复议受理中通知补正行为的司法审查
——黄永耀等16人诉江西省政府不履行复议职责案
郑红葛 郑怡 陈安
【案情】
原告：黄永耀等16人
被告：江西省人民政府
原告黄永耀等16名申请人向江西省政府就集体土地征地批复行为申请行政复议，江西省政府于2017年7月27日作出补正通知书，认为复议申请人复议申请材料不齐全，要求补全申请人与行政复议请求事项所涉及行政行为有利害关系的相关房屋、土地的权属证明等。黄永耀等人于2017年8月6日针对省政府的补正通知书作出回复，称：出于政府的原因，有关部门未对其发放集体土地使用权证，涉及土地上的相关房屋出于各种原因，政府未为其办理房屋所有权手续，但是他们一直以来均在房屋里居住，房屋属于他们实际所有。省政府认定申请人对行政复议申请材料无正当理由逾期不补正，应视为申请人放弃行政复议申请，故决定不再进行复议，但未向申请人作出任何书面回复。
【裁判】
南昌铁路运输中级法院经审理认为：申请人与申请复议的行政行为具有利害关系，是《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条明确规定的受理条件。相对人提出复议申请时，应当提交必要的证据材料表明其与行政行为存在利害关系。复议机关认为申请人所提交的有关利害关系的材料不齐全或者表述不清楚的，可以要求申请人予以补正。申请人根据补正要求提供了书面情况说明或者相应的材料，即使复议机关认为仍不符合其补正要求的，也不能据此径行认定申请人属于“无正当理由逾期不补正的”的情形。复议机关应当结合证据材料对申请人与行政行为之间是否具有利害关系作出认定，并作出是否受理的决定。如复议机关认定申请人“无正当理由逾期不补正”，以申请人主动放弃复议申请为由不再就利害关系作出认定，而事实上终止复议程序，属于行政不作为。
审理中，南昌铁路运输中级法院将上述意见向被告进行了释明，得到该政府的理解与认可。该政府结合具体事实认为原告与申请复议的行政行为之间存在利害关系，在一审期间决定改变行政行为，受理原告复议申请，原告撤回起诉。同时，对以后若再次遇到类似情况，该政府表示将参照本案法律适用意见予以处理。
【评析】
因城市化建设推进加快，农村集体土地征用需求强烈，许多农村土地开始被征迁，引发了许多相关行政争议。由于涉及农村集体土地征用的行政争议牵扯面广、涉案人数众多，事关被征地农民的切身利益，被征地农民往往根据行政复议法有关规定，针对省级以上人民政府的批准征地行为提起行政复议。因此，复议机关正确及时行使复议职责，成为化解征地拆迁矛盾纠纷的“第一道关口”。人民法院应当通过依法审判，监督复议机关及时启动复议程序，对被征地农民给予恰当的救济。本案虽然以协调撤诉方式结案，但其中所涉及的告知补正及其处理行为在诸多行政行为形态中较为少见，现就其可诉性以及如何认定“无正当理由逾期不补正”两个具体问题分析如下。(https://www.daowen.com)
一、关于告知补正行为的可诉性问题
在行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚时，复议机关告知申请人补正是一种行政程序行为。所谓行政程序行为，是与行政实体行为相对的概念，是行政主体依照程序性规范作出的具有一定法律意义的行为。对于行政程序行为是否具有可诉性，学界有不同观点。传统观点认为，行政程序行为不具有可诉性，理由不外乎以下几点：第一，行政程序行为不对当事人的权利义务产生实质影响，不具有独立的诉讼意义和诉讼价值；第二，遵循行政效率原则，对行政程序行为单独审查将中断行政程序进程，延误行政机关作出实体行政行为；第三，对后续行政实体行为的全面审查涵盖了对行政程序的审查，对程序性权利的救济也被纳入整体行政违法行为救济范畴，为避免司法资源浪费和两次审查结果矛盾，无单独起诉之必要。另一种较为激进的观点则从维护程序正义角度出发，认为行政程序行为具有可诉性：第一，行政程序行为是法律明确规定的，行政行为不按照法定程序行使行政职权，就是违法，程序违法的主体，即行政机关应当承担相应责任；第二，行政程序行为和行政实体行为均是行政主体依职权作出的具有法律意义的行为，可诉性是行政行为的本质属性；第三，行政程序行为对行政相对人的程序性权益产生影响，违法行政程序行为侵犯相对人的程序性权利，最终侵犯相对人的实体权利。
告知补正作为一种行政程序行为，符合行政程序行为的概念特征，对告知补正行政程序行为是否可诉，观点亦莫衷一是。最高人民法院对补正告知行政程序行为是否可诉这个问题的回答持保守态度，倾向于以不可起诉为原则，可起诉为例外。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一款规定：因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该告知行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。从上述两个规定可以看出，最高院司法解释对补正告知行政程序行为可诉与否的判断界限，在于引起争议的行政程序行为是否对相对人权利义务产生实质影响。
本案补正告知行为发生在行政复议程序中，《行政复议法实施条例》第二十九条中规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请……”但行政复议法及相关司法解释对补正告知是否可以起诉未作明确规定。笔者认为，行政复议程序中的补正告知能否起诉的标准，可参照行政许可和信息公开司法解释的有关规定，以不可诉为原则，可诉为例外，当告知补正行为对申请人权利义务产生实质影响，且申请人难以针对实体行政行为起诉或针对实体行政行为起诉难以获得相应救济时，补正告知应当具备可诉性。正如本案情形：黄永耀等人与行政复议机关对申请人是否履行补正告知有争议，申请人无法按照行政机关补正告知通知提供房屋、土地权属证明，但对省政府的补正通知书作出了无法提供房屋权属的书面情况说明。行政机关仍认为该说明不符合补正要求，认定申请人未补正，进而“视为申请人放弃行政复议申请”。此种情况导致的结果是：第一，对行政机关而言，行政复议程序未在行为外在化表现前提下单方面终止；第二，对行政申请人而言，终止行政复议违背了申请人的本意、申请人请求复议之争议将处于长期未决状态、申请人相关实体合法权利难以得到有效救济，该种情况下的补正告知当然可诉。
二、关于“无正当理由逾期不补正”的认定问题
申请人提交补正说明能否视为已履行补正要求，是本案事实方面的争议焦点。行政机关认为申请人未按照要求提供所需补正的事项，即是未补正，而申请人认为自己已经提交了补正说明，所以履行了补正的义务。行政复议机关依据《行政复议法实施条例》作出补正告知行为后，申请人一般作出三种反馈：一是完全按照行政机关需要补正的事项予以补正；二是未作出任何回应的消极反馈；三是虽未补正，但作出未按规定补正的回复说明，这种不补正，可能基于申请人主观上对补正事项存在质疑，也可能基于申请人客观上的补正不能。对于前两种情形，一般不存在争议。本案属于第三种情形，涉及的焦点问题是在原告已就补正要求提交书面说明的情况下，被告能否按照《行政复议法实施条例》第二十九条规定，认定原告属于“无正当理由逾期不补正”情形，而视为复议申请人放弃行政复议申请。对此，存在两种不同的看法。
第一种意见是：《行政复议法实施条例》第二十九条规定的无正当理由逾期不补正，不仅仅包括能补正而拒绝补正的情形，还包括补正材料不符合复议机关补正要求的情形。复议机关的补正要求是结合具体案情对复议受理条件的明确化。申请人即使提交了补正说明材料，但未按照复议机关要求提交补正证据材料，即意味着其未通过补正行为积极弥补不符合受理条件的瑕疵，可按“无正当理由逾期不补正”对待，视为其放弃复议申请，复议机关可终止复议程序。
第二种意见是：《行政复议法实施条例》第二十九条规定，复议机关要求申请人补正的，应当告知其需要补正的事项。复议机关确定需要补正的事项，是结合具体案情对案件如何达到受理条件的一种解释，甚至含有认定的成分。本案中，被告要求原告补正权属证明材料，实际上已经设定了复议受理门槛。这种补正要求本身就存在对与错的判断，在此情形下，当事人出于客观原因无法提交符合补正要求的证据材料，双方之间存在是否完成补正的争议。《行政复议法实施条例》第二十九条规定的“无正当理由逾期不补正”，主要是指申请人无正当理由未提交任何补正材料，而不包括双方之间存在是否完成补正争议的情形。本案中，在原告提供补正说明材料后，被告以“视为复议申请人放弃行政复议申请”处理，系没有正确履行法定审查职责的体现。
案件审理过程中，第一种意见为被告意见，第二种意见为法院意见，经过多次沟通，被告接受了法院意见。法院持第二种意见的理由是：
（一）“无正当理由逾期不补正”的合理内涵
法律解释方法一般有文义解释、体系解释、目的解释、比较解释等。诚然，不补正既包括不提交任何材料的消极不补正，也包括明示拒绝提交材料的积极不补正。但是行政复议制度是权利救济制度，其主要价值在于相对人权益受到违法、不当行政行为侵犯时，可为之提供方便、快捷、廉价的权利补救。《行政复议法实施条例》第二十九条规定要求复议申请人补正行政复议申请材料，主要目的是有利于行政复议机关能够全面准确根据申请人提供的材料把握申请人诉求，初步判断是否应予受理。而不能通过解释成为抬高复议准入门槛、加重复议申请人举证责任的条款。因此，从目的解释上来看，第一种意见就存在不当之处。
从法律条文表述来看，能够产生视为申请人放弃复议申请、复议机关终止复议的法律后果，其前提是“无正当理由逾期不补正”。为避免复议机关不正确地适用“无正当理由逾期不补正”条款而导致申请人丧失救济权，应当从申请人“主观故意”和“客观行为”两方面进行判断。只有在申请人存在不想按要求进行补正、不想使行政复议继续进行下去的主观故意和无正当理由逾期拒不补正的客观行为的情况下，才能推定申请人放弃行政复议申请。因提供不能无法补正应该是属于能力不足造成的客观原因，从“主观故意”和“客观行为”两方面均不可视为放弃复议申请。本案中，原告根据补正通知的规定，提供了补正回复的行为显示其“希望”而且是以实际行动积极推动行政复议程序向前进行，在主观上也认为该回复已经按补正要求尽申请人所能补正了相关材料。复议申请人根据补正要求进行的回复，也是重申和强调其对提交材料的主观理解，以期行政复议机关能对申请内容尽到审查责任，绝非是放弃行政复议的表现。
（二）防止和规制复议机关滥用通知补正权
《行政复议法实施条例》第二十九条规定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，方可书面通知申请人补正。如何界定“申请材料不齐全”，应当结合申请人在复议申请阶段的证明责任来理解。一般认为，申请人证明责任的性质为行为责任、推进责任，这便意味着申请人对自己的主张并不必须证明其成立，虽然申请人应提供证据证明有关证明事项的存在，但总体而言这种存在只要达到一定的可能性即可。因此，行政复议申请材料不齐全，应该从申请材料的类别与齐整性来理解，总体上是有与无的区别，而不是多与少的区别。具体到本案，可以理解为申请人没有提交是否具有利害关系的任何材料，复议机关方可要求其补正。只要申请人提供了相关材料主张存在利害关系，那么复议机关就不应该要求申请人为证明其有确切的利害关系而继续补正材料。实际上，即使无法提供权属证明文件，但申请人已经提供了房屋照片和居住事实等证据，完成了启动行政复议程序的初步证明责任，复议机关应当对此进行审查和判断。
（三）复议机关应当履行必要的受理审查职责
复议机关在接到当事人的救济申请之后，要在法律规定的时间内对其申请进行审查，《行政复议法》第十七条即明确，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。当复议申请人提出行政复议申请后，判断申请人提供的证明材料能否证明其与被复议行政行为有利害关系，既是行政复议机关的法定职权，也属于其应当依法行使的法定职责。具体到本案中，被告收到原告的行政复议申请后，需要审查申请人与被申请复议行政行为是否有利害关系，如经审查没有利害关系的，应当作出不予受理决定。如果上文所述第一种意见成立，允许复议机关以补正不符合要求为由终止复议程序，其只需要在受理审查阶段发出补正通知书，就可以套用申请人逾期不补正这条规定，进而一律按申请人放弃行政复议申请来处理，实际上是回避了对申请人是否具有利害关系需要作出判断的职责，这明显违背立法本意。
（作者单位：南昌铁路运输中级法院）