前言

欧洲一体化进程自20世纪50年代发端至今，从最初只有6个成员国的欧洲煤钢联营发展到如今拥有27个成员国的欧盟（原成员国英国已经脱离欧盟），取得了举世瞩目的成就，成为区域一体化的典范。作为当今国际舞台上一个重要的行为体，高度一体化的欧盟也有自身的邻国，并推行有针对性的周边外交和近邻政策。鉴于欧盟在过去经历了多轮扩大，它的邻国范围也在不断发生变化。这些邻国与欧盟的关系通常不同于它们与欧盟单个成员国的关系，两者是分离的。在一体化进程中，欧盟在对待邻国的关系方面所提出的新想法、概念和政策是符合逻辑的，并且事实上是必要的。欧盟的周边外交和近邻政策受到两个几乎是同步发展的因素影响：第一，欧盟稳步和迅速成长为国际舞台上一个重要的行为体；第二，冷战结束和苏联解体后欧洲分裂状态的终结使欧盟面临着许多新的邻国，发展与这些邻国的关系，帮助这些邻国转型，对于欧盟来说既是机遇也是挑战。冷战后欧盟的近邻政策主要有两种不同的路径：一种是旨在实现稳定的路径，主要基于培育地区合作和广泛的伙伴关系（地区主义）；一种是旨在一体化的路径，通过基于严格条件限制的双边进程，允许达到入盟标准的邻国加入欧盟。从历史上来看，欧盟的邻国政策主要呈现以下三种模式：成员国资格模式、经济一体化模式、伙伴关系模式。成员资格模式主要是针对入盟候选国和潜在入盟候选国，最终目标是让这些国家加入欧盟；经济一体化模式则遵循一种不同的逻辑，它主要是为欧洲自由贸易区国家创立的，这些国家（挪威、冰岛、列支敦士登等）虽有资格加入欧盟但拒绝加入，于是欧盟同这些国家建立欧洲经济区，使它们无需加入欧盟也可融入欧盟的内部市场；伙伴关系模式主要是针对不具备入盟前景的欧盟邻国，包括俄罗斯及前苏联各加盟共和国，以及地中海沿岸一众邻国。

“扩大”或者说“成员资格模式”无疑是欧盟最为成功的外交政策工具，成功地把民主、人权和法治等欧洲价值观以及和平、稳定、繁荣扩展到更大范围的欧洲，实现了欧盟治理模式的输出和扩展。冷战结束后，扩大几乎一直是欧盟在欧洲大陆对外行动的方针，有力地促进了欧洲一体化进程。中东欧国家就得益于扩大政策，成功地加入了欧盟，实现了政治和经济制度的转型。这个政策工具还激发了其余的欧盟成员候选国（土耳其、北马其顿共和国等）和潜在候选国（波黑、塞尔维亚、黑山、阿尔巴尼亚）进行经济和政治改革。2008年国际金融危机以来，欧洲一体化处于一个关键性阶段，在取得巨大成就的同时，也遭遇了一连串的危机，包括欧债危机和移民问题的冲击，以及逆全球化背景下英国的脱欧事件，使得欧盟扩大与深化的矛盾暴露无遗。欧盟的扩大不可能无限制进行下去，更不可能扩展到非欧洲国家。因此，扩大政策无法适用于欧盟与大多数现有邻国的关系中。在这种情况下，欧盟与邻国发展一种什么样的关系、通过什么方式发展与邻国的关系就成为非常必要和紧迫的问题。欧盟与其邻国（包括欧洲邻国和非欧洲邻国）的关系对于欧洲一体化进程、欧盟的周边外交、地区的安全与稳定等都有非常重要的意义。欧盟面临着穿越最终边界来发展与邻国关系的前所未有的挑战，解决由扩大引起的“纳入—排斥”的二元对立困境，避免在欧洲产生新的分界线。

扩大后的欧盟在面对众多新老邻国时既面临着新机遇，也面临着新挑战。扩大后的欧盟离不稳定的区域更近了，尽管与欧盟接壤的国家至今尚无一个可被归类为传统意义上的战略威胁，但周边邻国艰难的政治经济和社会转型、邻国之间边界和领土争端的长期僵持等问题的解决需要欧盟的支持，诸如毒品和人口走私以及其他有组织犯罪这些非传统安全范畴里的冲突和问题很可能会溢出到欧盟。据此，促进周边邻国的稳定和发展具有了前所未有的紧迫性，否则会极大地影响欧洲的安全、稳定与发展，对欧洲一体化进程造成很大的负面冲击。总的来说，扩大后的欧盟一方面需要进行内部整合和应对“扩大疲劳症”，一方面需要发展新的政策来调整它与新老邻国的关系，促进邻区的安全、稳定和繁荣。

欧盟邻国政策（European Neighbourhood Policy，ENP）^[1]就是在这种背景下产生的，它旨在通过输出欧盟治理模式的要素（比如内部市场准入、贸易自由化、人员自由流动等），克服欧盟面临的两个外交政策挑战：扩大疲劳症和管理外部边界。欧盟邻国政策属于地区稳定政策的范畴，它的目标是通过加强有关各方的稳定、安全与繁荣，与邻国分享欧盟扩大带来的好处；通过更大规模的政治、安全、经济和文化合作，防止在扩大的欧盟与邻国之间出现新的分界线，给邻国更多的机会参与欧盟的活动，分享欧洲一体化的成果。ENP把欧盟东翼的邻国和南翼的地中海邻国纳入到同一项政策框架下，东南两翼兼顾，在地理范围上从南部的摩洛哥和以色列一直延伸到东部的乌克兰和格鲁吉亚，共覆盖了16个与欧盟在陆上或海上接壤的国家。它们分别是：3个东部邻国（白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦），3个南高加索国家（格鲁吉亚、亚美尼亚、阿塞拜疆），5个中东国家（约旦、巴勒斯坦、以色列、黎巴嫩和叙利亚），5个北非国家（摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚、埃及）。欧盟之所以用一种单一的政策框架来处理与情况各异的众多邻国的关系，一方面是想要减少邻国之间就它们各自与欧盟关系的相对地位的关切；另一方面是为了减弱欧盟内部就发展与东部邻国和南部邻国关系的优先性产生的分歧，谋求其与东部和南部邻国关系的相对平衡。采取这种“平衡路径”的理由是这两个邻区提出的挑战具有可比性，欧盟认为这些挑战可以用相似的解决之道和共同办法来应对。事实上，这两组邻国都不太可能成为欧盟成员国。除了以色列，其余ENP对象国都比较落后，大多数国家的政治体制或者是完全的专制，或者是很脆弱的民主，并具有政治或宗教极端主义的倾向性。东部邻区受到许多未决的或“冷冻”冲突的困扰，这些冲突使欧盟与俄罗斯复杂而微妙的关系成为外界关注的焦点；在南部，欧盟的努力受到一些地区冲突的强烈影响，最突出的是巴以冲突，以及摩洛哥和阿尔及利亚就西撒哈拉的领土冲突。

ENP对扩大政策有很强的路径依赖，其思路、方法等在很大程度上借鉴了扩大政策，以期能取得类似扩大政策那样的成功。然而，ENP与扩大政策有一个重大区别，也就是最终目标的不同：扩大政策的最终目标是要让对象国加入欧盟，欧盟以入盟前景作为激励，促使入盟候选国进行政治、经济改革，接受欧盟的既有法规；而ENP并不向对象国提供入盟前景，它的目标是要避免在欧洲划出新的分界线，在欧盟周边形成一个“朋友圈子”。不向邻国提供入盟前景也因此造成ENP自身的内在弱点：欧盟希望能通过ENP的实施来激励参加国推进经济和政治改革，但ENP所提供的激励主要是贸易特惠、内部市场准入、经济援助、签证便利等，这些激励明显要逊色于欧盟扩大政策提供的入盟前景激励，从而影响到该政策的成效。尽管ENP对欧盟的扩大政策有很强的路径依赖，但就其旨在把欧盟传统上针对邻区的稳定政策和一体化路径结合起来的意义上来说，它是一项新的近邻政策。(https://www.daowen.com)

ENP虽然是处理欧盟与其他国家的关系，但它在两个重要的方面区别于正式的外交政策。第一，ENP对象国在与欧盟的关系上有一种特殊的地位，双方之间的新型关系超越了一般性的双边合作，包含更紧密的政治联系和经济一体化的要素。2004年欧盟宪法条约草案第八部分就专门论述欧盟和邻国的关系，认为欧盟应该与邻国发展特殊的关系，以欧盟的价值观为基础，以紧密的合作和和平的关系为特征，旨在建立一个繁荣、睦邻的区域。第二，ENP是一个涵盖范围广泛的概念，涉及到在内政和外交层面上的紧密合作，超越了传统的外交政策。可以认为，ENP是欧盟针对邻区实施有效和内在一致的外交和安全政策的一种尝试，将对欧洲一体化进程和欧盟的周边外交产生显著影响。它可以被视为是对与欧盟边界有关的有潜在矛盾的两个问题所作出的回应：一是定义欧盟的最终边界在哪里；二是把欧盟的外部边界从泾渭分明的分界线转变为交流和互动的中间地带。

进入21世纪以来，随着2004年和2007年针对中东欧国家的两轮扩大，以及2013年克罗地亚正式加入欧盟，再加上遭受欧债危机和难民问题的冲击，欧盟的扩大疲劳症显露无遗，欧盟今后一段时间扩大的步伐无疑将放缓，会将更多的精力用于内部整合和治理上。至于与那些无望入盟的周边邻国的关系，欧盟将会继续以“欧盟邻国政策”（ENP）为基本政策框架，来发展与它们的睦邻友好关系，以此来促进大欧洲区域的和平、稳定与繁荣。

本书研究的时间范围集中在2003年－2015年，2003年是欧盟邻国政策发起的时间，2015年则是《欧盟邻国政策评估》报告出台的时间。自2008年国际金融危机和2009年欧洲债务危机爆发以来，欧盟所处的内部和外部环境都发生了较大的变化。就外部环境来说，欧盟周边一系列重大事件的发生，包括2010年底的“阿拉伯之春”，2011年的利比亚战争和叙利亚战争，尤其是2013年底开始的乌克兰危机，对欧盟周边外交和近邻政策的实施产生了很大影响，引发了欧盟的反思，催生了《欧盟邻国政策评估》报告的出台。从内部环境来看，欧盟自身受困于难民问题冲击、英国脱欧困局、民粹主义上升和经济增长乏力，欧洲一体化进程因之明显受挫。对于2015年之后欧盟邻国政策的发展变化，本书虽有所提及，但没有深入探讨，需要另作专门研究。

【注释】

[1]关于欧盟邻国政策的中文译名（英文名称为“European Neighbourhood Policy”，法文名称为“la politique européenne de voisinage”），国内也还没有统一的用法，相关的报刊和网站在提到这项政策时使用的名称不一致，如“欧盟睦邻政策”“欧洲睦邻政策”“欧洲邻国政策”等译名。按照字面解释，“European”应该译为“欧洲的”，但在欧洲一体化和欧盟的建设进程中，欧盟经常使用这个词来指自己的机构或政策领域，在多数情况下这种扩大化的用法并不会引起歧义，比如大家都明白“欧洲议会”（“European Parliament”）指的其实是欧盟的议会，类似地，“欧洲央行”指的是欧盟的央行。笔者在本书中一律将其称为“欧盟邻国政策”，简称“ENP”。