《金融科技产业促进法》的指导思想
立法的指导思想，为立法活动指明理性认识和理论依据。[3]在立法思想的指导下，为监管沙盒立法指明原则和思路。立法指导思想直接影响立法的作用，对金融科技发展产生深远的影响。然而，相比金融科技创新的速度，立法具有相对的滞后性，往往法律体系的构建是伴随风险的发生而逐步建立，监管相对缺位与滞后。我国监管沙盒立法的指导思想必须有前瞻性和预见性，本质上为金融监管而不是对科技创新的监管，力图在事前预防金融风险，事后消化金融风险，金融监管机构在遇到无法从现有条文中找到依据时，可以从立法的指导思想中寻找到“灵感”，找到适合的法律解释的方法，从而指导金融科技产业健康、有序地发展。另一方面，提升监管的质量和水平，避免监管不当对金融创新的冲击。“以史为鉴，可以知兴替”，回顾近几年我国互联网金融的发展历史，特别是P2P领域的历程，可以总结一些经验为监管沙盒立法的指导思想提供一些思路与启迪。
（一）我国互联网金融的监管历程
我国拥有金融科技最大的市场，星展银行的报告认为：“由于北京、上海、深圳、广州等多个中心的发展，毫无疑问是全球金融科技的中心。”[4]40%的中国消费者正在使用金融科技付款，如果微信、支付宝、银联云闪付等，而新加坡仅为4%。35%的中国消费者使用基于金融科技的保险产品，而东南亚国家仅为1%至2%。如阿里巴巴、百度、腾讯等中国的互联网巨头，其拥有数亿的用户群体，金融科技的应用与推广有巨大的市场潜力。
然而，我国的互联网发展也面临巨大的风险。根据网贷之家的数据显示，自2010年以来，我国的P2P（又称点对点网络借贷）高速发展，全国P2P公司只有10家左右，2012年至2013年数量达到800余家。然而，在从严监管的背景下，加之P2P公司资金链断裂导致公司“暴雷”，管理层跑路、经侦部门介入、提现困难、延期兑付、网站关闭等情况时有发生。截至2018年12月底，P2P网贷行业正常运营平台数量下降至1021家，环比减少49家。[5]
究其原因，P2P公司的股权组成比较多元，有国有控股或参股、有上市公司控股或参股、有纯民间资本运作，其实力与规模相距甚远。其中不少公司以金融创新作为噱头，虚构需要融资的项目并向投资人承诺高额的利息，除最初几笔按期支付本息外，一般不久就出现投资人无法提现甚至无法打开平台APP的情况，该公司以P2P为名义实施非法集资或者诈骗的犯罪行为。
面对P2P“野蛮生长”的乱象，我国逐步构建P2P法律监管的框架，对P2P的法律定位作出界定。2015年，中国人民银行等十部委联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》，明确了P2P网贷业务的监管由银监会负责，该意见明确了P2P公司为信息中介的法律地位，要求银行作为第三方存管。2016年至2017年，出台了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》以及《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》等4份文件。2018年，由于机构改革，保监会与银监会合并为银保监会。中央层面由银保监会制定监管制度，防范和化解金融风险；在地方层面，各地方金融监督管理局负责执行相关法律法规和监管政策，具有对类金融机构的监管和风险处置职能；在行业层面，成立互联网金融协会，制定行业标准、技术标准以及道德规范，实行行业间的自律管理。
总体而言，我国对P2P的法律监管体系是多层次的，从宏观到具体，从制定规则到执行规则。但是，从实际效果来看，监管的升级与“暴雷”事件相伴随，该行业积重难返。尽管互联网金融专项整治活动持续深入，但是2018年、2019年，P2P行业“暴雷”事件时有发生，效果远远不如预期。监管如同灭火，尽管消防设施先进、消防队员众多，但是灭火需要时间，火势一旦蔓延则会造成或大或小的损失。当P2P平台一旦“暴雷”，一定规模的投资者将面临血本无归的境地，从而对社会秩序的稳定造成影响。因此，反思P2P行业发展的轨迹，也为监管沙盒立法思路提供有益的经验，如何将风险在“沙盒”得到释放，需要立法上的巧妙设计，发挥“沙盒”的作用，从而在投入市场时能够安全、有序，有效维护社会秩序与保护投资者的权益，改变“灭火式”的监管模式。
（二）包容审慎的指导思想
李克强总理在十三届全国人大二次会议提出：对待新业态、新模式，要采用包容审慎的原则。[6]中国人民银行《规划》指出“加强金融科技审慎监管，建立健全基本规则体系，加强监管基本规则拟定”。科技金融作为互联网金融的“2.0版本”，对待其创新与发展，包容审慎的监管思想依然值得借鉴，既要在立法上给予科技金融创新发展的空间，包容创新的内容与模式，也要在立法上划出红线，通过立法的设计进行穿透式监管，将“伪科技金融”进行过滤。
监管沙盒立法以包容审慎作为指导思想有两方面的考虑：第一，包容意味着监管的灵活性，避免“管死”的情况发生。由于金融科技是创新的产物，金融业务与大数据、云计算、人工智能技术深度交融，监管很难与科技创新保持相同的速度，过于条文化、程序化的监管规则容易限制金融科技的发展，所以需要赋予监管规则更多的灵活性，使监管留有空间和余地；第二，审慎意味着需要做好金融风险防范的准备，金融科技的监管本质是金融监管，而不是技术监管。必须防范由金融科技创新引发的金融风险与监管本身所带来的风险。如上文所述，P2P模式创新所引发的“暴雷”事件，就是金融创新导致金融风险。金融创新过程中，风险往往未可知，特别是技术阻隔金融风险的传导速度与金融业务边界的模糊化，对金融稳定、金融安全构成挑战。