新四军在苏中、苏北抗日根据地的灾荒救济
易青 太珂欣
经黄桥决战，新四军于1940年胜利完成了党中央赋予的“发展华中、开辟苏北”的战略任务，创建了苏北抗日根据地。 (1) 抗战时期，苏中与苏北地区都遭遇了多重灾荒，而对灾荒下涌现出的灾民群体进行救济，成为新四军巩固与发展根据地的一项重要工作。本文以1940年新四军开辟苏北抗日根据地至抗战结束，即1940—1945年为限，通过梳理相关文献，探究该时期中共在苏中、苏北地区的灾荒救济工作，以期为学界目前研究之不足做力所能及之填补。 (2)
一、 苏中与苏北的天灾、兵燹、匪患
“灾荒”由“灾”与“荒”两个既相互联系又有所区别的概念组成。“灾”即灾害，根据灾害学的定义，指在一定历史条件下不可抗的自然力对人类生存环境、物质财富乃至生命活动的直接破坏和戕害。“荒”即饥荒，是天灾人祸之后因物质生活资料特别是粮食短缺所造成的人员死伤、生产停滞衰退、社会动荡不宁等社会现象。 (3) 灾荒是以代表自然力的“天灾”为前提，以“人祸”为助推力，以包括灾害大小、调适能力、防灾体系等要素在内的“社会脆弱性”为中介发展的结果。
抗战时期，各种自然灾害在江苏境内肆虐横行。尤其是苏北地区，由于特殊的气候与地理环境，水灾频发。苏北水灾的主要特点是持续时间长，因而恢复期也较其他自然灾害长。根据《东台县水利调查报告》，1941年苏北多地遭受水灾和潮灾，“盐垦区新农乡海潮决堤……两天虽已退掉，但已全部失收。耕地亦要过两三年才能种庄稼” (4) 。1938年6月，黄河花园口段决堤后，形成面积极大的“黄泛区”，豫皖苏三省大片土地变成泽国，“44县被洪水淹没，外逃灾民达391万” (5) 。处于黄泛区的苏北如高邮、宝应、淮安、淮阴、泗阳、涟水六县在之后的几年水患泛滥，共淹没耕地177万亩，占原有耕地的14%。 (6) 与此同时，该地区的水灾也发生得更为频繁。每次大水过后，“哀鸿遍野，死亡枕藉。苏北农村顿成鬼域” (7) 。此外，旱灾在苏北也时有发生，据统计，在旱灾最为严重的1942年，灾民人数甚至有20万以上。 (8) 1943年的《解放日报》记载，苏北徐州等地在“旱灾兵祸”的影响下“已成公开的人肉市场”。
苏中相较苏北地区，水旱灾害的发生频率尽管较低，但也对下层民众生活影响很大。1940—1945年江苏虽然处于抗战烽火中，交通严重受阻，对灾害情况的报道较少，但我们仍能通过零星记载管中窥豹。例如，周佛海于1940年8月11日在日记中对当时江苏灾害状况作如下感慨：“夜深客散，大雨滂沱，令人心焦。过去天旱，欲雨不得，今又苦雨多，国民政府还都之年皇天不佑，水旱同时而来，岂气数耶？吾民亦大苦矣。” (9)
代表自然力作用的“天灾”是“灾荒”形成的直接原因，但不是唯一原因，人为因素在灾荒的形成过程中同样占据着重要位置，即自然力的破坏时常通过人的活动扩散和放大。因此，除了对自然环境的考察，苏中与苏北所面临的严峻社会环境也同样值得关注，包括日军的“扫荡”、汪伪“清乡”的破坏、地方土匪的劫掠等。
1940年3月，日军扶植下的汪伪政权建立后，为强化统治，于次年开始在华中地区开展大规模的“扫荡”与“清乡”，并在“清乡区”内各县实施“编查保甲户口”。 (10) 这些活动首先在江苏境内发动，并以苏南地区为核心向地理位置相邻的苏北地区蔓延扩散，以“军政一体、坚壁清野”为固有方针。 (11) 日伪军前期的军事作战，以保障京沪线的畅通以及夺取粮仓为主要目的，后期为阻止美军在华中沿海登陆以及夺取食盐产地，加紧了对苏中及苏北之东台、兴化、射阳、如皋、阜宁、盐城等地的“扫荡”和“清乡”，其间令日海军舰队配合行动。 (12) 这些军事行动规模之大与深入程度之细，被洪学智将军称为“大规模、梳篦式扫荡” (13) 。日伪军在“扫荡”与“清乡”的过程中，以强大兵力寻找新四军作战，并血腥镇压人民，致使根据地民众遭受了巨大的苦难。
抗战以来，江苏境内的土匪数量惊人，横行于地方的土匪势力对民众的劫掠也构成了“人祸”之一。陈毅率军进入江苏时，曾感叹道：“初到江南的人，没有一个不感觉江南剿匪问题的严重，抢劫案日夕数起，‘炕山芋’（即绑票）威胁着江南人民。” (14) 新四军第三师驻军地盐阜区境内土匪数量尤其多，劫掠频繁，严重影响了当地老百姓的生产生活。“土匪的数目据估计：阜宁全县没有一个乡没有土匪……盐城沿射阳湖沿海亦很多，数目不详，全部均有3—5万土匪。” (15) 匪患的加重极大程度上降低了苏中与苏北在遭遇恶劣自然环境时的自我调适与修复能力，“社会脆弱性”的增加又缩短了由“灾”致“荒”的转化进程，致使这些地方万户萧疏。
1940—1945年间，来自自然与社会的诸多因素交织并发，合力促成苏中与苏北地区灾荒的发生，大批灾民出现。水旱灾害频发和日军“扫荡”、日汪“清乡”破坏、土匪遍境等共同构成了该时期新四军在苏中与苏北地区开展灾荒救济工作的特殊底色。
二、 灾荒救济的具体措施
灾荒救济，指灾害发生后，国家和社会采取救灾措施以维持受灾群体的基本生存条件。从广义上来说，还包括为预防灾荒发生和从长远上消除灾荒所采取的各种发展生产的措施。 (16) 抗战期间，针对各地灾民群体日渐扩大这一严重的社会问题，中共在洛川会议上通过的《抗日救国十大纲领》中就言明了“救济失业、调节粮食、赈济灾荒” (17) 在抗战事业中的重要性。围绕这一思想，毛泽东在之后的文章中陆续提出保障灾民、难民等弱势群体在战争中得以生存的种种措施，并强调：“一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题。假如我们对这些问题注意了，解决了，满足了群众的需要，我们就真正成了群众生活的组织者，群众就会真正围绕在我们的周围，热烈地拥护我们。” (18) 在广大民众生存面临严重威胁的情况下，新四军响应党中央的号召，及时采取措施，在组织各级地方政府、农抗会、地方士绅亲赴荒歉地区进行实地勘察的前提下，对受灾民众实施救济。措施主要有以下几种。
第一，发放赈济。发放赈济通常是救济工作初步开展时所采取的一项最直接的措施，具有紧急性、临时性、过渡性的特点。1944年苏中四分区闹春荒，苏中四分区地委从党费中拨出13万元用作救济群众，苏中行署还决定减收或免收四分区1944年的税款。 (19) 赈济的发放暂时满足了群众的基本生存需求。为恢复与维持受灾群众的生产生活，后期发放的赈济除钱粮之外，又额外增加了用于播种的粮种。
第二，减轻租税，发放贷款。1942年春，苏中地区遭受旱灾。为救助灾民，经干部细致调查后，党委在夏粮、秋粮征收上切实推行了党中央有关减轻租赋的决定，减免包含公粮与租额，如公粮“收成在三成以下，不足三成者，视为荒收，免征公粮”，“包租田收成在三成以上七成以下者酌量议减”等。 (20) 新四军在苏北地区减轻租税的同时，还注意通过发放贷款支持受灾群众生产。1943年，淮北银行发放了200万元边币贷款和500担熟铁，帮助群众解决生活与生产的困难。 (21)
第三，以身作则，厉行节俭。在根据地财政状况面临困难的情况下，苏中、苏北地区的党政军机关普遍动员节衣缩食，支援受难民众。苏中区党委首先发出《关于开展节约运动的指示》，号召根据地党政军各级机关厉行节约，反对铺张浪费，制订节约计划，提倡自觉节约各项费用。 (22) 粟裕在要求各级领导干部厉行节约，将点蜡烛改为点豆油灯，不领公家发的布鞋的同时，自己动手打草鞋穿。 (23)
第四，动员群众，互助救济。互助救济主要是指各灾区之间或非灾区与灾区之间的党政军民相互借贷、募捐等社会互助行为。新四军在苏中与苏北地区实施的灾荒救济不是单向的，而是一个互动的过程。根据地发起了“一斤粮运动”“一张小牛（抗币5角）运动”等互助救济运动，后来还出现了“随缘乐助”等救济方式。互助救济运动得到了广泛的开展，如在1942年发生春荒后，“从盐阜区行政公署动员到阜东县政府，到各区乡政府，更又动员了地方，一切的民众机关，民众组织，普遍以发动热心人士来救灾济难” (24) 。
第五，大力开展生产自救。生产是抗日根据地的三大任务之一，也是灾荒救济中的一种重要措施，能够使灾民由单纯的受救助对象向救济活动的主体进行转化，充分发挥其在面对灾荒时的主观能动性，以实现救灾的最大效能。在新四军的带领下，苏中、苏北地区广大民众进行了一系列生产自救活动。
首先， 兴修水利，以工代赈。兴修水利对于发展生产极为重要，它需要投入大量人力，是以工代赈的重要项目之一。1941年5月，中共阜宁县政府动员1万余名民工，开始修建阻挡海潮侵袭的宋公堤。工程完工后，“阜东敌后十几万人民受海潮灾难陷于破产死亡的痛苦被解除，为连年卤水所淹的五十万亩土地得以重振生产，而东北各区，几十万人的生命财产，几百万亩的土地，亦赖以获得安全与保障” (25) 。水利工程的兴建，使多地得以避免洪涝灾的侵袭，改变了过去夏季遇雨成灾、民无生计的状况。
其次， 鼓励开荒。1944年苏中行政公署通过了《苏中区垦荒条例》，里面具体规定了承放办法、垦荒者权益、奖惩措施等，鼓励抗属、政府工作人员的家属、抗日团体成员、一般贫苦大众开垦荒地。此外，新四军军部也动员指战员就地开荒、垦荒。例如时任新四军第三师师长兼政委的黄克诚面对苏北的荒年，发动全师开荒种地，指出“在海边之部队或有荒地可开之部队，亦可根据当地情形进行开荒生产粮食、黄豆或熬盐等生产” (26) 。
再其次，发展手工业、副业生产。手工业、副业生产受自然条件限制小，方便灵活，是一种周期短、见效快的救灾措施。根据地政府鼓励受灾群众开展纺纱等相较田地耕作损失小且容易开展的副业。例如在日伪“清乡”过程中遭到轰炸的盐阜区阜宁县，田间已无法进行劳作，“惟每一户中，几家家有人纺纱，多者至三四架” (27) 。苏北区委 (28) 因势利导，积极动员农户、织户恢复纺织。新四军第四师长期生活战斗的淮海区宿迁市，至1945年全市已有纺户1797户，纺车1558辆，织户122户，织机82台 (29) ，纺织生产已得到全面恢复。
新四军积极展开灾荒救济，与团结群众、凝聚民心以巩固敌后抗日革命根据地的战略认识息息相关。粟裕在《关于提高群众反“清乡”斗争情绪致苏中军区第四军分区等电》中要求，“对被摧毁的人民应即进行救济流亡、抚恤死难。可由政府拨出一批公粮作为救济基金，并发动群众作广泛的救济互助，及斟酌实情减少或免除捐税、公粮。如此以团聚群众，使其更加依靠我们，而真正结成同生死共患难的团结，以增强斗争的力量” (30) 。时任苏中四地委书记兼第四军分区政治委员的姬鹏飞（吉洛）在苏中四地委扩大会议上对第一期反清乡斗争作总结报告时指出：“当前的互助救济工作不仅是为了鼓励目前斗争勇气，同时是为了明天胜利的坚持。” (31) 即，新四军的领导层充分认识到及时救济灾民有利于团结民众、鼓舞士气，有利于坚持抗战以及赢得最后的胜利。
中共领导下的陕甘宁边区，在抗战时期提供了各项工作的经验。在灾荒救济上，开展了放赈救急、粮食调控、兴办社会互济、发动大生产、鼓励农民发展副业等工作。 (32) 山西抗日根据地在灾荒救济上的措施，主要有赈济灾民、厉行节约、建立义仓、生产自救、发动群众互济互助等。 (33) 上述新四军在苏中、苏北地区开展的灾荒救济工作，主要内容大致与北方的根据地相似。但我们还是可以关注到苏北地区在某些方面因地制宜，又有一些发展。这一地区因特殊的地理环境，不得不同时面对淮河、黄河连年泛滥，还要抵御海潮、海啸的侵袭，故兴修水利的工程量不仅明显多于北方，且修筑堤防的同时，还要兼顾治理盐碱荒地，对治理技术提出了更高的要求。
三、 灾荒救济之战时特征
1940—1945年间，新四军领导下的苏中、苏北地区民众积极应对各种自然灾害、日伪的“扫荡”“清乡”以及土匪侵扰造成的“人祸”。灾荒救济中实施的措施呈现出以下鲜明的特点。
第一，新四军实施的灾荒救济是一种战时救济，即在抗战的背景下展开，受战争环境影响较大。这一时期的灾荒救济，是在外有日军“扫荡”、汪伪“清乡”，内有国民党顽固反共势力的挤压和土匪骚扰的极端条件下展开的，有诸多不稳定的外部因素存在，其战时特点具体表现为灵活性强、因时因地而异，且往往与“反扫荡”并行。
首先是灵活性强。根据地民主政府的各项工作，是在各方面适应抗战需要及人民要求下进行的，具体方针也是根据各时期的情况特点确定的。苏北地区水网密布，每到冬季河水结冰，交通不便。由于在这一特殊时期敌伪进行“扫荡”的形势也比较困难，该地区军民便利用冬季开展包括赈济、农贷等救济工作在内的冬耕，化劣势为优势，促进灾民生产、生活的恢复。 (34) 此外，苏中四分区各级党组织还根据季节，发动农民种植青菜、黄花菜等易生易熟又可暂时充饥的食物，组织沿海群众下海拾海货为生。 (35)
其次是救济与“反扫荡”并行。由于敌伪频繁地“扫荡”和“清乡”，根据地民主政府开展的救济工作时常被打断，或是在取得一定成效之后又恢复原先惨状，甚至出现更多灾民。针对这一状况，新四军提出灾荒救济要与遏止敌人破坏的“反扫荡”任务并行。所以新四军在苏中与苏北地区的灾荒救济工作，经过了由根据地民主政府主导型救济到军政合力救济与“反扫荡”并行的调整，体现出了鲜明的战时特点。
第二，与政治宣传动员相结合。新四军在苏中与苏北地区进行灾荒救济的同时，还深入开展抗战政治宣传，加深了受灾民众对日军侵华的憎恨，调动了民众参与抗战的积极性。刘少奇和陈毅在给苏中区党委和第一师各负责人的信中强调：“改善劳动人民的生活也是一样，应在抗日的大前提下来改善。而人民生活的适当的改善，就会大大提高人民的抗日积极性。要把改善民众生活与对民众进行民族教育、提高民众抗日积极性密切联系起来。” (36)
新四军在政治宣传中还强调，要在救济没有吃的贫民的工作中使农会、工会、青年、妇女团体变为有真正广大群众参加的团体 (37) ，把已经发动起来的民众热情，以组织的形式巩固起来，从而促进民众热情向具体的、经常的抗日行动转化。据陈丕显回忆，在互助互济中涌现出来的一批积极分子，后来成了民运工作队的依靠力量。新四军利用灾荒造成的矛盾和空隙，在与宣传动员相结合的灾荒救济工作中，激起了群众的抗战热情，将灾民、难民群众性自发的反抗纳入自觉的、有组织的革命洪流中，动员和引导群众进行反抗斗争。
在此，值得注意的是，中共领导下的南北方根据地在灾荒救济中的宣传侧重点又有所不同。作为当时中共中央所在地的陕甘宁边区，根据地建设时间长，抗战宣传工作深入且成效显著，人民的抗战热情和积极性已被广泛调动。同时，陕甘宁作为近代以来全国最贫瘠的地区之一，自然环境恶劣，常年发生旱、雹、霜、冻、蝗等灾害。 (38) 它相较于地处平原、水利条件较好的江苏，灾难中自然因素的影响明显占比更大，农民易产生迷信。在常年遭受蝗灾的地区，很多农民将蝗虫视为“神虫”，禳祭祈祷求“神虫”饶恕。 (39) 故在灾荒救济中，陕甘宁边区的宣传工作主要侧重于破除民众的迷信观念，开阔群众的视野，改变农民落后保守的思想，而江苏地区的敌后根据地则十分重视将灾荒救济工作与政治宣传动员相结合。
第三，注重利用士绅力量。响应中央“单独依靠政府的救济是不能解决广大群众的实际需要的……应动员组织党内外的群众参与救济” (40) 的号召，新四军积极利用一切可动员的社会力量参与战时灾荒救济。在根据地民主政府的努力下，来自各阶层的众多力量汇成一股合力，以不同形式参与救济。
在当时的苏中与苏北地区，地方士绅势力仍然较为强大。以士绅为代表的地方势力并不是消极被动地任日伪政权摆布，也不是一心一意地紧跟抗日政权。他们态度不一，有时成为两面派或三面派。 (41) 于是，在苏中、苏北地区仍保持较大势力，同时又处于“骑墙”状态的地方士绅群体成了抗日民主政府争取、动员参与灾荒救济工作的重要对象。
在工作中，各级抗日民主政府首先通过召开集会等方式对捐款赈济或在其他方面提供了帮助的士绅进行公开表彰，树立正面典型。在总结动员工作时，陈丕显提到，对于开明士绅提供的帮助，民主政府常常对他们的行为进行通报表扬。 (42) 各县、各民运工作队根据区党委指示，做士绅、地主等的工作，对积极响应号召的开明人士予以表彰。 (43) 于地方士绅而言，救济乡民既是传统文化中道德的体现，又是提高声望的需要。根据地通过较大范围的公开表彰，使士绅从中体会到由地方声望提高带来的满足感与荣誉感，增强了参与救济的积极性。
其次，工作人员对士绅采取心理攻势，对为富不仁、坐视不救者，组织农民上门说理。 (44) 或者，干部亲自登门拜访，在谈话、疏导和说理中使其意识到灾民救济与自身利益息息相关。根据地民主政府还经常召开各种座谈会、士绅会，激发地方士绅的民族感情，以促进士绅对民生工作的参与。随着根据地统战工作的开展与顺利推进，在“三三制”原则下，一部分地方开明士绅被吸纳到民主政府中，参与民生建设活动，其中就包括灾荒救济。
新四军实施的灾荒救济措施之所以呈现出上述特点，与苏中、苏北地区所面临的特殊斗争环境有很大的关联。虽然以陕甘宁边区为代表的北方抗日根据地也同样面临着日军反复的“扫荡”、侵袭，国民党的反共摩擦，但苏中与苏北地区的抗日根据地还要与汪伪作斗争，与国民党正规军队在该地区的残余和游击力量做反复的争夺，形势异常严峻。因此，救济工作常常因与日伪、国民党顽固反共势力的拉锯而被迫暂时中止。新四军既要坚决抗日，又要打击伪军，还要兼顾与国民党在抗日前提下的团结与斗争，故在救济中贯彻政治宣传，是巩固、扩大根据地的题中应有之义。再有，江苏自古以来是富庶之地，地方上的士绅阶层蕴藏了较为丰富的资源，这也为新四军灾荒救济工作的顺利展开提供了可资动员的人力与物资。1940—1945年，新四军在党中央的正确部署与领导下，克服重重困难，因势利导、力所能及地想尽各种方法进行灾荒救济，得到了群众的热烈拥护，进一步巩固了苏中、苏北抗日根据地。
四、 灾荒救济工作的实效与不足
新四军领导的灾荒救济取得了良好的成效，促进了苏中与苏北地区的灾后恢复，保障了民众的基本生存。对此，有新四军的干部记述：“一九四二年的秋天，淮南遭受旱灾，到了去年春间，情形还相当严重，据调查辗转在死亡线上的人约有七万人，但经过努力救济，可以说完全度〔渡〕过难关，未死一人。” (45) 地方士绅也对救济工作给予了高度评价：“现在敌人频繁‘扫荡’，土匪为患，形势艰难，这次灾荒如果不是政府救济得好，不知将会闹到什么地步！” (46) 总而言之，新四军领导下的灾荒救济工作成效明显、意义重大。
第一，巩固了抗日根据地政权。政府救济受灾民众，以实际行动改变了当地民众对共产党的看法，获得了人民的尊重，从而在与伪政权、国民党政权争夺民心的三方角逐中取胜。
社会动荡不安之时，生存成为大部分人的首要追求，尤其是对数量愈发庞大的、处于弱势的灾民群体而言，因此，开展群众救济工作在赢得民心方面有着重要作用。陈果夫主政江苏时期开展了导淮工程，一开始取得了初步成效，最终陷于停顿，但他以“凡此都是外来意想不到的打击，非我个人和政府力量所能控制” (47) 的消极态度应答，在一定程度上消磨了苏北民众的期望。之后国民政府在修筑海堤的过程中，“偷工减料勉强修理，又被海潮冲垮，很多灾民讨饭、饿死，流离失所” (48) ，威信又有所下降。面对灾民增多的问题，汪伪政权以“救灾无善策，自古已然” (49) 做辩解。更甚者，汪伪占宿迁后，“将宿迁救济院财物搜刮一空，对贫苦民众死活从不过问。七年时间无救济可言” (50) 。中共到达苏北后，从1941年起便积极修建海堤，“（宋公堤）建成后一天，就来了海啸，水位高于1939年6寸，但海堤屹然不动，经受住了考验。这件事在人民群众中造成了很好的影响” (51) 。
新四军秉持以人民利益为中心的救济理念，通过灾荒救济工作，很大程度上安定了群众的生活，获得了群众的信任与支持。在“群众”这股强大力量的支持下，新四军和抗日根据地得以在敌占区日益壮大。同时，抗战时期新四军在苏北积累的群众基础在解放战争时期也起了重要作用，“苏北群众基础比较好，在以后解放战争中，国民党向华中进攻的时候，苏中和苏北都坚持了下来，虽然三师北上带走了主力部队，苏北地区（盐阜、淮海）仍然坚持下来了” (52) 。
第二，有助于减少匪患，促进社会稳定。土匪问题是苏北地区长久以来一直存续的问题，陈果夫主政江苏时就认为应该将治匪的注意力集中于苏北，“治安工作，偏重江北” (53) ，但收效甚微。1940—1945年，在天灾人祸“造匪机器”的运转下和强烈求生欲的驱使下，较多由灾民、难民群体转化而成的土匪遍布于苏北，使得原本就“成患”的匪群呈现出扩大趋势。如果能够使灾难中贫穷又饥饿的受灾群体摆脱饥饿困境、得到生活保障的救济，一定程度上就能够避免匪群的产生或者“化匪为民”。新四军在苏北的灾荒救济将灾民从饥馑的生存威胁下拉出，并通过互助运动的开展，在灾民中构建起一种良性群体秩序，一定程度上消解了“临时性匪帮”诞生的社会基础，有利于乡村社会的稳定。
第三，为抗战结束后的灾荒救济、水利建设提供了人才与经验。新四军在长达五年的具体实践中，积累了大量工作经验。一些行之有效的工作方法在抗战取得胜利之后得到延续，并取得良好成效。例如，宿迁市政府针对1947年夏季的洪灾，下达指示，动员组织河道抢修、开展副业、成立县救灾委员会、开展献粮救灾运动。 (54) 姜堰各级党和政府针对1949年春的严重灾荒，采取了动员群众经济互助、广开副业门路等措施，使数万名灾民安度灾荒。 (55) 此外，在防灾、救灾中积累起的水利建设的经验，在中华人民共和国成立后通过新四军出身的老干部参与20世纪50年代治淮工程得到了很好的传承与发扬。例如，苏北地区的负责人肖望东，在治淮工程中，充分结合抗战时期在苏北兴修水利的经验，领导当地群众开挖苏北灌溉总渠。 (56) 可以说，新四军为中华人民共和国成立之后的黄河、淮河治理提供了人才储备与相关的经验。
在收获显著成效的同时，苏中与苏北的灾荒救济也存在着救济机制不健全、局限于分散救济、政策持续性弱等不足之处。
第一，无法建立一套健全的机制。体现机制完备的一个重要指标就是要有从上到下的专门机构领导灾荒救济。以陕甘宁边区为代表的北方抗日根据地，基本上建立了比较完备的组织机构体系。例如，陕甘宁边区于1937年就设立了民政厅，它是最上级机构，下设民政、社会保障、卫生三科，职权范围包括赈灾备荒、社会救济、疾病防疫等。之后，又成立了抗敌后援会、管理工会、农民协会、青救会、妇女联合会等群众组织，完善了从上到下、从政府主体到群众辅助团体成体系的建制。反观苏中与苏北地区，据笔者所查资料范围内，并没有形成一个如同陕甘宁边区那样绵密的组织体系，材料中所指机构非常笼统和零散，如应对秋收中的灾荒，在减租征粮前，由各级政府、农抗会、地方士绅组织勘收委员会 (57) ；在应对水灾、兴修水利设施方面，相关区域各县区设有水利委员会；在组织社会互助救济方面，设有各级救济委员会。不过，对于这些组织机构怎么进行统合以及怎样分工合作的问题并未交待清楚。
对无法建立健全灾荒救济机制的原因，当时新四军的领导干部也有过反思。例如，曾担任过区政府通讯员的陈登科回忆：“区政府经常要移动。有时候情况紧张，一晚上要移动两三次，跑几十里。有时候，区长和民政员，跑到哪个庄子住下，那里也就成为区政府了。” (58) 尤其是敌伪加大“清乡”力度后，政府常常四处迁转、无法固定驻所，其所能进行的救济工作也存在较大不稳定性和区域不平衡性。
第二，局限于分散救济，政策持续性弱。在北方，较为安定的陕甘宁边区逐渐建立起一套政府主导的标本兼治、防患未然的救济模式，其群众救济工作具有全盘性和计划性。在苏中与苏北地区，因“反清乡”“反扫荡”斗争的需要，根据地财政消耗较大，灾荒救济缺乏充足的物质支持，进而导致政策持续性弱，且局限于分散救济，覆盖面不广。针对因战火焚毁无法生产而造成的难民生活困难问题，苏中四分区区党委原本打算除对难民实行救济外，还会有组织有计划地进行移民，将部分难民转移到二分区的东台台北地区以及一分区的江都、高邮、宝应地区。但华中局复电认为采取移民措施不够妥善，因为“广大基本群众离开本乡本土，势必造成我们无法立足原地，而且事实上我们也无法长期救济如此众多的移民” (59) 。接到华中局指示后，区党委遂放弃移民计划，集中力量组织各阶层人士广泛募捐救济，动员“清乡”圈内民众生产自救。然而，由于战争消耗，根据地政府无法长久地支撑和维系大规模的灾荒救济，原本应由政府起主导、引领作用的全局式救济不得不转向以自救为主、政府辅助的局部性生产救济。
总而言之，1940—1945年间新四军在苏中与苏北地区的灾荒救济工作因为上述各种原因，最终成效与工作预期之间难免存在着一定差距。但总体上而言，成就大于失误，很大程度上使受灾民众的生产生活得以恢复，巩固了根据地建设，为之后红色政权在伪政权及国民党政权统治较为薄弱的苏中、苏北农村地区扎根及蔓延扩散产生了积极作用。
五、 结语
苏中与苏北抗日根据地，地处宁、沪、徐、蚌联结处，是国、共、日三方的必争之地，斗争形势极其复杂多变。为了扎根于此，1940—1945年间新四军在这一区域积极实施灾荒救济，成为中共巩固与发展根据地的一项重要内容。作为新四军建立的华中抗日根据地的一部分，苏中与苏北地区的灾荒救济是华中根据地灾荒应对的一个缩影。事实上，两个地区也存在诸多共性，如在救济措施上，均采取直接救济、生产自救、互助救济等方式；在救济特点上，在抗战的大背景下同属战时救济以及重视将救济工作与政治宣传动员相结合；在救济理念上，始终坚持以人民为中心。总而言之，对新四军在苏中与苏北展开的灾荒救济进行研究，能够管窥抗战期间新四军所开辟的整个华中抗日根据地在开展灾荒救济工作时的基本样貌，更为全面认识抗战时期敌后根据地所进行的灾荒救济提供了独特的视角。
(1) 在地理意义上，江苏以长江为界，分为苏北和苏南地区。1940年中共开辟出苏北抗日根据地，1941年以淮河为界划出苏中抗日根据地与苏北抗日根据地。苏南抗日根据地因地处日伪统治区的心脏，地理位置极为特殊，时常遭遇日伪反复的“清乡”与“扫荡”，抗日根据地政权建设的连续性不够鲜明，故本文暂不讨论。
(2) 目前学界关于抗战时期根据地灾荒救济的研究有高冬梅：《抗日根据地救灾工作述论》，《抗日战争研究》2002年第3期；李常宝、顼熙芳：《救国救民：晋西北抗日根据地的灾荒救济》，《山西师大学报（社会科学版）》2014年第5期；成二平：《山西抗日根据地的灾荒与救济》，《中北大学学报（社会科学版）》2021年第3期；陈松友、韩晓春：《抗战时期陕甘宁边区的社会救济》，《社会科学战线》2011年第8期等。以上均以陕甘宁、晋西北等北方根据地为考察对象。汪汉忠的著作《灾害、社会与现代化——以苏北民国时期为中心的考察》（北京：社会科学文献出版社，2005年）对苏北抗日根据地的灾荒救济亦有所涉及。
(3) 夏明方：《民国时期自然灾害与乡村社会》，北京：中华书局，2000年，第25页。
(4) 东台市水利志编纂委员会编：《东台市水利志》，南京：河海大学出版社，1998年，第12页。
(5) 李文海等：《近代中国灾荒纪年续编》，长沙：湖南教育出版社，1993年，第510页。
(6) 汪汉忠：《灾害、社会与现代化——以苏北民国时期为中心的考察》，第166页。
(7) 潘涛：《民国时期苏北水灾灾况简述》，《民国档案》1998年第4期，第108—110页。
(8) 李文海等：《近代中国灾荒纪年续编》，第553页。
(9) 蔡德金编注：《周佛海日记》，北京：中国社会科学出版社，1986年，第130页。
(10) JACAR（アジア歴史資料センター）Ref.C04120758600（第3画像）、維新政府清郷区内各県編査保甲戸口暫行条令送付の件/陸支密大日記（防衛省防衛研究所）。
(11) JACAR（アジア歴史資料センター）Ref.C11111747300（第3画像）、第3期清郷工作指導要綱/登集団司令部/陸軍一般資料（防衛省防衛研究所）。
(12) JACAR（アジア歴史資料センター）Ref.C11110447000（第2画像）、塩城作戦/陸軍一般資料（防衛省防衛研究所）。
(13) 洪学智：《洪学智回忆录》，北京：解放军出版社，2007年，第176页。
(14) 陈毅：《坚持江南抗战的诸问题》，《抗敌》1939年第1期，第57—104页。
(15) 黄克诚：《三师与盐阜区工作报告》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，北京：中共党史资料出版社，1989年，第139页。
(16) 蔡勤禹：《国家、社会与弱势群体——民国时期的社会救济（1927—1949）》，天津：天津人民出版社，2003年，第95页。
(17) 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，北京：中共中央党校出版社，1991年，第330页。
(18) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，上海：上海人民出版社，2002年，第157页。
(19) 江苏省新四军和华中抗日根据地研究会、中国共产党南通市委党史工作委员会编：《粟裕与苏中》，南京：南京大学出版社，1995年，第56页。
(20) 陈丕显：《苏中区夏收运动总结》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，北京：中共党史资料出版社，1990年，第123页。
(21) 江苏省中共党史学会编：《江苏抗日战争史》，北京：中共党史出版社，2007年，第305页。
(22) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第179页。
(23) 江苏省新四军和华中抗日根据地研究会、中国共产党南通市委党史工作委员会编：《粟裕与苏中》，第56页。
(24) 阿英：《春荒及其救济的断片》，《阿英全集》第4卷，合肥：安徽教育出版社，2003年，第347页。
(25) 阿英：《苏北伟大的水利工程建设——宋公堤》（1943年10月），中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第333页。
(26) 《第三师兼苏北军区关于开展生产运动的训令》（1944年1月20日），中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第435页。
(27) 阿英：《敌后日记》，南京：江苏人民出版社，1982年，第129页。
(28) 1942年11月，淮海、盐阜两区党委合并组建苏北区委，盐阜区行委、行署保留。1945年7月，淮海、盐阜两行政区合并组成苏北行政公署。
(29) 田宜桂：《民国以来宿迁地区救灾治灾纪实》，《宿迁文史资料》第14辑，宿迁市政协文史资料委员会1993年编印，第4页。
(30) 粟裕：《关于提高群众反“清乡”斗争情绪致苏中军区第四军分区等电》，中国人民解放军历史资料丛书编审委员会编：《新四军文献（4）》，北京：解放军出版社，1995年，第900页。
(31) 吉洛：《第一期反清乡斗争（1943年4月至12月底）基本总结》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第259页。
(32) 陈松友、韩晓春：《抗战时期陕甘宁边区的社会救济》，《社会科学战线》2011年第8期，第120—122页。
(33) 成二平：《山西抗日根据地的灾荒与救济》，《中北大学学报（社会科学版）》2021年第3期，第145—147页。
(34) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第156页。
(35) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第243页。
(36) 刘少奇、陈毅：《苏北目前的形势与任务》（1941年3月20日），中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第57页。
(37) 刘少奇、陈毅：《苏北目前的形势与任务》（1941年3月20日），中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第57页。
(38) 陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第9编，西安：陕西人民出版社，1981年，第203页。
(39) 陕甘宁边区财政经济史编写组、陕西省档案馆编：《抗日战争时期陕甘宁边区财政经济史料摘编》第2编，第53页。
(40) 中央档案馆编：《中共中央文件选集》第14册，北京：中共中央党校出版社，1992年，第304页。
(41) 潘敏：《江苏日伪基层政权研究（1937—1945）》，上海：上海人民出版社，2006年，第72页。
(42) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第114页。
(43) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第112页。
(44) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第114页。
(45) 张云川：《苏北见闻记》，中国人民解放军历史资料丛书编审委员会编：《新四军参考资料》第1册，北京：解放军出版社，1992年，第203页。
(46) 马一行：《忆反“清乡”斗争时期的财经工作》，《江海奔腾》第1辑，中共南通市委党史资料征集小组办公室1983年编印，第41页。
(47) 陈果夫：《苏政四年之回忆》，《小意思集》，国民出版社，民国33年（1944年），第9页。
(48) 黄克诚：《关于盐阜区抗日根据地的建设问题》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第548页。
(49) 汪伪江苏省宣传处编：《清乡两年来之江苏》，1942年，南京市图书馆藏。
(50) 田宜桂：《民国以来宿迁地区救灾治灾纪实》，宿迁市政协文史资料委员会编：《宿迁文史资料第14辑》，1993年，第3页。
(51) 黄克诚：《关于盐阜区抗日根据地的建设问题》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第549页。
(52) 黄克诚：《关于盐阜区抗日根据地的建设问题》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏北抗日根据地》，第556—557页。
(53) 陈果夫：《苏政四年之回忆》，《小意思集》，第4页。
(54) 田宜桂：《民国以来宿迁地区救灾治灾纪实》，《宿迁文史资料》第14辑，宿迁市政协文史资料委员会1993年编印，第4页。
(55) 经顺祥、朱书忠：《升出地平线的曙光——姜堰解放纪实》，《姜堰文史资料》第13辑，姜堰市政协学习文史委员会2001年编印，第12页。
(56) 徐良文：《治淮工程中的新四军将领》，《铁军》2019年第10期，第5—6页。
(57) 陈丕显：《苏中区夏收运动总结》，中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆编：《苏中抗日根据地》，第122页。
(58) 陈毅、粟裕等：《抗战之春》，南京：江苏人民出版社，1980年，第169页。
(59) 陈丕显：《陈丕显回忆录——苏中解放区十年》，第243页。