，也就进一步缩减到几近于无了。

在时人关于任法与任人的思辨中，官制是最能体现法与人关系的。如果不仅侧重制度，也重视执行制度的人，则整个新政甚至更早的改革，都有一个领导能力的问题。而且是一个直接影响到改革成败的重大问题。越是自上而下的行为，越需要有人才展现领导能力。当此物资匮乏之际，还要推行全面的改革，很容易导致体制摇撼，又比承平时候更需干才。而当时的情形是，上面的领导能力不足，下面也缺乏可用人才。两者共同构成一个大问题：如果法必须变，则谁来变法？变法之后，谁来推行已变之法？

詹森师曾对比近代中日的改革，也特别强调改革的领导能力。他认为日本很早就形成了有力的领导核心，且能持续进行；而中国一直未能确立这样的核心，故政策多变，而效果亦差。[57]陈寅恪后来曾写出了“开元全盛谁还忆，便忆贞元满泪痕”的诗句。[58]此或用刘禹锡《听旧宫中乐人穆氏唱歌》“休唱贞元供奉曲，当时朝士已无多”一典，叹清季朝中无人（而以此诗赠予瞿鸿禨的后人，又有些特别的意味）。在诸多根本性的困难面前，清廷的领导能力受到极大的考验。

与慈禧太后时代相比，摄政王个人及其周边统治团体的领导能力明显更弱。庆王等（且不论其贪腐）在行政方面虽无太大的倒行逆施，但其能力不足以应付危局，仅徒维持而无意开拓，却也是事实。而其所依赖的“三五少年”（以留日学生为主）[59]，却又有着“任意去留”的特点——他们为摹仿东洋体制，真不惜“举祖宗成法扫除而更张之”。[60]换言之，在改革的制动层面，原就存有某种程度的紧张。

瞿鸿禨所倚重的留日学生范源濂，或许说出了“三五少年”的共同心声：“凡一国欲有改革，必将其从来状态，移置更换。”社会秩序，也生出种种变动。当“旧秩序忽破，新秩序方生”之时，“事会迁移，人心摇动，此各国举改革之业，未有不经过之现象”。此“非一国之所能独免，亦原不足为深虑”。若因此“些少之困难”而放弃改革，“则国家之进步无望，民间必有起而要求改革者”，其祸尤烈。[61]后者是大实话，但改革所导致的全面社会动荡却绝不是“些少之困难”，实不能不深虑而预为准备。

清季改革的很多重大措施，便是在这样暗存紧张的情形下产生。且晚清的所有改革，本都倾向“富强”，而重物力者往往轻人心而重制度。其实古今中外任何制度，本皆有利有弊。而一个关键，即如何选拔人才，能使君子道长、小人道消。号称权力自下而上的代议制，其核心更在于选举人和选举出来的人，亦即梁启超所说的，苟有新民，何患无新制度、新政府、新国家。[62]反之，不论引进多么优秀的制度，若人本身没有改变，以与制度同化，其他一切的“新”，都可能流于形式。若仅在方式方法上摹仿，还可能适得其反。

这样，官制改革乃成为立宪的一个转折点。改革如果成功，则可能使新政和常政统合而为宪政。盖若维持改革和日常事务区分的“两条腿走路”取向，则如翰林院侍读学士周克宽所说：“改官制为行宪政，即官制不改，亦断无妨害宪政之官破坏宪政。”[63]但若想要化两径为一途，则官制改革成功后，“馆、处”因职责完成而淡出，新政、常政同为宪政，真可能协力同心，共图富强。反之，若官制改革也成为“纸片上之政治”，则两者歧异更甚，可能根本损毁自上而下的改革取向。

当时人才似已不足以应巨变，新官制又不能理顺新旧机构间的对立，也未曾造成官员素质的实质性改变，则一些原本潜存的紧张便可能逐渐凸显，展现出整个自上而下的改革取向并未形成一个自足而可操作的工作体系。在这样的背景下，开国会确实是一种选项，即以众人之才智能力弥补少数人能力的不足。