用人单位遗失工伤职工医疗发票原件，能否依法寻求救济并申请工伤保险待遇支付
——兼论行政判决对行政行为的介入程度
郑金坤
【裁判要旨】
工伤保险法律关系由劳动者、用人单位及工伤保险经办机构三方组成，用人单位依照《工伤保险条例》第四条规定为工伤职工垫付医疗费后，有权申请工伤保险待遇支付，是本案适格原告人。保护公民、法人和其他组织合法权益，监督行政机关依法行使职权，是行政诉讼法的立法目的。财政部规范性文件《会计基础工作规范》第五十五条为遗失原始会计凭证规定了补救措施，采取补救措施后，可以代作原始凭证。本案被告忽视上述规定，直接拒绝原告的申请，剥夺了原告采取补救措施后申请工伤保险待遇的权利，其拒绝行为是违法的，并且是侵犯原告合法权益的可诉行政行为，依法应当予以纠正。工伤保险待遇的核算是较为专业的行政行为，法院应当就行政行为的合法性进行审查，对其不作为判决其履行，但不宜代替其作出核算，法院既没有这个专业能力，也超越了司法机关与行政机关的职权划分。
【案情】
第三人王杨明于2011年到原告晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂工作，原告为其缴纳有工伤保险。2011年10月14日第三人因工受伤，花费医疗费用共计64906.6元，由原告垫付。2011年12月26日，晋城市人力资源和社会保障局认定第三人受伤为工伤。2016年8月9日，山西省劳动能力鉴定委员会对第三人伤情鉴定为六级伤残。事故发生后，第三人将本案原告作为被申请人就工伤补偿劳动争议向陵川县劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁，陵川县劳动人事争议仲裁委员会于2017年3月15日作出（2016）陵劳人仲裁字第043号仲裁裁决书，根据第三人请求，裁决解除第三人与原告劳动关系，并要求本案原告向第三人进行相关补偿。第三人于2017年8月4日就裁决书裁决补偿部分向陵川县人民法院申请执行。原告自称，原告将第三人在晋城煤业集团总医院的住院医药费统一收据原件丢失，就医疗费收据原件丢失向被告进行询问，被告陵川县社保所答复要求必须提供住院医药费统一收据原件。原告随后在晋城煤业集团总医院复印住院医药费统一收据（记账联）并加盖该院公章，阳城县医疗保险管理服务中心、晋城市职工大病医疗互助中心阳城县代办处出具证明，证明第三人未进行过医疗费用的报销，该三份证据验明在案。二被告当庭坚称，没有医疗费用票据原件，不能为原告办理工伤保险待遇核算，其材料也不能接收。
【裁判】
山西省高平市人民法院一审认为：
社会保险法法律规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。本案中两被告系依法履行社会保险行政职责的社会保险经办机构，是本案适格的被告。原告作为第三人的用人单位，在第三人受工伤后，经第三人确认原告积极为其采取措施救治并垫付医疗费用的事实，符合《工伤保险条例》第四条第三款规定“职工发生工伤时，用人单位应当采取措施使工伤职工得到及时救治”的情形，原告垫付医疗费后，要求被告支付医疗费用符合社会保险法的规定，被告主张原告的诉讼主体不适格的反驳意见不成立，于法无据，不予支持。本案中原告因丢失原始医疗费结算单据，于被告处了解后得到答复必须提供发票原始凭证，根据《中华人民共和国会计法》的规定，经济业务事项办理会计核算，必须填制或者取得原始凭证，原告经医疗机构复印记账联，并加盖公章确认，且与第三人的住院治疗诊断证明、工伤认定的事实相吻合，以及第三人户籍所在地的阳城县医疗保险管理服务中心、晋城市职工大病医疗互助中心阳城县代办处出具证明，证明第三人未进行医疗费用的报销，以上事实充分证明原告支付医疗费用没有在相关社会保险机构获得报销，其提供的医疗机构加盖公章确认的复印票据应当采信，两被告应当依此凭证为原告核算记账支付医疗费用。第三人主张原告没有履行（2016）陵劳人仲裁字第043号仲裁裁决书确定的义务，因其已在陵川县人民法院申请执行，对其请求已经获得法律保护，本案不再审理。综上，原告的诉讼请求于法有据，应当支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条之规定，判决：一、原告晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂提供晋城煤业集团总医院出具的王杨明住院医疗费0280714号单据记账联加盖公章确认的复印件及其他办理工伤保险待遇的相关材料，在判决生效后五日内交付被告陵川县社会劳动保险事业所、晋城市工伤保险管理服务中心。二、被告陵川县社会劳动保险事业所、晋城市工伤保险管理服务中心在原告晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂履行上款义务后四十日内，支付原告晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂医疗费64906.6元。
陵川县社会劳动保险事业所、晋城市工伤保险管理服务中心不服一审判决，以晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂为被上诉人向山西省晋城市中级人民法院提起上诉。其理由为：一、被上诉人已经与第三人解除劳动关系，不能以用人单位的名义请求给付工伤保险待遇。二、被上诉人请求给付的对象是第三人，而原判决判定给付的对象为被上诉人，不适当。三、被上诉人请求给付的金额为64900元，而原判决判定给付的金额为64906.6元，超出起诉请求，缺乏依据。四、原判决为被上诉人设定提交文件的义务，缺乏依据。五、行政给付的前提条件是行政相对人向行政机关提出申请，被上诉人在诉前并未向上诉人提交过符合法律规定的申请，仅仅口头问询。六、原判决剥夺上诉人的行政审核权，而径直判决上诉人依照票据超出诉请向被上诉人进行支付，超越审判职权范围。请求二审法院依法改判或发回重审。
山西省晋城市中级人民法院二审认为：一、被上诉人晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂主体问题。工伤保险法律关系由劳动者、用人单位、工伤保险经办机构劳动社会保障行政机关三方组成，用人单位为劳动者缴纳工伤保险费用，同时《工伤保险条例》第四条还为用人单位设定采取措施使工伤职工得到及时救治的义务，被上诉人为工伤第三人垫付了医疗费用，其具有请求工伤保险待遇的主体资格。二、上诉人对被上诉人咨询进行答复是否可诉的问题。被上诉人就工伤保险支付问题向上诉人口头询问，上诉人口头答复称，没有医院医药费统一收据原件，不能报销。二上诉人在庭审中依然坚称，没有收据原件，不能接受被上诉人的申请材料，这是一种对被上诉人请求工伤保险待遇的拒绝行为，对被上诉人的权益造成影响，是可诉的行政行为。三、被上诉人的证据“经医疗机构盖章确认的住院医药费统一收据记账联复印件”能否作为工伤保险待遇报销凭证的问题。根据《会计基础工作规范》（财会字〔1996〕19号文）第五十五条的规定：“会计机构、会计人员要妥善保管会计凭证。……（五）从外单位取得的原始凭证如有遗失，应当取得原开出单位盖有公章的证明，并注明原来凭证的号码、金额和内容等，由经办单位会计机构负责人、会计主管人员和单位领导人批准后，才能代作原始凭证……”原始凭证并非仅指原始票据，原始凭证丢失，依据该条规定，进行补救之后，可以作为原始凭证。被上诉人提交的“经医疗机构盖章确认的住院医药费统一收据记账联复印件”不符合《会计基础工作规范》的上述要求，尚不能作为原始凭证，但是其可以依照规定进行完善，作为原始凭证丢失的补救措施。四、上诉人对被上诉人咨询进行的答复是否合法的问题。上诉人根据《中华人民共和国会计法》第十条、第十四条的规定，认为基金的增减，必须取得原始凭证，对此，上诉人的陈述并无错误，但是上诉人把原始票据作为原始凭证的唯一形式，系对该两条的错误理解，也违反《会计基础工作规范》的上述规定，从而拒绝为被上诉人核算工伤保险待遇违法，属于行政不作为。因此上诉人的答复是违法的，其应当答复要求被上诉人依照规定提供补救措施后，进行工伤保险待遇申请。五、关于原判决主文是否适当的问题。被上诉人仅仅口头询问上诉人原始收据遗失后能否报销，被上诉人进行了错误答复，原判决就依照被上诉人提供的“经医疗机构盖章确认的住院医药费统一收据记账联复印件”证据，判定上诉人直接对被上诉人依照票据面额进行支付，忽视了工伤保险待遇的申请—审核—核算—支付的专业作业过程，剥夺了行政机关的相关行政职权。六、原审第三人王杨明的诉求已经另案处理，不属于本案的审理范围，其诉求本院不予审理。综上，被上诉人虽然相关原始凭证遗失，但是可以依照《会计基础工作规范》第五十五条第（五）项的规定采取补救措施，有权依照工伤保险和劳动社会保障法律法规的规定，向上诉人提出工伤保险待遇的申请，鉴于其未提交符合上述规定的证明文件，尚未提交正式申请，其诉讼请求不能支持。上诉人答复被上诉人因为遗失原始票据，拒绝为其办理工伤保险待遇核算，剥夺了被上诉人依照规定采取补救措施并取得工伤保险待遇的权利，侵犯了被上诉人的合法权利，属违法行为。原判决判定上诉人直接向被上诉人进行支付，剥夺了上诉人的行政职权，缺乏法律依据，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销山西省高平市人民法院（2017）晋0581行初20号行政判决。二、确认上诉人晋城市工伤保险管理服务中心、陵川县社会劳动保险事业所答复被上诉人晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂不为其办理工伤保险核算的行政行为违法。三、驳回晋城市华凯实业有限公司阳陵化工厂的其他诉讼请求。
【评析】
本案涉及数个较为重要的法律问题：工伤保险法律关系中用人单位原告资格问题，行政机关对咨询口头答复的行为是否可诉的问题，原始会计凭证丢失是否可以补救及如何补救的问题，行政判决对行政行为的介入程度问题。对此，二审判决均进行了正面回答并进行了论证，笔者认为二审论理和判决符合法律规定和法律精神，具有一定的示范意义，笔者对这些问题作进一步扩充和分析。
（一）社会保险法律关系中用人单位的原告资格问题。本案涉及的工伤保险法律关系可以扩充到整个社会保险法律关系，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）规定的基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险，即我们通常所说的“五险”，具有共性。《社会保险法》对应“五险”的各章第一条均规定职工应当参加，保险费用由用人单位和职工或单独由用人单位缴纳。[1]《社会保险法》规定社会保险行政部门负责社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。[2]以上法律规定说明，社会保险法律关系是一种由用人单位、职工和社会保险经办机构（社会保险行政部门）三方构成的强制法律关系，该种法律关系具有特殊性，其混杂了公法的强制性——强制缴纳社会保险费和私法的平等主体关系——职工和用人单位的劳动关系。“为此，社会保险法律关系既不同于传统的公法、私法调整下所形成的单一法律关系，也有别于私人商业保险法调整下所形成的法律关系。”[3]用人单位在该法律关系中具有特殊地位，其既是公法义务承担者——社会保险费的缴纳者，又是劳动合同法律关系中劳动者的相对方，但却在劳动者与社会保险经办机构的社会保险诉讼中处于模糊的法律地位。笔者认为，根据权利义务对等的基本法律理念，用人单位承担了缴纳社会保险费的义务，也应当在社会保险诉讼中具有相应的权利，对此应当进行明确。用人单位缴纳社会保险费，是出于法律的强制，基本的法理是其应当承担的社会责任以及分散因用工产生的风险。因此当劳动者与社会保险经办机构产生社会保险纠纷的时候，用人单位是利害关系人，由此产生的诉讼，用人单位应当是诉讼当事人。当用人单位认为社会保险经办机构或社会保险行政部门的行政行为侵犯其合法权益，比如应当认定工伤而不认定、应当支付社会保险待遇而不支付等，侵犯了用人单位的投保预期权益——承担社会责任和分散用工风险的，应当具有提起社会保险纠纷行政诉讼的原告资格。结合本案，工伤保险法律关系不仅完全符合上述社会保险法律关系的共同特征，而且《工伤保险条例》第四条第三款还为用人单位设定了特殊义务“工伤职工的先行救治义务”，本案中用人单位依照该规定为第三人先行垫付了医疗费，更补强了其作为请求工伤保险待遇诉讼的原告资格。
（二）行政机关的口头答复行为是否可诉的问题。首先考察口头答复行为是否属于行政行为。行政诉讼法规定的审理对象均是行政行为，但是行政诉讼法律法规均没有对行政行为直接进行定义。法律几乎是放弃了对“行政行为”的定义，而是将由有权机关或人员作出的，与行政职权相关的行为均纳入行政诉讼法中“行政行为”的范畴，以满足行政诉讼审理实际案件的需要。[4]行政诉讼法消解掉“具体行政行为”概念后，行为是否属于“行政行为”几乎不再是构成诉讼障碍的概念，其关键之处在该行为是否产生外部法律效力或对相对人权利义务造成实际影响，[5]若答案是肯定的，则是可诉的。因此我们可以总结，若是行政主体，包括行政机关、法律授权的组织或行政机关委托的机关或人员作出的，行使行政职权的，产生对外法律效力或对公民、法人或其他组织权利义务造成实际影响的行为，不论其是正式的行政行为，还是口头行为，如果符合行政诉讼法律的其他规定，则该行为是可诉的。本案中，社会保险经办机构对原告“原始医疗发票丢失能否进行报销”的咨询进行答复，其答复为不能报销，在庭上依然坚持没有原始票据，申请材料都不能接受。其一，该答复是被告行使“社会保险待遇支付”职权的表现；其二，该答复内容是错误的，不符合相关规范性文件规定；其三，该答复剥夺了原告依法采取救济的权利，侵害了原告依法申请社会保险待遇的权利，对原告的权利产生实际影响，是具有法律评价意义的可诉行为。
（三）医疗票据原件丢失是否可以救济的问题。我国《会计法》第十条、第十四条规定，在办理“款项和有价证券的收付”“资本、基金的增减”等七项经济业务事项时，“应当办理会计手续，进行会计核算”，并“必须填制或者取得原始凭证并及时送交会计机构”。现实中不乏遗失原始票据的例子，对此，有人认为，发票就如同现金一样重要，丢了只能自负其责。笔者认为，原始会计凭证本质上是一种凭证，是证明交易、款向、物品流转等发生的证据，起证明作用。如果机械理解其遗失无任何救济手段，对持票人的风险过高，有时候对遗失人的过错与责任是不对称的，此外对经济正常运转、健康发展也不一定是有利的。对此，《会计基础工作规范》第五十五条对原始会计凭证遗失已经有了明确的规定。该规范性文件虽然效力位阶不高，但是并未违反《会计法》的规定，也符合财会工作的实践。即使如此，行政机关依然不愿意依照《会计基础工作规范》为原告核算工伤保险待遇。行政机关的理由为原始票据丢了还可以报销，容易危及工伤保险基金账户的安全，也会给行政机关造成极大的审核成本。笔者认为，行政机关不能以增加行政成本为由来对抗现行有效法律法规及规范性文件的规定，既然规范性文件已经出台，其成本则也已经考虑到，行政机关以增加成本为由，拒不履行，则属于违规的行政不作为，是一种懒政，理当纠正。需要说明的是，本案原告尚未依照法律采取补救措施，因此其请求进行核算的诉讼请求法院也没有进行支持。
（四）行政判决对行政行为的介入程度问题。本案一审法院直接判决行政机关依照发票数额对原告进行支付，笔者认为不妥。原告并未依照规定采取补救措施，其加盖医院印章的记账联发票复印件尚不能“代作原始凭证”，因此被告还不能对其进行核算。如果原告条件齐备，法院是否就可以直接判决支付具体数额呢？对此，最高人民法院郭修江法官观点明确：“对于行政赔偿、行政补偿及社会保障金支付类等金钱给付案件，无论原告是对行政机关作出的金钱给付决定数额不服提起诉讼，还是对行政机关拒绝支付或者不予答复行为提起诉讼，人民法院在审理后认为行政机关负有金钱给付义务的，均应当查明事实后，依法判决被告限期支付特定数额的金钱，而不能不就具体给付数额作出认定，简单判决被告限期履行给付义务。之所以如此，一是金钱数额的认定人民法院具有相应的审判职权，二是只有判决具体数额，行政诉讼才能够切实解决行政争议。”[6]笔者对郭修江法官以行政诉讼法立法目的为导向的行政审判思路非常赞同，司法权与行政权的分野在理论上要求明确，在实践中却难以做到泾渭分明，出于减轻当事人诉累，实质化解行政争议的目的，“司法兼理行政”几乎是难以避免的。[7]但是具体到给付判决和支付判决是否应当内容具体明确的审判实践，则还需要具体分析案情。笔者认为，能够实质化解行政争议，以能够正确判决为前提，在履行判决和给付判决中，判决内容是否应当具体明确，一是考虑行政机关的行政职权，二是考虑法院的能力。在履行判决和给付判决中，如果存在履行行为和给付行为，法院经过审查该行为和行政机关提供的依据，可以确定履行的具体内容和给付的具体数额的，可以直接明确判决内容，因为行政机关已经行使过行政职权了。在不作为诉讼中，行政机关尚未作出行政行为，则法院可以依法判决履行和给付，但是其具体内容和数额应当由行政机关优先确定，这是行政权与司法权职责分工的体现。在比较专业的行政领域，即使已经存在行政行为，法院对是否明确具体履行或给付判决的内容，也当“量力而行”。本案中工伤保险待遇的核算与支付，需要比照相关报销目录和药品目录，依照报销比例逐项核算。这些工作对于法院来说是超出法院能力范围的，一审法院完全依照发票面额判决支付，缺乏依据。这些专业的工作，应当由专门负责的行政机关完成，法院不能越俎代庖，因为法院不能确保正确，公正和实质解决行政争议，也就无从谈起。
（作者单位：山西省晋城市中级人民法院）
[1] 详见《社会保险法》第十条、第二十三条、第三十三条、第四十四条、第五十三条。
[2] 详见《社会保险法》第七条、第八条。
[3] 杨士林：《论社会保险法律关系的特点》，载《工会论坛》2010年3月第16卷第2期。
[4] 这是部分学者的观点，笔者赞同。参见章志远：《新〈行政诉讼法〉实施对行政行为理论的发展》第一部分，载《政治与法律》2016年第1期。此外，对“行政行为”进行定义，在学术界也是一件远没有达成统一的事，详见闫尔宝：《论作为行政诉讼法基础概念的“行政行为”第一部分》，载《华东政法大学学报》2015年第2期。
[5] 参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项、第（十）项。
[6] 郭修江：《监督权力 保护权利 实质化解行政争议——以行政诉讼法立法目的为导向的行政案件审判思路》，载《法律适用》2017年第23期。
[7] 参见喻中：《从“行政兼理司法”到“司法兼理行政”——我国“司法—行政”关系模式的变迁》，载《清华法学》2012年第5期。