构建多元化解重大行政争议机制的探索与实践
李星星
深入推进行政争议化解机制改革，是密切党和政府与人民群众联系、增进社会和谐的重要途径，是加强和创新社会治理、加快建设法治政府的迫切需要。对待行政争议的正确态度，不是消极的回避和压制，而是建立一套公正高效、有机协作的多元化行政争议解决机制。[1]构建多元化解重大行政争议机制在实践操作中，需要明确基本原则、受案范围、机构职责，需要细化诉前、诉中、诉后三个运行维度，需要相应的配套制度和保障措施，还需要从辩证法角度处理好刚性规定与柔性协调的配合问题、权利保护与权利滥用的规制问题、司法机关与行政机关的互动问题、结果公正与程序效率的兼顾问题、争议预防与争议化解的衔接问题。
行政争议是指行政主体与行政相对人之间就行政法上的权利义务所产生的分歧。行政争议分为简单行政争议、普通行政争议和重大行政争议。对行政争议进行分类的标准是涉案人数、难易程度及影响大小。解决问题要抓住主要矛盾，重大行政争议涉及人数较多、疑难复杂、影响较大，可能引发群体性事件，进而破坏社会和谐稳定，影响经济社会发展，故应当引起足够的重视，亟须构建多元化解重大行政争议机制予以应对。
一、构建多元化解重大行政争议机制的理论支撑
（一）必要性
1.社会发展进程的历史必然。历史决定变革，变革影响历史。当历史发展到一定程度，就会出现具有时代特征的社会问题，社会需要变革予以应对。以人民法院为例，20世纪90年代以前，人民法院给人的第一印象是“公审大会”，即定罪量刑、打击犯罪，那时民事诉讼较少，行政诉讼还在萌芽状态，人民法院的中心业务就是刑事审判，通常称该时期为“大刑事”时代。到了90年代，随着改革开放红利凸显，经济快速发展，经济纠纷也越来越多，人民法院渐渐迎来了民事审判的“春天”，许多人民法院按案由陆续分设民一庭、民二庭、民三庭，少数法院还设立了民四庭、民五庭，民事审判成为人民法院的主业。到了2010年左右，经济社会已经稳定发展，社会法治程度较高，行政争议成为时代亟须解决的重点问题，随着中央全面推进依法治国，法治政府建设成为各级党委政府的重点工作，而行政审判与法治政府建设紧密相关，故相比刑事审判和民事审判，行政审判成为当下人民法院重点关注的工作。针对重大行政争议，单靠人民法院“单打独斗”肯定不行，需要整合资源聚合力量，需要构建多元化解机制，需要实质解决争议。
2.落实中央精神的政治要求。深入推进行政争议化解机制改革，是密切党和政府与人民群众联系、增进社会和谐的重要途径，是加强和创新社会治理、加快建设法治政府的迫切需要。从中央精神角度分析，按照党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神以及习近平总书记系列重要讲话精神，社会各界需要紧紧围绕协调推进“四个全面”战略布局和五大发展理念，主动适应经济发展新常态，以体制机制创新为动力，进一步建立和完善重大行政争议多元化解机制，充分发挥各方力量在化解重大行政争议中的重要作用，及时、高效化解各类重大行政争议。从具体规定分析，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》（中办发〔2015〕60号）、《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号）均有明确要求，要积极探索更加有效的行政争议化解途径，构建行政执法、行政复议、行政诉讼有机协调的行政争议多元化解机制，实质解决争议，实现案结事了。
3.经济稳定发展的社会需求。评价社会治理能力与治理水平高低的依据不在于社会纠纷发生的频率与烈度，而在于纠纷解决机制的成熟与完备程度。[2]重大行政争议多元化解机制是指由诉讼和各种非诉讼方式共同构成的行政争议化解体系，其目标是合理配置社会资源，实现重大行政争议化解程序的合理衔接和相互协调，为行政相对人提供灵活多样、高效便捷、富有人性关怀的行政争议化解渠道，基本实现“行政争议不复议，复议纠纷不起诉，起诉纠纷不判决，判决纠纷不上诉，上诉纠纷不申诉”，防止重大群体性事件、上访案件发生，确保社会和谐稳定，促进社会经济发展。另外，构建多元化解重大行政争议机制也是全面建成小康社会的题中之义，是全面深化改革的关键任务，是全面依法治国、从严治党的基本要求。[3]
（二）可行性
1.符合司法规律。规律是事物发展进程中所固有的、本质的、必然的、稳定的联系，是事物发展的必然趋势。司法也有其自身发展规律。[4]从行政诉讼性质分析，行政诉讼理论上属于公法性质，但当前中国绝大多数行政诉讼中，当事人并非为了公共利益提起诉讼，而是为了维护自己的权益，实践中行政诉讼的私法性质更强一点，类似民事诉讼中的侵权纠纷，侵权主体是行政机关，这种侵权在性质上可以通过合意多元处分。[5]
从法律思维角度分析，诚然，法律是为了分清是非对错，法律思维就是按照法律的逻辑（包括法律的规范、原则和精神）来观察、分析和解决社会问题的思维。[6]但在当下中国，尤其是行政争议，按照法律思维分清是非对错往往不能实质解决问题，实践中往往能实质化解重大行政争议并实现案结事了的方式是在法律框架内的多元化解。
从法治程度角度分析，当前中国的法治程度相比过去已经有了长足的进步，但仍未达到理想的程度，当事人要求的是客观公正，对法律思维和法律公正无法理解。法律思维保障的是法律公正，最大限度保障客观公正，但并非一定就是客观公正。例如当事人的举证责任分配，依照法律规定，当事人应该就自己的主张提交证据，未能举证或未达到证明标准的，将承担不利的法律后果，法院要保持中立谦抑，不能主动为任何一方当事人调查事实证据。但当前人民法院还不能做到完全按照法律思维审理裁判，为了查明客观事实，人民法院经常依职权主动调查各种事实证据，这其实是保障客观公正，而不是法律公正。也就是说，当前我们的法治程度还是保障客观公正，而保障客观公正的方式除了裁判，还有调解、协调等。多元化解机制符合当前的法治程度，能够较好地保障当事人的客观公正，并实现案结事了。至于有观点认为“公权不可处分”，这其实是从理论上将实体性权利和程序性权利机械捆绑，扼制了行政主体在程序方面权利的灵活性，无法满足行政纠纷解决机制多样性的现实需求。[7]
2.符合中国特色。行政纠纷解决中ADR（Alternative Dispute Resolution，即替代性纠纷解决机制）本身所具有的民主性、协商性，有利于促进政府与公众的沟通与理解，有利于公民参与政府决策，有利于中国建设和谐社会，它必将在中国行政纠纷解决机制中占得重要的一席之地。[8]中国是一个集权制国家，集权的最大优势是能够整合资源集中力量办大事。在化解重大行政争议方面，当前的固定思维还局限在行政复议、行政诉讼和信访三种途径上，行政和解、行政调解、司法协调适用率还不高，以致不少案件经过复议、诉讼和信访终结，当事人仍然申诉闹访，表明行政争议尚未实质性解决。当下中国需要利用集权优势，整合各方力量化解重大行政争议，钝化官民矛盾，实现长治久安。此外，每个民族都有自己的文化传统，这种文化传统犹如血液一样在每个个体身上流淌。中国传统文化“以和为贵”，百姓对政府普遍具有敬畏之心，构建非对抗式的多元化解机制解决重大行政争议，符合中国国情和文化传统。[9]
3.符合客观需求。司法的性质和特点，决定了其是化解纠纷的最后一道防线，但并不一定是最佳路径。随着现代法治从形式主义法治走向实质主义法治，现代行政从机械行政走向能动行政，从消极行政走向积极行政，行政机关被赋予越来越广泛的行政裁量权，以充分发挥行政权的能动性、创造性。[10]随着司法改革的深入推进，各级法院法官员额制改革基本到位，法官的绝对数量有所减少，案多人少矛盾越发突出。行政诉讼仅对行政行为合法性进行审查，对原告诉讼请求没有充分重视，导致许多案件出现“案结事未了”的情况。[11]行政案件申诉上诉率居高不下成为困扰行政审判的“老大难”问题。[12]在社会转型的浪潮中，各种利益群体不断分化重组，如果不建立多元主体参与机制，不充分发挥各类社会组织和行业协会的力量，有效化解群体性事件的目标就很难实现。[13]当既定的诉讼体制无法改变时，人们将目光转向ADR，以期通过该机制实质解决行政争议，缓解案多人少的矛盾。不少法院作出有益尝试，如河南登封法院完善“封调禹顺”多元纠纷化解工作机制，延伸司法服务满足人民群众的司法需求。[14]湖南岳麓法院以多元化解纠纷机制化解矛盾，推进司法为民，构建和谐社会。[15]江苏盐城法院紧紧依靠党委领导和政府支持，争取多方力量，综合调处重大行政争议。[16]
二、构建多元化解重大行政争议机制的实践模式
（一）实践操作：原则、范围、机构和职责
1.基本原则。（1）遵守法律、行政法规的强制性规定；（2）不损害国家利益、公共利益和第三人合法权益；（3）尊重当事人意思自治和程序选择权，依法保障诉权；（4）坚持预防为主，防止矛盾纠纷激化。
2.重大行政争议的范围。（1）涉及人员众多，社会影响较大的集团诉讼案件；（2）矛盾突出且易于激化的案件；（3）重大疑难复杂的案件；（4）重大涉外或者涉及港、澳、台地区案件；（5）行政行为合法但存在合理性问题的案件；（6）涉及重大民生权益的案件；（7）其他应当开展综合协调工作的重大行政案件。
3.工作机构。在地级市成立重大行政争议化解工作领导小组，组长由分管副市长担任，副组长由市政府法制办负责人和市中级法院行政庭分管院长担任，领导小组下设办公室，由市政府法制办和市中级法院行政庭共同负责办公室工作。[17]各县（市、区）政府、市直各具有行政职权的单位成立相应工作小组，认真做好重大行政争议的预防和化解。
4.工作职责。地级市重大行政争议化解工作领导小组，负责辖区范围内的重大行政争议化解工作的组织和领导，对各县（市、区）人民政府、市直各行政机关和基层法院重大行政争议化解工作进行指导、监督和考核。各县（市、区）政府、市直各具有行政职权的单位重大行政争议化解工作小组，分别负责本辖区、本单位的重大行政争议化解工作的组织和领导，对市重大行政争议化解工作领导小组负责。
（二）运行维度：诉前、诉中和诉后
1.诉前阶段。坚持行政机关“谁主管谁负责、谁审批谁负责、谁处罚谁负责”的化解责任制；行政争议产生但未经复议的，由争议行政机关法制机构先行进行解释说明；不能化解争议的，由争议行政机关分管负责人出面化解；仍不能化解的，可提请争议行政机关会办，确定化解方案，并向所在县（市、区）法制机构备案。进入复议程序的，复议机构认为有必要的，可通知争议机关负责人和承办人等参与听证并组织协调；复议结案后，如仍有化解可能的，争议行政机关可以提请复议机关组织协调，复议机关也可以决定组织协调。复议机关认为争议具有重大影响并有诉讼高度可能性的，应向同级人民法院通报，并可要求同级人民法院派员参与协调化解工作。
2.诉中阶段。对涉诉的重大行政争议，各级行政机关与法院应当及时沟通，相互配合，形成合力，最大限度地通过协调化解行政争议，实现法律效果和社会效果的统一。人民法院认为涉诉行政争议有协调可能的，可通知争议行政机关、复议机关和其他相关机关参与协调，相关行政机关应派员参加并予以配合；人民法院在诉讼过程中，发现行政行为违法或者存在瑕疵，但撤销或确认违法产生的不利后果严重的，应当提请同级人民政府研究，相关行政机关、政府法制机构负责人应当参与协调化解工作，必要时可召开专题会办会议；对于其他人民法院要求相关负责人参与争议协调的，相关负责人应当参与。[18]
3.诉后阶段。对诉讼后形成的重大涉诉信访案件，应由当地政府与法院召开联席会议，通知原行政机关、复议机关、信访部门共同参与，制定具体的化解工作方案，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的等手段进行化解；对当事人诉求不当、法院已经终结的无理缠访案件，应当移交当地政府做好息诉稳控工作。[19]
（三）配套制度
1.日常工作联系制度。领导小组定期、不定期召开联席会议，通报行政争议化解工作情况，及时了解行政争议发生情况，解决行政争议中存在的问题，组织行政审判法官和行政复议人员、行政执法人员学习、交流、总结、推广行政争议化解工作中行之有效的方法和经验，不断提升重大行政争议化解工作水平。
2.社会稳定风险评估制度。为了从源头上预防和消除影响社会稳定的隐患，各级人民政府及相关部门在作出重大行政决策前，应当进行社会稳定风险评估。行政机关可根据需要邀请法院参与行政决策的合法性、可行性评估论证，以预防和减少重大行政争议的发生。
3.调处衔接联动工作制度。坚持既相对独立、各司其职，又相互衔接、整体联动的原则。各职能单位之间建立健全调处材料移交、立案前告知调解、审理中委托调解和邀请调解、联席会议、信息通报和工作交流等工作制度。进一步整合调解力量，建立行政裁决（仲裁）、司法裁决、信访工作对接渠道，完善调解指导员制度、人民陪审员制度、特邀调解员制度，对重大疑难矛盾纠纷，视情况组建包案工作组进行调处。[20]
4.重大行政争议信息共享制度。对重大行政争议，特别是影响到当事人生活、生存权益的民生问题，涉及农村土地征用、城市房屋拆迁、劳动和社会保障、企业改制、资源环保等矛盾容易激化、可能引起群体性利益冲突，或者可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成重大损失的矛盾纠纷，各行政机关应及时通过同级人民政府法制机构向同级人民政府报告，并向同级人民法院通报。人民法院审理的重大行政案件信息应及时向领导小组及相关行政机关通报。
5.行政赔偿、补偿案件先行评估制度。支持复议机关或者人民法院在行政赔偿、补偿领域，通过提供事实调查结果、专业鉴定或者法律意见，引导促使当事人协商和解。复议机关或者人民法院可以建议当事人选择中立评估机构，依法出具评估意见，帮助当事人对复议或者诉讼结果进行科学预测，推动行政争议有效化解。
（四）保障措施
1.做好宣传工作，营造良好社会氛围。各地、各部门要从构建社会主义和谐社会的高度，进一步提高认识，加大对《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》等政策的宣传力度，提高多元化解重大行政争议的主动性和自觉性，努力营造推动“综合化解”工作体系建设的良好氛围。[21]
2.加强综合调处，合力构建调处体系。各地、各部门要把建立健全重大行政争议多元化解机制作为本地区、本部门的一项重要工作内容，狠抓工作落实。要加强部门联系，积极建立落实具体工作制度，及时通报行政争议化解情况。各县（市、区）人民政府、市直各单位应加强与人民法院的协调和配合，努力形成多元化解重大争议的合力。
3.加强考核监督，落实责任追究制。各地、各部门要结合各自实际，将各项任务分解落实，制订出详细的工作计划。人民政府将重大行政争议多元化解工作情况列入依法行政考核体系进行考核，由政府法制办牵头，通过日常监督和年度评估等方式，考核各相关单位推动本意见的各项目标任务落实情况。对推行成效明显的单位和个人，予以表彰；对工作不积极主动，化解工作不配合、制度落实不到位的单位和个人，予以批评；对化解行政争议不力，导致矛盾激化升级，引发群体性事件、群体上访等较大社会影响的事件、导致行政案件败诉的后果，要追究直接领导的责任，并对单位主要领导进行问责。
三、构建多元化解重大行政争议机制需要注意的几个问题
（一）刚性规定与柔性协调的配合问题
任何事情皆有原则与例外，原则在任何情况下都要坚持，例外在特殊的情境下才能适用。同理，适用多元化解重大行政争议机制，一方面，必须严格遵守法律的刚性规定，不得违反法律规定无原则地组织调解、协调，不能损害国家、集体或第三人的合法利益，这是多元化解重大行政争议的底线和红线。另一方面，要发挥协调的柔性特征，整合社会资源，联合各方力量，寻找最佳平衡点，维护当事人合法权益，实质化解重大行政争议，实现案结事了。
（二）权利保护与权利滥用的规制问题
保护诉权和规制滥诉是行政诉讼中的一对概念，也是当前行政诉讼需要处理好的一对矛盾。法院要尽最大的可能保护当事人的诉权，但也要合理规制当事人滥用诉权；法院需要规制当事人滥用诉权，但不能把一些当事人的合法诉权也一并规制了。[22]同理，构建多元化解重大行政争议机制的同时，也要处理好“常态化”适用机制和规制滥用机制的问题，一些毫无道理的行政争议，可能也存在人数较多、影响较大等情形，但行政机关和人民法院仍需要直接予以应对，避免多元化解重大行政争议机制被滥用，避免多元化解重大行政争议机制成为当事人谋取不法利益的方式和手段，避免浪费行政资源和司法资源。此外，也不能恣意限制多元化解重大行政争议机制的适用，将一些原本应当适用机制的重大行政争议人为地排除出适用范围，以致多元化解重大行政争议机制不能发挥应有的功能和作用。
（三）司法机关与行政机关的互动问题
最高人民法院为了减少行政审判阻力，改善司法环境，实现法律效果与社会效果的统一，曾经在一段时间强调司法与行政的良性互动，不少地方做得不错，但有些地方做得走了样。有的地方法院与行政机关互动密切，让原告一方当事人产生合理怀疑，损害了司法的公信力。[23]因此，构建多元化解重大行政争议机制的同时，也要把握好司法机关与行政机关互动的程度，既要就事论事，发挥法院作为第三方搭建沟通平台的优势，做好行政机关和行政相对人的沟通协调工作，也要保持法院的中立位置，避免因为司法能动过度，让行政相对人产生合理怀疑，进而降低司法公信力，影响司法权威。
（四）结果公正与程序效率的兼顾问题
众所周知，迟到的正义非正义。非讼救济途径的成本也需要考虑周期、费用、程序等因素，裁决主体通过非讼救济途径解决纠纷时，应当适用比例原则和信赖利益保护原则。[24]同理，构建多元化解重大行政争议机制既需要考虑结果的公平公正，也需要考虑程序效率。重大行政争议不能久调不决、久拖不决，不能通过敷衍、推诿、拖延等手段给行政相对人施加无形压力，逼迫行政相对人降低合理诉求。对一些确实无法通过多元化解机制解决的重大行政争议，在与地方党委政府做好沟通，准备好预案以后，人民法院应当依法作出裁判，切实保障程序效率与结果公正的有机统一。
（五）争议预防与争议化解的衔接问题
能够解决问题是一种能力，能够预防问题是一种智慧。构建多元化解重大行政争议机制的目的是实质解决重大行政争议，重点在于解决问题，而比解决问题更有价值的智慧是预防问题，即预防重大行政争议的发生。预防重大行政争议的发生根本还在行政机关，促进依法行政是预防重大行政争议发生的根本方式。促进依法行政需要着力做好以下工作：
1.树立法治思维。一是要依法履职。行政机关应严格遵循职权法定原则，在法定权限内，依照法定程序作出行政行为。行政机关作出的行政行为，应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当。二是要及时履职。行政机关具有履行某种职责的义务，或者基于公民、法人、其他组织符合条件的申请，依法应当及时实施某种行为或履行某种法定职责。三是要规范履职。行政决定文书应当载明当事人的基本情况、事实以及证明事实的证据、适用的法律规范、决定内容、履行的方式和时间、救济的途径和期限、行政机关的印章与日期等。
2.强化证据意识。一是加深对证据的认识。明晰证据的概念、特征和分类，了解证据的客观性、合法性、目的性，认识证据在行政执法案件中所处的作用和意义。二是掌握收集、保存和固定证据的方式、方法和技巧。对案件情况要进行客观、公正地调查取证，并以适当的方式保存、固定证据，让行政行为具有充分的事实根据。三是提交证据应全面。行政机关应结合当事人的诉求、事实和理由，围绕原被告主体资格、起诉期限、案件事实、执法程序、适用法律、是否履责等方面向法院全面提交证据。
3.规范行政程序。一是调查程序要规范。行政机关进行调查时，应由2名以上具备行政执法资格的人员进行（简易程序除外），出示行政执法证件表明身份，并在调查记录中予以记载，有制服的行政执法人员还应着制服。与行政相对人的谈话、记录应由调查人员和被调查对象签名。二是告知程序要规范。行政机关在作出行政行为前，应告知相对人拟作出行政行为的事实、依据和理由，并告知其享有的陈述、申辩等权利，以及权利救济的方式、期限。三是批准程序要规范。行政机关作出的行政行为需要上级机关批准的，应当先报请批准后方能作出，严禁批准程序倒置。四是决定程序要规范。重大事项需经集体决定的，应当经行政机关负责人集体研究，并记载备案。五是送达程序要规范。行政机关作出行政处理或行政决定应当及时送达行政相对人。[25]
4.提升应诉能力。一是严格举证期限，行政机关应在收到法院应诉通知书15日内提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件，不提供或逾期提供的，将承担不利的诉讼后果。二是深入推进行政机关负责人出庭应诉工作，规范行政机关负责人出庭应诉工作，并加大考核通报力度，特别对重大、敏感、群体性行政案件，行政机关负责人应当主动出庭应诉，协同法院共同做好化解工作。[26]三是加强行政执法人员培训，既要提升他们的执法办案能力，又要提升他们的出庭应诉能力，切实增强执法权威。
（作者单位：江苏省盐城市中级人民法院）
[1] 周佑勇、钱卿：《构建诉讼与非诉讼相衔接的多元化行政纠纷解决机制》，载《江苏行政学院学报》2009年第5期。
[2] 胡军辉：《多元化纠纷解决机制改革探索与未来展望》，载《中国审判》2017年第11期。
[3] 程琥：《在法治轨道上推进行政争议多元化解决》，载《中国法律评论》2015年第2期。
[4] 江必新：《大力推进行政审判体系和审判能力现代化》，载《人民司法》2017年第16期。
[5] 参见薛刚凌、杨欣：《论我国行政诉讼构造：“主观诉讼”抑或“客观诉讼”》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[6] 郑成良：《论法治理念与法律思维》，载《吉林大学社会科学学报》2000年第4期。
[7] 马柳颖：《行政纠纷调解机制构建的法理分析》，载《法学杂志》2009年第4期。
[8] 李娟：《ADR适用于解决行政纠纷的合宪性论证》，载《河北法学》2008年第10期。
[9] 参见王言：《非洲ADR的发展与加纳经验》，载《人民法院报》2017年6月2日。
[10] 周佑勇：《行政诉讼和解的法制改革》，载《人民法院报》2007年5月24日。
[11] 江必新：《完善行政诉讼制度的若干思考》，载《中国法学》2013年第1期。
[12] 贾亚强：《论行政诉讼实质性解决行政争议的实现——以争讼行政法律关系的确定为研究进路》，载《法律适用》2012年第4期。
[13] 章志远、朱渝：《我国群体性事件法律化解机制之反思》，载《苏州大学学报》2013年第4期。
[14] 马维博：《司法服务随群众需求延伸》，载《法制日报》2017年4月6日。
[15] 曾妍、常研：《长沙岳麓司法改革“对接”群众需求》，载《人民法院报》2017年6月12日。
[16] 李星星：《盐城综合调处重大行政争议》，载《人民法院报》2017年7月23日。
[17] 有的地方设立的是行政争议协调委员会或行政调解委员会。参见郭保振：《论行政诉讼纠纷解决机制的改革与完善》，载《公民与法》2010年第12期。章志远：《信访潮与中国多元化行政纠纷解决机制的重构》，载《法治研究》2012年第9期。
[18] 参见顾曈曈：《法治中国视域下行政纠纷解决机制的完善——基于一种系统改良的路径》，载《四川行政学院学报》2015年第5期。
[19] 参见高家伟：《论社会冲突型行政争议的实质性审判程序》，载《行政法学研究》2013年第4期。
[20] 参见施立栋：《合意型行政争议解决机制刍议》，载《法制与社会发展》2015年第4期。
[21] 参见林莉红：《法治国家视野下多元化行政纠纷解决机制论纲》，载《湖北社会科学》2015年第1期。
[22] 参见高鸿：《政府信息知情权的滥用及其规制》，载《人民司法》2015年第10期。
[23] 江必新：《论行政争议的实质性解决》，载《人民司法》2012年第19期。
[24] 黄雪娇：《多元行政纠纷解决机制的衡量因素和判断标准》，载《河南财经政法大学学报》2014年第5期。
[25] 参见周佑勇：《行政法的正当程序原则》，载《中国社会科学》2004年第4期。
[26] 参见朱嵘：《行政首长出庭再认识》，载《人民司法》2012年第11期。