阻抗抑或补强：行政诉讼驳回起诉制度与立案登记制关系辨析
——以当事人诉权保护为视角
董有生
行政诉讼“立案难”问题自实行行政诉讼以来一直存在，被指为“民告官”难以启动的根本原因，“立案审查制”使行政诉讼原告诉权无从保障。十八届四中全会提出以立案登记制代替立案审查制，2015年5月1日实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“新《行政诉讼法》”）第五十一条规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案”，即行政诉讼实行立案登记制，这是行政诉讼落实立案登记制的必然要求，由此，行政诉讼案件也出现了“井喷式”增长[1]。与此同时，与新《行政诉讼法》同时实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《司法解释》）第三条则规定了十种已经立案的却可以裁定驳回起诉的情形，即行政诉讼驳回起诉制度，这一制度被视为解决立案登记制后大量不符合起诉条件的行政诉讼案件“出口问题”的重要举措。但这两项制度在司法实践中的具体落实却出现了诸多问题，立案时的“先立进来再说”、审理时的“想着法子驳回起诉”的认识都是对立案登记制和驳回起诉制度的错误适用，这一现象的普遍存在应该引起我们的高度重视，否则为保障当事人诉权的立案登记制和为保障行政诉讼有序进行的驳回起诉制度将会异化为驳回起诉制度是为了阻抗立案登记制，立案登记制则更多是浪费司法资源，增加当事人诉累。
一、尴尬的现实：登记等同于立案，审理案件先审查受理条件
（一）登记与立案的关系
关于登记与立案的关系问题，实行立案登记制后，大多数立案法官认为接收诉状材料并录入系统生成案号后就完成了立案工作，即登记等同于立案。另有观点认为，登记并不等同于立案。“登记的案件，只是具备了初步的案件形式，如起诉状符合规定格式，基本诉讼材料齐备，但并不一定具备审理要件，在登记后，还要对起诉条件进行审查，符合起诉条件的，予以立案，不符合起诉条件的，应当作出不予立案的裁定。[2]”该观点的本意可以解读为登记是立案的一个阶段，登记后的审查才是立案的关键。但行政案件立案法官在司法实践中的普遍做法是登记的同时进行起诉条件的审查，登记与立案同步完成，在立案阶段极少作出不予立案的裁定，如发现原告的起诉确实不符合起诉条件，则会在登记前要求原告补正，否则不予登记，如对起诉条件无法审查清楚，则由行政审判法官在案件审理中继续审查。那么，行政案件登记与立案的关系到底如何呢？根据《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《立案规定》）的有关规定，在立案登记制下，法院一律接收诉状，当事人依法无障碍行使诉权，体现了对当事人起诉权的充分保护。这是否意味着只要符合起诉条件，登记就是人民法院的义务？根据《立案规定》的有关规定，行政案件登记立案应具备四个要件：（1）原告为行政相对人或其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实理由；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。这一规定从形式上充分保障了原告的诉权，也被视为行政案件立案时只进行形式审查的依据，即在登记立案时只对起诉状是否符合法律规定进行审查，立案部门主要审查起诉状的内容是否完整、是否符合起诉的形式要求。
基于上述规定和有关认识，司法实践中，立案法官普遍认为，行政案件的立案就是接收原告的诉状等材料，只需在形式上进行是否符合受理条件的审查即可，原告的起诉在实质上是否符合受理条件则是审判法官要审查的内容。“就司法实践来说，是否符合受理条件是行政诉讼首先需要考虑的问题。不符合受理条件，诉讼无从谈起，或者劳而无功。在实践中，除了相当数量的起诉被法院裁定不予受理，每年还有10%左右已经受理的行政案件被法院驳回起诉。与民事、刑事诉讼相比，行政诉讼的受理条件问题无疑更加突出。”[3]何海波教授一针见血地指出了行政案件立案受理中存在的突出问题。而通过对司法实践的观察，笔者认为，立案登记制下的行政案件立案受理存在的问题更加突出、更加现实、更加紧迫。以笔者所在法院为例，2015年5月1日至2017年4月30日共受理一审行政案件225件，审结一审行政案件188件，其中裁定驳回起诉67件，占比达35.64%。驳回起诉的理由主要有超过法定起诉期限、错列被告、原告不适格、行政行为对其合法权益明显不产生实际影响等。上述驳回起诉的案件，原告均不服且都提起了上诉。笔者虽无全国法院在这期间驳回起诉行政案件的数据，但通过查阅“中国裁判文书网”公布的生效裁判文书，也可知全国法院行政案件以裁定驳回起诉的方式结案的比例应该在30%左右。
（二）审查与审理的关系
立案登记制下，行政案件在登记立案时审而不查，从诉的角度来看，确实有效地保护了原告的诉权，但从审理的角度来看，其消极作用就远大于保护诉权的积极作用。大量的行政案件在经过审理后被裁定驳回起诉，其带来的问题或影响是显而易见的。对于原告而言，普遍认为既然案件立案了，为何经过漫长时间的审理后却被一纸裁定驳回起诉，满怀希望却又等来失望，为此经常会质疑法官是否故意为之，这对司法公信可能会带来一定的伤害；对于被告及第三人而言，行政案件一旦立案，被告及第三人就需积极应诉，参加答辩、举证、负责人出庭应诉等，被告及第三人均将会为此付出大量的人力、物力成本；对于行政审判部门而言，本就捉襟见肘的行政审判资源将会因驳回起诉案件而被大量浪费，且这类案件往往案结却难以事了，随之而来的是案件承办法官将会花费大量的时间处理案后答疑解惑及信访事宜，原告在案后仍会以各种理由继续纠缠甚至缠访、闹访。被裁定驳回起诉案件还有一个显著的特征，即部分案件涉嫌恶意诉讼或无理缠诉。当然，如何判断涉嫌恶意诉讼或无理缠诉，最高法院目前并无明确判断标准，但至少从一个侧面反映了行政案件在立案后以法定理由被裁定驳回起诉的案件数量较多，驳回起诉率较高，说明立案登记制后有一部分案件其实是不符合起诉条件的，但为落实立案登记制的要求，起诉即使不符合条件也须先立案，之后边审理边审查起诉条件，立案审查实际有虚化的趋势，这就浪费了本就有限的司法资源，尤其是行政审判资源，进而也会影响司法的权威和司法的效率。
正确处理行政案件立案审查与案件实体审理的关系会直接影响行政审判的效率、效果。两者之间应该是理性的平衡关系，即行政案件立案法官在登记立案时应积极考虑案件的后续审理，准确把握行政案件受理的条件，积极引导原告正确而有效地进行起诉。行政审判法官在对案件进行实体审理时应首先实质审查案件起诉条件，在接收案件的第一时间就应该积极审查原告的起诉条件，有效引导原告的起诉，最大限度地减轻案件当事人的诉累。当然，案件进入实体处理后，就案件的起诉条件的审查往往只是审判法官一厢情愿的事情，因为原告会坚定地认为案件是符合起诉条件的，否则立案法官也不会给予立案，审判法官与原告之间就此很难达成共识，进而使案件进入烦琐的诉讼程序，如最终是以裁定驳回起诉的方式回到案件起诉条件的审查这一起点，这是所有案件原告所不愿看到的，也是最不经济、最无效率的诉讼活动，但实践中高达35%的裁定驳回起诉率却恰恰证明了这种最不经济、最无效率的诉讼活动在立案登记制下是大量存在的，且有越来越严重之趋势。
二、实践的错位：立案阶段与审理阶段法官对驳回起诉制度认识的偏差及实践中的滥用与错用
《立案规定》第十条明确了不予登记立案的范围，即：违法起诉或者不符合法律规定的；涉及危害国家主权和领土完整的；危害国家安全的；破坏国家统一和民族团结的；破坏国家宗教政策的，所诉事项不属于人民法院主管的。根据该规定，法院在登记立案时只能就上述情形裁定不予立案，除此之外的其他情形，法院均不能裁定不予立案或不予受理。然而，新《行政诉讼法》第四十九条虽然列举了提起诉讼需要符合的四个条件，但这并不是提起诉讼的全部条件。提起诉讼，除了满足该条的有关规定外，还要符合起诉期限、复议前置等其他条件。[4]为此，《司法解释》第三条进行了扩充性规定，规定了十种裁定驳回起诉的情形，包括：不符合新《行政诉讼法》第四十九条规定的；超过法定起诉期限且无正当理由的；错列被告且拒绝变更的；未按照法律规定由法定代表人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；重复起诉的；撤回起诉后无正当理由再行起诉的；行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；诉讼标的已为生效裁判所羁束的；不符合其他法定起诉条件的。
登记立案时案件是否符合起诉条件的形式审查与案件实体审理时起诉条件实质审查之间的承继关系，决定了行政审判法官要在案件审理之初就对原告的起诉进行实质性审查，立案法官与审判法官对驳回起诉制度理解上的不同，直接影响到驳回起诉制度的价值与审判实践的正确适用。
（一）不予受理与驳回起诉关系之错位
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十四条规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……”这意味着不予受理与裁定驳回起诉在本质上是相同并相通的，即不予受理的情形基本也是裁定驳回起诉的情形。《司法解释》第三条在起草之时也曾表述为“有下列情形之一的，应当裁定不予立案；已经受理的，裁定驳回起诉：……”但因为裁定驳回起诉情形中有些内容需要通过被告的答辩、举证及案件的实体审理等才能予以查清并作出判断。所以，笔者认为，不予受理与驳回起诉之间既有相同之处又有不同之处，两者之间的主要区别如下：不予受理制度基于对当事人的诉权保护，采取的是较为宽松的态度，注重的是对起诉条件的形式审查，不予受理制度适用于立案阶段对不符合起诉条件案件作出的受理上的否定性判断，认为此时起诉人不具备诉权，不予受理制度不能也不可能过于严苛，否则会影响当事人的诉权保护；而驳回起诉制度是基于对实质解决行政争议的需要，采取的是较为严格的审查态度，即审判法官要通过对被告提交的证据的审查、案件的实体审理，对原告的起诉条件进行实质性的审查，与“任何人未经审判不得认定为有罪的”这一刑事定罪原则有着异曲同工之妙，即未经举证、质证及实质审查，任何原告的起诉不得被驳回，其注重的是对起诉条件的实质审查。虽然两者的制度价值、适用阶段等皆不同，但两者都是从根本上保护当事人诉权，即保护合法诉权，否定非法诉权，既最大限度地保护当事人诉权又最大限度地实质性解决行政争议。
驳回起诉所规定的情形在本质上也适用于不予受理的情形，《司法解释》虽未像《若干解释》那样明确不予受理与裁定驳回起诉情形相同只是阶段不同，但两者在本质上是相通的，只是因所处阶段的不同，使得两者在起诉条件上审查的角度、维度不同，这就要求我们的立案法官在立案的时候也应审查起诉人的起诉条件，而不应仅仅从《立案规定》所列举的四个方面进行纯粹意义上的形式审查，否则就会违背立法的本意及制度本身的价值，不仅不利于当事人诉权保护，反而会增加当事人诉累、影响诉讼效率，进而损害当事人合法的诉权。
（二）起诉条件审查与驳回起诉适用之错位
根据上文阐述，《立案规定》规定的行政案件登记立案应具备四个要件，即应具备原告资格、有明确被告、有具体诉请理由及属于法院受案管辖范围。而新《行政诉讼法》第五十一条第一款则规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”根据该款的规定，登记立案的前提是起诉符合所规定的起诉条件，即要符合新《行政诉讼法》第四十九条、第二十五条的规定，根据该条文的规定而进行的审查实际已经突破形式审查的要求了，已经具有实质审查的内容，在立案阶段进行这样的实质审查实际上是有违立案登记制的要求的，也不利于对当事人诉权的保护，以致在部分法院行政案件起诉难、立案难的现象还仍然存在。所以，学界普遍认为，我国的行政案件立案登记制为“准立案登记制”，与英、美等国的立案登记制有一定的区别，英、美等国的立案登记制是当事人起诉后，法院一般只需对当事人的起诉进行形式审查，即只要起诉状的格式要素符合要求即予以立案，对于影响诉讼有效性及纠纷实质性解决的起诉资格、诉讼能力、管辖法院、起诉期限等一般是作为实体判决要件（或诉讼要件）而非起诉要件来加以处理。
当然，与传统的立案审查制相比，新《行政诉讼法》所规定的立案登记制已经极大地改变“立案难”的状况，在相当程度上缓解了“立案难”的问题，但仍有立案实体审查之虑。实践中，各地法院对如何适用《立案规定》及新《行政诉讼法》所规定的登记立案的条件进行立案登记，存在完全不同的理解与适用，有两种完全不同的做法：一种做法为完全按照《立案规定》的要求进行形式审查，基本上没有进行实质审查，立案就只是进行登记，导致大量本可以通过审查后不予立案或引导当事人通过其他途径予以解决的纠纷进入诉讼程序，浪费了司法资源，影响了诉讼效率，损害了司法公信，增加了审理难度，无助于行政争议的实质性解决；另一种做法则强调要根据新《行政诉讼法》的规定，在立案时要对起诉条件进行实质审查，即立案登记制并未否认立案审查的存在，也就是说，立案登记是审查后的登记，其直接的后果是在立案阶段出现“久拖不立”的现象，经常以协调代替立案，“立案难”未能从根本上解决，当事人诉权得不到保护，背离了立案登记制的初衷。
纯粹意义上的形式审查的做法，使得大量案件起诉条件的审查这一程序性事项需要通过实体裁判来审查、判定，而大量案件最终又以裁定驳回起诉的方式予以结案，程序性审查事项大大占据实体裁判资源，程序僭越实体成为必然，其带来的负面作用是显而易见的。对于驳回起诉制度的价值定位，实践中多认为是对立案登记制的补强，是对案件进行立案审查的延续，笔者认为，这是一种错误的认识。立案登记与驳回起诉应为互为关联却又处于不同诉讼阶段的程序审查制度，固然，两者均涉及对起诉条件的审查，但审查的角度和重点是完全不同的。
对于案件审理阶段如何适用驳回起诉制度，实践中也存在诸多困难，主要表现在以下几个方面：（1）对原告起诉条件的审查是法院依职权主动审查还是依被告的答辩意见进行被动审查；（2）审查原告是否符合起诉条件时是依据原告提交的证据还是依据被告提交的证据，或者是法院依职权调取或核实的证据进行审查认定；（3）原告的起诉是否符合条件，是否应作为案件审理中待查明的事实；（4）不同的驳回起诉的情形如何分别认定的问题，如是否超过法定起诉期限的审查，由谁提出、由谁举证，如何审查判定原告与被诉行政行为是否有利害关系，原告对此承担举证责任的标准与限度问题等。对此，笔者认为，驳回起诉制度在本质上仍是对案件是否符合立案条件的实质性审查，是立案登记制之后对案件进行立案审查关口的后移与立案审查的继续，承担的是对案件立案进行的实质性审查职责，只有正确认识该项制度，才能更好地适用该制度，案件审理中驳回起诉制度的适用更多的是对程序性问题的实质性审查，其程序实质性审查职能不同于对行政争议进行实体判决的居中裁判职能，所以，对审查的标准、举证责任的承担、证据的采信等方面均不同于对案件的实体判决，只有从理念上厘清这一认识误区，才能正确地适用驳回起诉制度。
三、管理的障碍：指令继续审理的程序误区与流程混乱
（一）指令继续审理功能定位
《若干解释》第六十八条规定：“第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。”根据该规定，如在立案阶段裁定不予受理错误，则原审法院应依法立案受理，如在审理阶段裁定驳回起诉错误，则原审法院应继续审理。该条文明确了原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误的救济途径，即由原审法院继续原有程序，从中可知，不予受理与驳回起诉在本质上仍然都是对原告起诉条件的审查。随着立案登记制的推行，立案阶段对原告起诉的案件作出不予受理的情形越来越少，更多的是以驳回起诉来审查这一审理中的后续程序，所以，实践中原审法院对于裁定指令继续审理如何具体适用越来越重要，因为有超过35%的案件是以裁定驳回起诉结案的，而二审如发现裁定驳回起诉错误，则将指令原审法院继续审理。据笔者对所在S市两级法院的统计分析，指令原审法院继续审理案件数占案件总数的比例达到6%左右，正确认识和有效处理指令继续审理案件就显得非常紧迫和极其重要了。
关于如何看待指令原审法院继续审理的问题，笔者认为，继续审理就是继续之前未完成的审理工作，因为之前是以不符合起诉条件裁定驳回起诉的，此时审查的是是否符合起诉条件这一程序性事项。二审法院指令原审法院继续审理，说明原告在原审起诉符合条件，原审法院应对原告起诉的行政案件进行实体审查并作出实体判决，它是对之前程序性结案的否定，可以有效保护当事人的诉权，是对立案登记制后不予受理制度的补强，更是对驳回起诉错误的法定有效救济途径，其制度价值极其重要。
（二）原审法院对指令继续审理案件的程序误区
裁定驳回起诉后被二审撤销裁定并指令继续审理的案件，原审法院应该如何处理，实践中的做法五花八门，主要有以下几种做法：（1）由原审法院通知原告重新提交诉状，重新向原审法院立案并随机再次进行分案；（2）由原审法院直接移送立案庭重新进行立案并随机再次进行分案；（3）由原审法院直接移送立案庭重新进行立案并指定原承办人或合议庭重新审理；（4）不再重新进行立案，由原审承办人或合议庭继续审理。
基于案件流程管理的需要，因案件在原审法院被驳回起诉的同时已经报结案处理，案件已经审结，如二审指令继续审理，原已经结案的流程无法恢复，不可能进行网上办案及通过案件管理系统进行管理，很多法院据此将此类案件重新进行立案，作为一个新案件进行处理，重新提交诉状、立案、分案、答辩、举证、开庭、裁判、结案等。重新立案的模式虽然具体各不相同，但均将此类案件完全作为新案件来处理。笔者认为，此种做法增加了当事人的诉累、影响了诉讼效率，浪费了司法资源，同时也无法律依据，不利于行政争议的实质解决。如不重新立案继续由原审承办人或合议庭审理，则无法满足网上办案的需要，无法进入办案系统进行流程管理，不符合审判管理的要求，急需在立法层面进行完善和规范。
四、理性的回归：立案登记制与驳回起诉制度的协同适用
从前述分析不难看出，我国新《行政诉讼法》所确立的立案登记制实际上只是“准立案登记制”，虽然新法实施初期行政案件“立案难”问题暂时得到缓解，但如果不进一步细化、完善这种“准立案登记制”，各级法院为避免行政案件数量过快增长，可能重归“立案审查制”。为此，笔者认为有必要针对上述立法缺陷，通过法律解释或司法解释的方式进行完善，实现立案登记制下驳回起诉制适用的理性回归。
（一）明确不予受理与驳回起诉对起诉条件审查标准不同
虽然新《行政诉讼法》第四十四条及《立案规定》对立案阶段对起诉条件的审查作了明确的规定，但新《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条却又对起诉条件作了更加严格的规定，立案时对起诉条件的审查到底适用哪个标准，在实践中存在着较大的争议，出现了两种极端的做法，一种是仅适用新《行政诉讼法》第四十四条及《立案规定》对起诉条件的规定，实行了起诉条件审查的完全形式主义，将立案阶段的起诉条件的审查与审理阶段起诉条件的审查完全割裂开来，正如前文所述，其带来的负面影响是显而易见的。另一种是在立案时对起诉条件综合新《行政诉讼法》第四十四条、第四十九条、第二十五条及《立案规定》、《若干解释》第四十四条等规定进行全面审查，则又可能违背立案登记制的要求与精神，重新走立案审查制的老路，这显然也是不对的。据此，笔者认为，应对不予受理与驳回起诉对起诉条件审查标准作出明确的规定，即哪些在立案阶段审查、哪些在审理阶段审查，审查的程度如何等。
为此，笔者认为，在立案阶段对起诉条件的审查标准应明确定位为以形式审查为主，以适当的实体审查为辅，可将如下内容列为立案阶段对起诉条件适当的实体审查范围：一是明显超过法定起诉期限，如告知了起诉期限的行政行为明显超过六个月的起诉期限，又如因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日超过二十年，其他案件超过五年提起诉讼；二是明显涉嫌重复起诉；三是明显复议前置的案件；四是明显与该行政行为没有利害关系；五是因继承、转让等基础法律关系的存在而产生的物权登记等行政纠纷，应审查该民事基础法律关系是否存在；六是其他明显能够在立案阶段审查清楚不符合起诉条件的事实的。在审理阶段对起诉条件的审查标准则侧重于实质审查，即审查原告与被诉行政行为是否有“利害关系”，被告如提出原告的起诉超过法定起诉期限并提供证据，法院也应予以重点审查，但不宜主动认定原告的起诉超过法定的起诉期限，以及在立案阶段还未查清的部分应当实体审查的内容，可在审理阶段通过答辩、举证、庭审等程序进一步进行实体审查等。
（二）明确指令继续审理案件办理的程序规范
如前所述，司法实践中对指令继续审理案件如何继续审理标准不统一，程序较混乱，对此，应通过立法或法律解释、司法解释等方式予以明确与规范，如要明确是否重新立案，是否重新起诉，是否重新答辩、举证、开庭，是否重新分案等。笔者认为，对于此类案件，不宜重新立案，应该由原独任审判员或合议庭继续审理，继续进行之前未完成的案件审理工作，重点对行政行为进行实体审查。关于案件的流程管理及网上办案等工作的不衔接、不配套等问题，笔者认为，可以借鉴管辖异议裁定案件，在处理起诉条件，即作出驳回起诉裁定时就应该将该案予以中止审理，驳回起诉后上诉的期间不计入审限，如二审指令继续审理则应结束原审中止审理程序，审限恢复计算，则指令继续审理就不会与现有网上办案、流程管理制度相冲突，才能不违背驳回起诉制度设计的初衷，才能更加符合司法规律，既提高司法效率又能有助于实质性地解决行政争议。
（作者单位：江西省上饶市中级人民法院）
[1] 新《行政诉讼法》实施以来，行政诉讼案件数量的暴涨是最为直观的变化。新法实施一年来，全国一审行政案件受案数同比上升了55.66%。新法实施的第一个月，全国法院就受理了一审行政案件2.6万件，同比上升221%。（从中国行政法学研究会2016年年会上获悉。）
[2] 江必新主编：《解读最高人民法院司法解释、指导性案例（行政·国家赔偿卷）》，人民法院出版社2016年版，第64页。
[3] 何海波：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第111页。
[4] 袁杰主编、全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第137页。