论公共企事业单位信息公开之司法审查
——兼论《政府信息公开条例》第三十七条[1]的理解与适用
彭丁云
案例[2]引入：2015年7月，王某申请深圳市福田区公共文化体育发展中心公开财务收支情况等信息。该中心答复称：财务收支即财政预决算，属主动公开政府信息，可通过某网址查阅获取，其他不属主动公开信息。王某不服提起诉讼。法院认为，被告系政府直属事业单位，负责辖区公共文化体育设施的管理、营运并组织各类文化体育活动等，而行政诉讼被告限于行政机关以及授权组织，根据职责权限的设定，该中心不具有行政管理的职能和行政诉讼被告的主体资格，裁定驳回王某起诉。社会信息需被广泛知晓与充分利用，并能为司法救济所保障，但如该案例所示，公共企事业单位信息公开（为论述方便，下文将其简称为“单位信息公开”，并将行政机关信息公开即狭义政府信息公开通称为“政府信息公开”）存在诸多司法审查困境：对单位信息公开能否提起行政诉讼？如是，针对《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第37条“参照本条例执行”的规定，如何对信息公开申请进行权利救济与裁判补漏？公共企事业单位并非传统行政法理论之行政主体，随着服务行政的兴起，将该类主体纳入司法审查范围规制以保障公民信息知情权是当前信息公开救济领域的重要研究内容。
一、实践检视：单位信息公开之裁判乱象
单位信息公开司法审查乱象重重，本文对67份裁判文书[3]（不包括行政复议案件）进行实质分析，其中支持申请的32件，占比47.8%，不支持的35件，占比52.2%。不支持的主要有7类理由（见图1），其中不属行政诉讼范围、不能直接适用《条例》、不属公共企事业单位成为单位信息公开的主要阻碍。为了类型分析与特别研究需要，对与政府信息公开同样存在的已履行公开义务、信息不存在、依法不能公开、非行政（公共服务）产生信息等不支持理由不予论述分析。
图1 单位信息公开司法审查不支持理由情况
（一）法教义学影响：固定化裁判追求桎梏信息公开模式
出于法律稳定与裁判固化考虑的法教义学，在追求安定性价值、控制恣意、降低法律判断偶然性的同时，必然促使法律判决固定化而陷入一般化，自然而然漠视亟待解决的社会实践与法律政策问题。这一倾向在单位信息公开司法审查领域尤为突出。
1.诉讼主体的排斥：传统行政主体论突破困难
传统行政主体论认为，依据法律规定，纳入行政诉讼的被告应当是在行政法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织，只有这类主体的行政行为才具有行政可诉性，才属于行政审判范围（见图2）。坚持公共企事业单位不是行政机关与授权组织，以行政被告不适格理由而驳回起诉的案例就有：刘书平诉河南电力公司中牟县供电公司案、李枚加诉乐山市政府采购中心案、陆玲玲诉南通市劳动保障监察支队等。也有认为不具有行政监管责任不属于行政诉讼受案范围的陈开诚诉平阳县供电局案，还有不说理直接认定不属于行政诉讼受案范围的朱训诉中国联合网络通信有限公司盐城分公司案。[4]
图2 传统行政主体论的行政可诉性区分
服务（公共）行政的现实存在被传统行政主体论者完全漠视，殊不知强制行政仅是现代行政领域中的一个分支而绝非全部。现代行政主体存在分野，即组织法上行政主体与行为法上行政主体，简单认同组织法上行政主体的行政行为才具有行政可诉性，必然会排斥单位信息公开的行政司法审查。
2.法规适用的模糊：参照执行强行性认同缺乏
法律之所以施行，在于其强制力。困扰着司法者及单位信息公开支持者的是如何理解第37条中的“参照本条例执行”，也就是《条例》中的信息公开要求对公共企事业单位是否具有普遍约束力和强制力。反对者就认为：第37条规定的信息公开义务主体包括公共企事业单位，但其公开是参照《条例》规定的执行，并非直接适用该条例规定，不服信息公开行为可行政复议或行政诉讼的救济也不能当然适用于信息公开主体是公共企事业单位的情形。[5]其逻辑推理存有悖论即无强制救济的“义务”仍为法律意义上的义务（见图3）。单位信息公开支持者在裁判中也往往回避这一问题，或者语焉不详。
图3 单位信息公开的非直接适用《条例》之逻辑推理困境
（二）立法供给不足：保障条款与具体办法阙如影响公开
在权利保障救济法条缺乏下，为保障某项权利而仅凭司法者放弃法教义学的安定价值追求，所进行的无限度扩张解释必然破坏法治。这也是目前单位信息公开司法审查面临的救济保障条款稀缺且排斥条款难以逾越的问题（见表1）。
表1 单位信息公开救济保障授权性与排斥性条款汇总[6]
除了法条不足问题外，《条例》要求制定的“具体办法”也仅在9类公共服务[7]中实现，对于非闭合如包含通讯、邮电、社会救助等在内的广大公共服务领域，“具体办法”难觅其踪，反映到司法救济领域成为拒绝裁判的理由。
案例一[8]：郑银洪等六人诉峨眉山市旅游经济开发区管理委员会公开安置房规划、建设许可证及相关审批资料案。法院认为，被告系政府直属事业机构法人，但国务院有关主管部门或者机构也尚未按被告所属的事业性单位就信息公开作出明确规定，并且被告职责事项中也没有列举应当公开信息的情形。最后以不符合信息公开法定主体资格、行政诉讼被告主体资格和行政诉讼受案范围为由驳回起诉。
（三）裁判尺度迥异：差别审判路径让信息公开难以预测
成型的裁判规则与审判路径促使裁判结果可预测，并敦促权利人与义务人据此实施法律行为。但单位信息公开司法审查的审判路径与裁判结果的巨大差别（见表2），使类型案件审理呈现多类型结果，客观上妨碍了单位信息公开的深度与广度。
表2 同类主体不同裁判理由及结果[9]
表2体现法官裁判时的不同思维路径：案例1、案例4注重实质审查，即单位信息公开职责与义务的履行情况是否符合法律规定。案例2、案例3注重形式审查，即被告主体资格与起诉条件的适格性、符合性是否符合行政诉讼范围。但是，这种形式审查有预设立场之嫌。同时，还存在公共企事业单位定性混乱、标准不一问题。将单位信息公开纳入广义政府信息公开，是对公民权益的法律回应，但对这一主体的界定标准不一、认识混乱。一种是依据“第37条”规定对应9类具体事项业务的单位。反证案例有阮春云诉浙江省台州市正立公证处案和陆玲玲诉南通市劳动保障监察支队案。[10]另一种是“第37条”中9类具体事项业务之外的单位（见表3）。两种截然不同的处理意见，表明部分司法者对提供公共服务的公共企事业单位认定严重不一致。
表3 公共服务九类事项之外公共服务行业诉讼
二、规制设想：单位信息公开之义务设定
单位信息公开的规制与建构，需要充分认识与厘清公共服务主体和信息同传统行政主体及信息同源同类，是行政从强制作用发展至服务功能的最新阶段。
（一）理论指引：同类信息应类同公开
1.主体职能上具有行为法上行政主体品性
因为社会与民众的公共服务需要以及现代政治“小政府”的限制，国家与政府将公共事务转给公务法人（公共企事业单位）。这是行政事务实质民营化的结果，是部分国家事务向社会转化现象，形成行政多元化和一部分行政事务由社会承担的模式。[11]公共企事业单位依据其私法地位提供本应属于政府提供的社会公共服务功能，从这个意义上来讲，公共企事业单位已经不是单纯的私法主体，在功能上承担了组织法上行政主体所不能承担的公共行政职能，属于实际意义上的行为法行政主体，具有行政主体特性。
基于“主体类同”解释路径，公共企事业单位是以非权力性方式承担（广义）行政活动的主体，与作为行政机关的行政主体的区别在于，它只不过属于分担另一类行政活动的实质意义上的“行政机关”而已。“公共”意味着该类单位承担的是广义行政活动任务，即一方面，该类单位承担的任务与《条例》前36条规定的行政机关所承担的行政任务具有共性，都非为自身目的，而是对外的，具有实现公共利益的性质；另一方面，该类单位所承担的任务与“前36条”行政机关所承担的行政任务又有不同之处，该任务无法由“前36条”规定的内容所包含，至少其实现公共利益的方式非行政组织法上一般的行政机关所能行使。[12]因而其所产生的信息与“前36条”所规定的政府机关产生的政府信息具有主体类似性。
在此，需要对只有行政机关或授权组织才是行政主体的传统行政主体与行为理论反思与突破，正如有的学者指出：一方面传统行政法建立起来的行政行为理论已经完全无法涵盖现代政府的所有活动，进而无法为法官提供判断涉案行为是否应当纳入行政诉讼解决以及如何审查的标准、依据与进路。另一方面建立在行政行为理论基础之上的传统行政诉讼制度也随之受到激烈的冲击、批判与挑战。行政诉讼结构的张力也明显不足，无法有效呼应行政法前段的迅猛变化，[13]导致实践中实施行为主体会被排除在行政诉讼法上适格被告之外，应承担法律责任的主体由此而获得免责，公民无法以诉讼方式维护权益。
图4 政府信息公开主体汇总
2.信息内涵上具有国家行政特性
提供公共服务所产生的信息，是公共行政的结果，内涵具有国家行政特性。受公共行政（服务）影响，公民对服务信息有类似于政府信息的知情权：其一，作为政府承诺服务的具体承担者应当提供服务信息。公务分权理论使得行政主体得以重构，成就了行政主体与行政诉讼被告能够分离的行政事务范式。其二，信息影响公民切身利益并且可为生产生活再次利用。其三，正当程序原则要求信息主体公开信息。公共企事业单位虽然具有私法人一面，在提供公共服务时其行为理应受到法的规制，而信息公开是其遵循正当程序的要求与体现。承担政府的说明责任的，当然并不限于国家和地方公共团体，还有根据国民主权的原理应当对国民承担说明责任的法人，现在，在各国都将位于国家和地方公共团体周边的法人规定为信息公开法治的对象。[14]
公共企事业单位提供公共服务源自公共管理社会化。公共管理社会化是指政府收缩管理范围，将一部分职能逐步交给非政府社会组织承担的过程，是公共管理与服务主体由一元走向多元、由单一政府管理变化成政府与社会共同治理的过程。在这个过程中，国家权力、政府职能逐渐收缩与社会自治空间的不断扩大相伴进行。在现代社会，政府并不是公共行政的唯一主体，各种社会力量，包括行业组织、社区组织、公共事业单位等也可以成为公共行政的主体，承担公共事务的管理职能。社会公权力也是一种权力，如果没有法律和制度的制约，同样会产生滥用和侵权，赋予公共企事业单位以政府信息公开行政诉讼的被告资格，就属于一个非常重要的救济手段。[15]
（二）主体设定：公共服务有义务公开
判断此类主体承担公共职能的标准为：其一，该主体不存在时，国家自行管理该项事务是否无可避免；其二，对该类主体国家是否提供了经费资助；其三，该类主体在该领域活动中，是否拥有了非自然形成的垄断权力；其四，该类主体的活动是否影响特定人群的权益。[16]据此，公共企事业单位显然是公共服务职能者。“提供公共服务”的标准则是考虑到当代政府除了行使行政管理职能以外，越来越多地提供公共服务，一些国家还出现了政府公共服务私营化的趋势，因此将提供公共服务单独作为一个标准加以列举。[17]
1.类型化行为法行政主体
公共企事业单位中的事业单位，[18]具有公益性与较强公有性，职能可能有授权行政管理、授权管理公共事务、提供社会公共服务，前两者产生的信息属狭义政府信息。社会公共服务信息具有本文讨论的意义，而在区分提供与管理公共服务上，在李加枚诉乐山市政府采购中心案[19]已有阐述。
公共企事业单位中的公用企业，主要为供水、供热、供电、供气、垃圾污水处理、交通运输、环境卫生、园林绿化、邮政、电讯等行业。[20]公用行业具有民生必需性、公共利益性、较强垄断性等属性，导致了法律对其调整的特殊性。[21]同时基于公共企事业单位的私法地位，其本身功能具有特殊性，纯粹营利性事务以及法人本身的事务信息不在公开之列，案例有徐宾诉天津市滨海新区响螺湾公共事业发展有限公司案。[22]要说明的是，由于我国在立法上对“公共企业”“公用企业”“公共企事业单位”等概念的关系并未明确，故而存在法律、法规明文规定某领域的经营者是“公共（用）企业”的，只要该法规范不是根据“第37条”授权，都需要对该“公共（用）企业”是否需要信息公开再进行实质主义的判断，而不能单纯援引其他法规范径行套用。[23]
2.特定化行政复议主体
事业单位经费多为财政支付，工作人员为事业编制或者参照公务员管理的事业编制人员，属于传统意义上的国家单位与公职人员，且由政府或者政府部门进行管理。尽管目前缺乏相应行政复议程序，但司法实践中已出现复议判例，如汪小申因桂林市政府下属事业单位信息公开而不服市政府行政复议案，陈世清因北京大学、清华大学信息公开而不服教育部行政复议案，[24]都责令被告作出行政复议决定，为今后行政复议的立法与修法提供了范例。公用企业因主管部门级别差异大、不具有复议审查能力等，不宜设定行政复议程序。
三、漏洞填补：单位信息公开之裁判方式
单位信息公开所遭遇的瓶颈除传统行政主体论对行政主体单一认同外，还包括过分简单解释已有立法技术与规范。因此，裁判需要考虑“参照”的适用与“具体办法”的缺失。
（一）参照但不得拒绝：“前36条”规定仍可普遍适用
1.“第37条”属性为限制性任意规范
按照强制属性标准，法律规范可分为任意性规范与强行性规范。任意性规范具有非限制性与绝对性特征，但因“参照”而致的法律规范，是一种特殊任意规范即“限制性任意规范”，是指对任意性规范附加了严格限制条件的规范。在相关规范的运用和实施中，法律主体必须严守这些条件的制约，否则，行为不但无效，而且应承担相应的违法责任。一般说来，和自由裁量权相关的法律规范就属于限制性任意规范。[25]依此定义，给予了执法者、司法者甚至责任者以自由裁量权，规定了“参照”内容的“第37条”就属于限制性任意规范。这种裁量并非没有限制，裁量的行使，并非不受任何拘束之自由裁量，除应遵守一般法律原则，也应符合法令授权之目的，并不得逾越法定之裁量范围。[26]笔者以为，“第37条”的限制条件，是公共企事业单位在信息公开上必须总括式参照政府信息公开模式，仅为规章及具体规则制定者在“如何参照”与“如何适用”留下一些制度空间，为信息公开义务主体在信息公开具体内容与方式上留下一些操作选择。
2.“参照执行”含义本质为“应当适用权”
从词源意义上，“参照”本义为“参考并仿照”。《行政诉讼法》第53条“参照规章”之规定，隐含了司法对规章适用的审查权即隐性合法性审查，即对不符合上位法规定、精神、原则的规章，有拒绝适用权。“第37条”并非一个单独立法授权或者解释，而是“前36条”的整体延伸，且就参照的范围而言，参照的不是一个具体条文，而是整个《条例》，是整体参照性条款存在于所有信息公开制度中。但是参照的作用不仅在于下位阶法的制定，也包括公共企事业单位的信息公开行为标准的规范。参照性法条相对于标准性法条而存在，基本含义是该条文本身提供了一定的行为准则，但当其提供这些准则时又为其他行政法条文的存在留下了空隙。[27]该空隙具体到单位信息公开，就是“具体办法”的制定。“参照”除具有避免法律用语的重复、冗长外，主要功能在于通过隐含的解释方法弥补立法者意识不足而造成法律规范难以或者不能适用于现实的问题。
3.多源性信息公开须应用“最少存留适用规则”[28]
信息有时具有多源性。公共企事业单位公共服务信息也可能为政府管理公共事务时所掌握，而成为政府信息，基于政府公开的直接性与最强法定性，应要求申请人优先向政府申请公开。对此，申请人同时申请公开时，公共企事业单位有免于答复之权利；只向公共企事业单位申请公开的，公共企事业单位只告知其向掌握信息的具体行政部门申请即可，以维持《条例》中政府信息公开制度的统一性与有效性。从法条适用角度来讲，也存在一个法条优先适用的问题，“第37条”是“前36条”在适用范围上的延伸，如有重叠应优先适用“前36条”，这也是有的学者所主张的“最少留存适用原则”。
（二）具体办法缺失补救：司法审查非以具体办法为必要
“第37条”授权国务院主管部门或有关机构制定“具体办法”，但具有开放性的公共服务行业不能为“第37条”所全部列举，致使相当部分的“具体办法”缺失不可避免。
1.细化作用的“具体办法”限于解释法规
从法源效力等级来看，“具体办法”是《条例》下的行政规章及规范性文件，被授权对《条例》细化与解释，规制的范围只限于《条例》第二章与第三章中对象、范围、方式、程序以及第四章中的监督内容，而第四章中的司法保障规定，不应视为《条例》对其进行当然授权，[29]不宜也无权限设定司法保障救济内容。所以，“参照”意义下“具体办法”的缺失，不影响信息公开基本范式与司法救济。
2.司法隐性审查效力及于“具体办法”
对“第37条”进行释法的“具体办法”，在其解释不周全、不正当甚至缺失下，不影响上位阶法律、法规的效力施行。且“具体办法”的细化与解释作用，不得违背“公开为原则、不公开为例外”的信息公开基本原则，不能创制申请公开新门槛而加重申请人负担。
（三）审理确定裁判基础：请求权与事实基础的审查
1.确定请求权基础：满足申请人信息知情权为信息主体之职责
公民享有信息知情权，该权利既源于其特定需要（the need to know），即申请人自身生产、生活、科研需要，也源于信息获取权（the right to know）即信息知情权。当然，《条例》并没有规定知情权概念，也未规定公开为原则、不公开为例外，导致信息公开制度的基本定位不够明确，信息公开究竟只是发挥第1条规定的“服务作用”还是保障公众的知情权，公开与不公开的原则及边界应该怎么把握，认识上一直存在很大的分歧。[30]不过，“知情权”一词在《条例》中付之阙如，并不意味着该条例不以保护知情权为目的，但显而易见，“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”被置于立法宗旨的首要位置，可以认为，“获取政府信息”权利正是该条例所隐含和保护的权利。[31]并且，单位公开信息有必要性与正当性：（1）具有最优经济性。非信息源的政府公开此类信息，必然需要向公共企事业单位索取与辨识信息，从而耽误信息公开的效率。对公共企事业单位寻求信息公开和获得司法救济渠道，是出于公民对涉及自身利益行为的知情权和降低社会交易成本的客观需要。[32]（2）有利于归责处理。如仍由政府对此类信息公开，信息的有无、真伪以及信息符合申请特定要求性方面均存在问题，且哪怕由政府承担法律公开责任，仍难以杜绝类似问题产生，不利于信息公开工作的长期开展。（3）实现权责统一。作为国家巨大投入与服务购买的公共企事业单位，享有相关政策照顾，由其公开所产生的信息，实现权责一致与统一。
2.确定请求事实基础：信息为申请人特殊需要的公共服务信息
请求公开的事实基础应该包括：（1）信息具有特殊用途。《条例》第13条有明确规定。当然也有学者指出，《条例》第13条明确采取“知的需要”作为文本表达和立法原旨，背离了信息公开立法作为客观法之制度目标的定位，[33]从而加重申请人用途举证责任之负担，且让信息公开主体拥有对抗公开的豁免。但基于立法文本与原意，政府信息申请公开尚且受制于此，在目前阶段，笔者赞同公共企事业单位信息申请的“特殊用途论”。（2）信息为公共服务信息。基于政府让与和特殊经营公共服务的多领域与非闭合性，司法审查不应局限于“第37条”的9项公共服务类型之规定。根据最高法院的规范性要求，[34]不需采取出自起步阶段考虑而进行谨慎解释态度的“等内说”，凡是符合公共服务实质判断的主体的信息公开即“等外说”，都可进行司法审查。（3）信息不具有限制公开条件。信息公开受限范围有：①信息不符合“三安一稳定”要求。[35]②信息需主体制作、搜集、汇总、分析、加工。③信息属于国家与商业秘密、个人隐私，或涉及第三人权益。④信息已为政府管理部门所掌握获取。
四、结语
信息公开无论从“知的需要”还是从“知的权利”角度，均突破了“民可使由之，不可使知之”的传统文化糟粕，具有遏制通过信息寻租的腐败基因。为维护信息公开申请人权益，让信息获取成为自由，在承认单位信息公开的既有立法格局基础上，需要阐明权利救济以及司法裁判的漏洞填补。尽管如此，仍然存在与政府信息公开模式系列冲突的问题，但伴随着公务分权与公务法人理论的研究引入，要求公共企事业单位的公共服务（行政）信息类同政府信息公开具有理论合理性。根据权利义务理论，“第37条”在课以单位信息公开义务的同时，公众申请信息公开的权利也随之产生，权利的救济也成为必然。[36]未来时日里的公共服务类信息流必定为国家、社会、公民所充分知情利用，为回应“信息伴随着创新”的时代要求，单独立法《公共企事业单位信息公开条例》或《公共服务信息自由法》将会是解决这一问题的最优选择。
（作者单位：湖南省长沙市天心区人民法院）
[1] 《政府信息公开条例》第37条规定：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。
[2] 深圳市盐田区人民法院（2015）深盐法行初字第154号行政裁定书。
[3] 本文单位信息公开案例，是以“公共企事业单位”“《政府信息公开条例》第37条”为关键词于2016年8月20日在中国裁判文书网搜索获得，且符合研究需要的67（不含行政复议11份）份裁判文书。
[4] 前述五案案号分别为：河南省新郑市人民法院（2016）豫0184行初49号；四川省乐山市中级人民法院（2015）乐行终字第8号；江苏省南通市中级人民法院（2015）通中行终字第73号；浙江省平阳县人民法院（2014）温平行受初字第2号；江苏省盐城市中级人民法院（2014）盐行终字第35号。
[5] 孙静：《作出信息公开答复的事业单位的可诉性判断》，载《人民法院报》2016年7月6日第6版。
[6] 本文所称单位信息公开救济保障授权性条款，是指对单位信息公开申请，法律、行政法规、司法解释三种法律渊源在诉讼或复议程序予以救济保障的条款。而排斥性条款与之相对，是指三种法律渊源对此拒绝或推导出予以排除救济保障的条款。
[7] 交通部2008年《交通运输公共企事业单位信息公开指导意见》；住建部2008年《供水、供气、供热等公用事业单位信息公开实施办法》；人口计生委2009年《人口和计划生育技术服务机构信息公开办法（试行）》；教育部2010年《高等学校信息公开办法》；卫生部2010年《医疗卫生服务单位信息公开管理办法（试行）》；环保部2010年《环境保护公共事业单位信息公开实施办法（试行）》；国家能源局2014年《供电企业信息公开实施办法》。
[8] 四川省乐山市中级人民法院（2014）乐行终字第81号行政裁定书。
[9] 四案案号分别为：台州市路桥区人民法院（2015）路行初字第17号；济南市市中区人民法院（2015）市行初字第166号；河南省新郑市人民法院（2016）豫0184行初49号；镇江市京口区人民法院（2015）京行初字第14号。
[10] 两案案号分别为：台州市椒江区人民法院（2014）台椒行初字第20号；南通市港闸区人民法院（2014）港行初字第287号。
[11] 许宗力：《论行政任务的民营化》，载《当代公法新论》（中），元照出版有限公司2002年版，第581页。
[12] 朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，载《中国法学》2013年第2期。
[13] 余凌云：《行政法案例分析和研究方法》，中国人民大学出版社2008年版，第78页。
[14] ［日］盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第218页。
[15] 李广宇：《政府信息公开理念、方法、案例》，法律出版社2009年版，第43页。
[16] 杨欣：《民营化的行政法研究》，知识产权出版社2008年版，第273-279页。
[17] 周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿——草案·说明·理由·立法例》，中国法制出版社2003年版，第65页。
[18] 《事业单位登记管理暂行条例》第二条第一款规定：本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
[19] 四川省乐山市中级人民法院（2015）乐行终字第8号行政判决书、四川省峨眉山市（2014）峨眉行初字第22号行政判决书。
[20] 国家工商行政管理局1993年颁发的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》、建设部2002年颁发的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，都对公用企业与公用行业进行了列举。
[21] 刘大伟、唐要家：《公用事业价格听证中的消费者利用信息能力与有效参与研究》，载《产业经济评论》2009年第8期。
[22] 天津市二中级人民法院（2015）二中行终字第243号行政裁定书。
[23] 张昊天：《论公共企业的信息公开主体资格》，载《交大法学》2016年第2期。
[24] 三案案号分别为：广西壮族自治区桂林市中级人民法院（2014）桂市行初字第8号；北京市第一中级人民法院（2015）一中行初字第871、873号。
[25] 谢晖：《“应当参照”否议》，载《现代法学》2014年第2期。
[26] 翁岳生：《行政法》（上册），中国法制出版社2000年版，第246页。
[27] 潘慕元：《公共企事业单位“参照执行”条款的解读——分析政府信息公开条例第37条》，浙江大学2013年硕士专业学术论文。
[28] 所谓最少存留适用规则，是指首先在可能涉及适用“第37条”的事项时，尽可能将有关信息解释至“前36条”的适用范围之中去。其次，在解释思路上已经无法排除“第37条”的适用范围时，才以该条为根据判断相关信息是否应该予以公开。
[29] 彭丁云：《供电等公共企事业单位的信息公开属于司法审查范围》，载《行政执法与行政审判》2013年第3集，中国法制出版社2013年版，第141页。
[30] 周汉华：《打造升级版政务公开制度——论〈政府信息公开条例〉修改的基本定位》，载《行政法学研究》2016年第3期。
[31] 杨伟东：《政府信息公开主要问题研究》，法律出版社2013年版，第208页。
[32] 张建：《事业单位信息公开制度初探》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2012年第4期。
[33] 蒋红珍：《从“知的需要”到“知的权利”：政府信息依申请公开制度的困境及其超越》，载《政法论坛》2012年第6期。
[34] 最高人民法院2004年印发的《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定：法律规范在列举其适用的典型事项后，又以“等”“其他”等词语进行表述的，属于不完全列举的例示性规定。以“等”“其他”等概括性用语表示的事项，均为明文列举的事项以外的事项，且其所概括的情形应为与列举事项类似的事项。由此，该规范文件对有事项列举又含有“等”字的，采用“等”以外也可包含的“等外说”。
[35] 《政府信息公开条例》第8条规定：行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。
[36] 潘佳玲：《公共企事业单位信息公开诉讼研究——兼及〈政府信息公开条例〉第37条的分析》，载《宁波广播电视大学学报》2015年第2期。