行政机关负责人出庭应诉的反思与制度构建
廖希飞
行政机关负责人出庭应诉（以下简称负责人出庭）被誉为破解行政审判难题的重要突破口，[1]并最终通过新修改的《行政诉讼法》而得以法定化。[2]然而，关于该制度的争议并未因其入法而止息，相反，由于《行政诉讼法》相关规定的模糊性和灵活性，导致人们对该制度存在理解和适用上的困难。负责人出庭到底应当负有何种功能，具有何种性质，如何反思《行政诉讼法》的相关规定，予以准确理解和适用，并构建符合法律精神和审判实践的负责人出庭制度，确保其落到实处，是一项迫切而艰巨的研究课题。
一、负责人出庭的主要功能定位
对负责人出庭认识的混乱源于对其功能定位的紊乱。科学定位负责人出庭的功能是合理构建负责人出庭制度的基础。不同的利益主体对该制度的主要价值期许是不同的，应当跳出各方利益和价值期待的局限性，充分发掘和发挥该制度符合法律精神的法治功能。
（一）负责人出庭的制度逻辑
法治的核心在于限制权力，保护权利。然而，我国法治推进路径是政府主导型的，政府既是法治的主要推动者，又是法治的主要规范对象。由于政府实行行政首长负责制，行政首长是政府这一矛盾角色主要的实质承担者。我国法治进程就在既寻求行政首长重视依法行政又规范行政首长依法行政之间背反性地展开着，其间必然杂糅某些具有人治色彩的法治思维与法治方式。建立负责人出庭制度，则是与这种权宜性的实用主义法治运行逻辑高度契合的。
同时，修改《行政诉讼法》，主要是为了解决行政诉讼“立案难、审理难、执行难”的问题，[3]而导致这些问题的根本原因是司法体制。然而，司法体制改革问题却在修法过程中被有意或无意地回避了。不直面改革司法体制，却要解决由此而造成的问题，则只能采取曲线迂回战术。当下行政诉讼的发展仍然缺乏强有力的突破口和新的增长点，古代话语中的“擒贼先擒王”与现代话语中的“抓关键少数”相结合，于是策略性地催生了中国行政诉讼语境中的负责人出庭制度。
（二）各方主体对负责人出庭的主要价值期许及批判
负责人出庭制度被誉为执政为民的试金石、法治政府建设的风向标、社会矛盾化解和社会管理创新的大智慧、政府自身建设的好抓手。[4]然而，立法机关、司法机关和行政机关从自身立场出发，对该制度的价值期许有所侧重甚至各异，未能形成有效共识，并由此导致了该制度功能紊乱，实践效果不甚理想。
1.立法机关（民众）：“告官要见官”
立法是吸收民意并将其升华为国家意志的过程，因此，在相当程度上是政治化的过程。“行政诉讼是‘民告官’的制度，但在审判实践中常常是‘告官不见官’，……群众对此意见较大。”[5]因此，负责人不出庭，已被上升到强权漠视法律的政治高度，已被演绎成关乎政府形象的政治命题。在这种意义上，负责人出庭具有强烈的符号价值和象征功能，“出庭就是最重要的公务”[6]。“通过庭审这一平台，能够体现原被告双方平等的诉讼地位，向公众展示公权力由人民赋予、受人民监督和为人民负责的本质属性。”[7]然而，诉讼双方地位平等，并非意味着要抹杀代理机制而强制诉讼主体直接在场。刻意追求形式化平等，也恰恰折射出内在实质不平等的现实境况。
2.司法机关：缓解行政诉讼危机
由于司法体制地方化、行政化的弊端，弱势司法权在强势行政权面前缺乏应有的权威。负责人出庭既可以满足法院对行政机关对其司法权威形式性的尊重感，也可以在一定程度上缓解因法院司法权威不足所引发的行政诉讼危机[8]。2009年，《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》旗帜鲜明地提出“要通过推动行政机关法定代表人出庭应诉制度，为协调、和解提供有效的沟通平台”。在司法实践中，调解成为主要乃至首要的案件处理方式，[9]实现了对法律修改前的禁止性规定和修改后的限制性规定的公开背反，这是法院面对现实司法国情所作出的无奈妥协。可以说，负责人出庭和调解具有制度逻辑的同构性，前者只是后者的制度补充，二者的勾连则在一定程度上会突破行政诉讼合法性审查这一核心原则，容易导致行政诉讼功能异化。
3.行政机关：寻求合作治理
在当前社会转型期，促进经济发展和维护社会稳定仍然是各级政府最重要的中心工作。化解社会矛盾，实现社会管理创新成为各级政府的迫切任务。“正是从这个意义上来说，行政机关和法院之间具备了‘合作’与‘共谋’的牢固政治基础。”[10]因此，对于肇始于法院的负责人出庭制度，政府在一定程度上采取了合作态度。该制度也成为行政与司法联动共同进行社会治理的平台。然而，在这种动机基础上，该制度提供了行政机关干扰行政审判的便利，在司法权与行政权结构性失衡的背景下，法院很难抵御这一结构性失衡所形成的势能。法院与行政机关在这个平台上围绕司法公正而展开的博弈也会变得更加微妙。
（三）负责人出庭的法治功能：对行政过程的批判性反思
“行政诉讼的功能主要是对行政机关行使职权的一种司法监督。”[11]即使行政诉讼法立法目的增加了“解决行政争议”一项，也旨在通过合法性审查，以法治的方式解决行政争议。[12]因此，即使现实中存在种种困难和障碍，但作为中国特色行政诉讼制度组成部分的负责人出庭也应当服从和服务于行政诉讼的这一主要功能。
由于在行政诉讼中责任主体——国家与诉讼主体——行政机关处于分离状态，败诉风险由责任主体承担，因此，诉讼主体缺乏应诉积极性。将负责人出庭法定化，可以强化诉讼主体责任，同时，强化其对行政过程的批判性反思。这就可以消解司法权与行政权的尖锐对抗，缓释司法权威不足所可能引发的行政诉讼整体危机。对行政过程的批判性反思，主要包括两项内容：
第一，救济性功能，即在诉讼中改变违法行政行为，及时解决个案争议。在行政诉讼中，通常出庭的行政机关工作人员不具有对涉诉事项的最终决断权，即使发现行政行为违法，也无权作出改变行政行为的决断，不利于行政争议的及时化解。负责人亲自出庭，就有条件在诉讼程序中进行补救，及时作出改变违法行政行为的决断，结束其违法存在状态。
第二，预防性功能，即在诉讼后对相关问题进行整改，预防类案发生。在行政执法实践中，负责人对依法行政往往重视不够，对执法现状和存在的问题往往缺乏全面深入的掌握，相关工作举措也就很难具有针对性和实效性，不能很好地从源头上预防和减少行政争议。“当一次被告比上几次法治课都有效。”[13]负责人亲自出庭，就更有利于掌握行政执法和行政管理运行现状、存在的问题以及行政争议发生的内在机理，在案后及时对工作中存在的制度漏洞和管理漏洞进行弥补，为行政执法存在的普遍性问题寻求制度化的解决途径，以防止类案发生，从源头上预防和减少行政争议。
二、负责人出庭的法律属性
目前，对负责人出庭的法律属性争议较大。界定负责人出庭的法律属性是合理构建负责人出庭制度的前提。对这项具有中国本土特色的司法制度进行法律定性研究，只有在充分关照现实司法国情的基础上从法律文本背后充分挖掘其立法本意，才可能获得对其合理解释的可行性路径。
（一）负责人出庭法律属性的主要观点及其评析
行政诉讼法关于负责人出庭的规定在总则部分，是行政诉讼的基本原则。[14]目前，对负责人出庭的法律属性主要存在三种观点。
1.倡导性（或宣示性）条款说：该条款未规定负责人不出庭的法律后果，不是强制性条款。为回归正常社会，向真正法治社会迈进，应当将其理解为宣示性条款。[15]然而，倡导性条款说罔顾立法机关将负责人出庭义务化的立法本意，而将其委诸行政机关自由裁量，容易导致该条款在实践中被废置，损害法律的权威和尊严。
2.法定义务说（或强制性条款说）：负责人出庭是法定义务。该条款是强行性条款，具有法律规制意义。[16]法定义务说虽然强调了负责人出庭的义务性，但未进一步分析这一义务的内在结构，未能合理解释和缓释“不能出庭的”弹性化与该条款强制性之间的内在张力，未能将该条款执行的现实可行性纳入考量因素，同样可能导致该条款在实践中被架空，从而损害法律的权威和尊严。
3.诉讼权利说：出庭应诉属于诉讼权利，具有可自由处分属性。是否出庭以及选派何人出庭是行政机关内部事务，不受司法审查。该条款规定得过于弹性化，不具有拘束力。[17]诉讼权利说只是停留在应然层面分析问题，罔顾该条款已经法定化的实际情况，不具有现实解释力。
（二）负责人出庭的应然属性
其实，出庭应诉既是当事人的权利，也是当事人的义务。负责人出庭制度的问题在于，行政诉讼法同时规定了诉讼代理制度，而且从一般的诉讼原理来说，是否选择本人亲自出庭应诉是当事人自决事项。当事人既可以委托诉讼代理人也可以本人出庭应诉，或者选择两者兼而有之。因此，只能说，当事人本人出庭应诉是一项诉讼权利，而非诉讼义务。具体到行政诉讼中，行政机关出庭应诉既是行政机关的诉讼权利，也是其诉讼义务，而行政机关负责人本人是否出庭应诉，则属于行政机关内部自决事务，对行政机关而言，是一项诉讼权利。
（三）负责人出庭的法定属性
“法律意义上的义务，即由国家规定或承认，法律关系主体应这样行为或不这样行为的一种限制或约束。”[18]回归到《行政诉讼法》第三条第三款的规定，该条款明确使用了“应当”这一义务条款的标志性术语，将负责人出庭的权利“义务化”，亦即出庭应诉是法律课予被诉行政机关负责人的一项义务。负责人能出庭的，由负责人出庭，不能出庭的，委托相应的工作人员出庭。在具体案件中负责人出庭与否，取决于“能”否，亦即负责人出庭是一项附条件性义务，其出庭与否取决于条件是否成就。
法律之所以规定负责人出庭义务的附条件性，是立法机关在要求负责人出庭的民意诉求与现实可行性之间进行的立法技术上的折中处理。由于该条款在总则部分，法律不可能对其进行具体、深入的制度设计，对于何者构成“不能出庭的”条件，需要进一步予以明确。虽然该条款规定在总则部分，具有宣示性功能，但该制度一经写入法律，就应当具有法律拘束力，一旦不能出庭的条件成就，负责人就可以不出庭，反之一旦出庭的条件成就，负责人就应当出庭，否则就应当承担不利的法律后果，而这些内容也需要构建相关工作机制去配套落实。
三、负责人出庭义务的法定条件
如上所述，负责人出庭义务具有附条件性。负责人出庭的条件是构建负责人出庭制度的关键，主要由两部分构成：一是负责人必须出庭的案件范围，二是负责人不能出庭的正当理由。前者指负责人出庭的必要性和可行性，后者指负责人出庭的可能性。前者积极限定了负责人必须出庭的情况，后者消极限定了负责人不能出庭的情况。其中，负责人必须出庭的案件范围是构建负责人出庭制度的核心。
（一）负责人必须出庭的案件范围
负责人“应当出庭”的原则性、强制性规定与“不能出庭的”弹性化、灵活性规定之间，在理论、制度和实践层面都存在难以消弭的紧张关系。只有首先确立负责人必须出庭的案件范围这一“坚硬内核”，才能缓释二者的紧张，也只有围绕这一“坚硬内核”进行制度设计，才能在实践中建立负责人出庭制度的有效性和实效性。
行政效能是行政权运行所应当遵循的基本原则，它要求行政机关对其自身事务，根据轻重缓急的程度做出妥当安排。出庭应诉作为行政机关的一项事务，只有在其事务序列中因案件足够重大才具有相较于一般事务的优先级。而相较于行政机关一般工作人员，负责人出庭的实质必要性在于涉诉事项需要发挥负责人的决策权。总之，负责人出庭的案件只与案件本身是否足够重大、是否需要负责人决策具有关联性。负责人必须出庭应诉的案件主要是重大行政诉讼案件，对于非重大案件，强行要求负责人出庭，不具有合理性和正当性。
2016年7月28日，最高人民法院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》明确规定：“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。”这实际上也限缩了负责人出庭案件范围，但其中的不确定法律概念仍有导致该制度在实践操作中被架空、废置的风险。因此，应当对何种情形构成“重大”作进一步具体明确的界定，同时赋予法院审查权和判断权，以限制和监督行政机关的裁量权。本文认为，负责人应当出庭的重大行政诉讼案件主要包括六类。
1.涉及重大公共利益的案件。这是从行政机关作为公共利益代表者的角度作出的规定。此类案件一般包括涉及国防和外交因素、重大基础设施建设、重大公共事业等重大事项的案件，涉及重大食品药品安全、安全责任事故等公共安全的案件以及涉及重大公共利益的行政许可等案件。
2.群体性诉讼或者可能引发群体性事件的案件。这是从行政机关作为社会秩序维护者的角度作出的规定。群体性诉讼是指涉及群体性利益，当事人达到相当数量的共同诉讼案件。对此类案件可以根据行政机关的级别去规定构成“群体性”的当事人数量。可能引发群体性事件的案件主要是指涉及征地拆迁、社会保障政策、企业改制、环境污染等涉及面广、在行政程序中就已经引发公共抗争的案件。
3.社会关注度高的案件。这是从行政机关回应社会公众关切的角度作出的规定。判断社会关注度高低的主要标准在于案件本身及案件相关事件是否受到社会公众广泛关注或者媒体广泛报道等。
4.对公民、法人或者其他组织的重大权益产生重大影响的案件。这是从保护公民、法人或其他组织合法权益的角度作出的规定。重大权益主要包括重大人身权和重大财产权等。涉及重大人身权的案件主要是指侵犯公民生命权、身体权和重大健康权，致使公民死亡或者完全丧失劳动能力等案件。涉及重大财产权的案件主要包括涉及土地所有权或使用权、房屋所有权以及自然资源权属等案件，对此类案件要同时辅以涉案标的金额巨大的标准予以最终确定。此外，由于行政赔偿涉及国家财政资金支出，且适用调解时需要负责人对赔偿数额做出决断，因此，对于行政赔偿数额巨大的案件，负责人也应当出庭。至于构成“巨大”的具体数额，各地可以根据本地社会经济发展水平及居民收入水平等因素综合确定。
5.对行政机关行政管理活动可能产生重大影响的案件。这是从监督行政机关依法行使职权，充分发挥负责人出庭的法治功能的角度作出的规定。此类案件主要包括行政机关反复发生的同类案件，行政机关因存在制度漏洞或管理漏洞而引发的案件，政策性强且可能涉及政策调整的案件，可能涉及被诉行政机关制定的规范性文件撤销、修改或废止的案件，具有普遍法律适用意义的案件等。
6.法院通知负责人出庭的其他重大行政诉讼案件。这是兜底条款，只要法院认为案件重大，需要负责人出庭，就可以通知其出庭。
（二）负责人不能出庭的正当理由
对于负责人非必须出庭的案件，因其本身不够重大而当然构成负责人不出庭的正当理由，因此，此类案件可以免除行政机关说明理由的义务。对于负责人必须出庭的案件，负责人如果有正当理由不能出庭的，应当向法院书面说明理由，说明的理由应当合法、具体、明确，并附相关证明材料。因为说明理由既是法律的隐含义务，也是对司法权威以及原告知情权和监督权的尊重。正当理由主要是指不可抗力及客观上不能控制或者不能归责于行政机关及其负责人的其他正当事由，主要包括五种：
1.健康原因，例如，突发重大疾病，或者发生意外导致伤亡，不能正常履行出庭义务。
2.不可抗力，如战争、自然灾害等。
3.收到行政机关负责人出庭应诉通知书时，已经出国、出境或者因公出差至其他省市，且不能在开庭日返回。这种情况只能适用于行政机关收到负责人出庭通知书时，负责人已经身处外地，在客观上不能返回或者不便返回的情况。如果在收到负责人出庭通知书后才发生的出国、出境、出差情况，不能构成不能出庭的正当理由，行政机关可以适用下面的“因他人无法代替的特别重大的公务”作为理由，对此法院应当结合具体案情及具体公务事由进行审查。
4.因他人无法代替的特别重大的公务不能出庭。一般的公务不构成不能出庭的正当理由，只有该项公务同时兼具负责人的不可代替性和相对于案件而言的更为重大性，才可以构成不能出庭的正当事由。
5.因其他正当理由不能出庭。至于具体情形是否构成正当理由，法院具有审查权和判断权。
四、负责人出庭的限制、保障和监督机制
界定负责人出庭的功能定位、法律属性是构建负责人出庭制度的前提和基础。界定负责人出庭的条件是构建负责人出庭制度的核心和关键。这些内容都决定了构建和完善该制度的方向和限度。但仅仅完成上述工作是不够的，还应当建立相关工作机制确保该制度落到实处。本部分将主要围绕负责人出庭的义务性和附条件性及其法治功能构建负责人出庭制度的限制、保障和监督机制。
（一）负责人出庭的限制机制
对于负责人非必须出庭的案件，负责人出庭与否，可以委诸行政机关裁量。对于负责人必须出庭的案件，只有形成“法院启动—被告回应—原告异议—法院处理”这一完整的闭环式限制机制，才能确保实现负责人出庭的义务性，才能确保取得实效。
1.法院通知。《行政诉讼文书样式（试行）》里专门规定了《行政机关负责人出庭通知书》，从其内容看，该通知书需要每案发送。[19]既然行政诉讼法已将负责人出庭“义务化”，就无须法院每案通知其出庭。只有当上文所述的负责人必须出庭的案件出现时，法院才有必要发送通知书，提醒行政机关必须出庭。法院应当提前通知负责人出庭，以便负责人做好公务安排，宜在开庭7日前发送开庭传票，同时发送负责人出庭通知书。通知书上应当说明负责人必须出庭的理由，即本案所符合的负责人必须出庭的案件范围的具体情形，并说明负责人不出庭将承担的不利法律后果。
2.被告说明理由与申请延期开庭。对于法院通知负责人必须出庭的案件，负责人必须出庭应诉。行政机关在收到负责人出庭通知书后，应当由法定代表人、主管涉诉事项相关工作或者法制工作的副职负责人出庭。如果负责人具有不能出庭的正当理由，可以书面向法院说明理由并申请延期开庭，或者另行委派其他负责人出庭。
3.原告异议。赋予原告异议权是规制司法与行政共谋规避负责人出庭的制度装置。如果属于负责人必须出庭的案件，法院未通知负责人出庭或负责人未出庭的，原告有权提出异议。法院认为原告异议成立，负责人必须出庭而法院未通知的，应当通知负责人出庭；原告异议不成立的，应当予以释明。法院应当将原告异议、被告说明和法院审查处理情况记录在案以备查。
4.法院决定延期审理与缺席判决。负责人未出庭，已书面说明不能出庭的正当理由且理由成立并申请延期开庭的，法院应当决定延期审理；未向人民法院作出书面说明，未申请延期开庭，说明的理由明显不能成立或者已经因负责人未出庭而延期开庭一次的，应当视为“被告无正当理由拒不到庭”，法院可以参照适用《行政诉讼法》第五十八条的规定作出缺席判决。
（二）负责人出庭的保障机制
为了充分实现负责人出庭的法治功能，应当确立对副职负责人的特别授权、诉讼中改变违法行政行为、诉讼后落实司法建议等机制予以充分保障。
1.对副职负责人的特别授权。行政首长负责制是我国基本的行政领导制度，其要义在于行政首长要对本行政机关的行政行为负责。行政首长出庭应诉本身就是行政首长负责制的题中应有之义。从行政诉讼角度看，行政首长负责制意味着行政机关的诉讼行为应当以其行政首长的意思表示为准。这在客观上要求行政首长出庭应诉，以在诉讼中真实、完整、准确、权威、及时地作出意思表示。此外，参照《民事诉讼法》第四十八条规定关于“法人由其法定代表人进行诉讼”的规定，原则上也应当由行政首长进行诉讼。加之上文所述，对于负责人必须出庭的案件，因其涉诉事项重大且需要负责人行使决策权，副职负责人如果不能有权承认诉讼请求、依法改变违法行政行为或进行调解，而是事事请示汇报正职负责人，那么副职负责人出庭的意义和效果将大打折扣。因此，对于委派副职负责人出庭的，行政机关应当进行特别授权。
2.改变违法行政行为。在诉讼中，如果发现行政行为违法，行政机关负责人要及时予以纠正，法院也可以建议行政机关负责人予以纠正。在行政机关负责人已经纠正违法行政行为的基础上，法院可以协调原告进行撤诉，而非在维持行政行为违法效力状态的基础上“和稀泥”，以充分发挥行政诉讼的监督功能和负责人出庭的法治功能。
3.司法建议及其落实。诉讼后，对于案件中反映出的行政机关存在的普遍性问题或者制度漏洞、管理漏洞以及涉及政策调整、规范性文件立改废等问题的，法院应当向行政机关发送司法建议，行政机关应当认真研究整改或落实，并及时将处理情况书面告知法院。
（三）负责人出庭的监督机制
对于负责人出庭，只有强化监督机制，才能确保实效。这些监督机制主要包括禁止单方接触、禁止违法调解、司法公开和惩戒等。
1.禁止单方接触。负责人出庭制度在客观上为司法与行政共谋规避行政机关败诉风险提供了便利。在诉讼中，行政对司法的压力以及司法与行政的互动合作，可能会影响司法公正或者引发原告的合理怀疑，这就反而破坏了负责人出庭的形式化、政治化功能，并可能进而实质性损害其法治功能。因此，应当在行政诉讼中确立禁止单方接触原则，除在庭审程序中为了调解工作需要，禁止法官与当事人尤其是行政机关及其负责人、诉讼代理人单方接触。
2.禁止违法调解。负责人出庭在客观上加剧了法院的审判压力，也就进一步强化了法院扩大化适用调解的动机。在实践中，调解主要适用于行政行为存在违法或瑕疵的案件，这说明行政诉讼监督功能弱化。调解的扩大化适用甚至滥用，直接侵蚀了行政诉讼以及负责人出庭的法治功能。因此，应当禁止违法调解，确保调解工作在法定范围和原则内依法开展，防止调解超越法定适用范围而滥用。
3.司法公开。应当以公开促公正，加大庭审公开和裁判文书公开等司法公开工作力度，将负责人出庭情况公之于众，接受当事人和社会公众监督。对于实践中负责人出庭形式化的倾向，即出庭不出声、应诉不应答的情况，不宜强行规定负责人发言应答的义务，可以通过司法公开及庭审中法官提问的方式予以解决。例如，对庭审过程全程录音录像并直播，或者邀请人大代表和政协委员旁听重大案件审理等。
4.惩戒。如果没有惩戒机制相配套，那么负责人出庭制度就难免落空。因此，惩戒机制是该制度的一项重要内容。必须出庭的负责人无正当理由拒不到庭、负责人未经法庭许可中途退庭、在诉讼中实施妨害诉讼秩序的行为，以及行政机关拒不履行裁判、调解书的，法院可以依照或者参照适用《行政诉讼法》第六十六条、第五十九条、第九十六条的相关规定，作出处理。
五、余论
行政审判的困境主要在于弱势司法权与强势行政权的结构性失衡。在司法体制未根本变革、司法权威严重不足的情况下，仅仅进行司法技术改良，具有严重的局限性，但这又是不得不作出的无奈抉择。虽然负责人出庭作为行政诉讼制度新的增长点，只是现阶段推进行政法治的权宜性、策略性举措，但其一经法定化，所有国家机关都应当一体奉行，确保其落到实处，避免其被架空、废置。同时，还应当在实践中加强对其实施效果的评估，总结经验教训，不断改进和完善这项具有中国本土特色的司法制度，以充分实现其对行政过程的批判性反思这一主要的法治功能。
（作者单位：天津市高级人民法院）
[1] 黄学贤：《行政首长出庭应诉的机理分析与机制构建》，载《法治研究》2012年第10期。
[2] 《行政诉讼法》第三条第三款规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
[3] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第3页。
[4] 江必新：《积极推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作》，载《人民法院报》2011年7月23日。
[5] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第13页。
[6] 王霖玉、钱军：《县长单晓鸣：“出庭就是最重要的公务”》，载《人民法院报》2011年4月30日。
[7] 贺小荣：《行政首长出庭应诉是堂法治课》，载《人民日报》2016年8月19日。
[8] 吕尚敏：《行政首长应当出庭应诉吗？——在司法的技术、权能与功能之间》，载《行政法学研究》2009年第4期。
[9] “调解优先、调判结合”成为行政审判工作原则。《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》指出，“在不违反法律规定的前提下，将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程”。各地法院纷纷把调撤率作为正向考核指标，调解成为行政审判业绩的主要增长点。
[10] 章志远：《行政诉讼中的行政首长出庭应诉制度研究》，载《法学杂志》2013年第3期。
[11] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第6页。
[12] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第4-5页。
[13] 屈庆东、刘灿、韩梅：《“民告官”：行政首长百分之百出庭——山东金乡县法院推行行政首长出庭应诉纪实》，载《人民法院报》2010年12月26日。
[14] 信春鹰主编：《中华人民共和国行政诉讼法释义》，法律出版社2014年版，第14页。
[15] 蔡小雪：《告官见官，即见法治？》，载微信公众号“中国法律评论”2016年6月15日。
[16] 江必新主编：《新行政诉讼法专题讲座》，中国法制出版社2015年版，第37页。
[17] 田勇军：《〈行政诉讼法〉中“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”之理论分析》，载《西部法学评论》2015年第6期。
[18] 沈宗灵：《权利、义务、权力》，载《法学研究》1998年第3期。
[19] 最高人民法院行政审判庭编：《行政诉讼文书样式（试行）》，人民法院出版社2015年版，第172页。