论“三大调解”与法院之间的关系及对策
李晓飞*[16]
【摘要】基层“三大调解”同基层人民法院调解、判决之间由于人员专业素质及所依据的法律和程序等不同，不可避免会出现基层“三大调解”的结果和法院判决、调解的结果不一样，甚至会冲突，这就极大地浪费了当事人的财力、精力，同时也浪费了有限的基层调解资源和有限的基层法院司法资源，为了避免上述情况发生，本文对基层“三大调解”和基层法院的调解、判决的概念及现状进行阐述，继而又阐明了基层“三大调解”与法院调解、判决之间存在的问题，紧接着又找出了原因，最后又找出了解决问题的对策，从而提出逐步提高基层“三大调解”人员法律专业素质、提高群众学法懂法的自觉性和创新基层“三大调解”与基层法院工作衔接的机制、体制为突破点，来很好地解决上述问题。
【关键词】人民调解 行政调解 司法调解 法院判决 法院调解
基层“三大调解”是解决基层矛盾纠纷、信访隐患等基层问题的源头，是维护社会稳定的重要机构，基层法院是对辖区内所管辖范围内的案件进行调解和判决的机构，如果基层“三大调解”工作和基层法院调解、判决工作之间不衔接，就会发生基层调解结果和基层法院调解、判决结果的冲突，浪费基层调解资源和基层法院司法资源，如果两者做到了很好的衔接，就会减少当事人财力、人力的浪费，节约社会资源，国家就会朝着依法治国的道路发展。
一、基层“三大调解”和法院判决、调解的含义及现状
（一）基层人民调解的含义及现实状态
人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等的基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。这种调解的性质是人民群众自治的体现，在村委会、居委会的领导下，依据人民调解法，选出群众中德才兼备，威信高的，公道正派，调解能力强的人来组成人民调解委员会，在乡（镇）司法所领导下，乡（镇）也设置乡（镇）人民调解委员会，乡人民调解委员会依据《人民调解法》调解人民内部的矛盾和纠纷，总归来说，是人民自己解决纠纷的体现。乡（镇）人民调解较村人民调解，在程序和档案卷宗方面比较规范和全面，究其原因主要是乡（镇）调解委员会成员的专业化水平较高，比农村的人民调解员专业性强，办公设施较为齐全，但是即便是这样，调解的结果有时也很难达成，即便达成结果，如果一方或者双方当事人不执行，也很难对当事人进行约束。
（二）基层行政调解的含义及现实状态
行政调解是指国家行政机关对特定纠纷进行调解的行政管理活动，特点是居中调解人专指国家行政机关。行政调解人员要求三类素质：一是思想政治素质，二是文化知识和业务能力素质，三是法律知识、法律意识和法治观念素质[17]。从行政调解的概念可以看出，行政调解的调解主体是国家行政机关，基层行政调解的主体是乡（镇）人民政府，调解的对象是特定的纠纷，调解的依据是《行政复议法》《行政处罚法》等，而现实的基层行政调解的范围是辖区群众反映到乡的所有问题。行政调解纵然有一定的行政管理的性质，但是即便是基层人民政府调解的矛盾纠纷，如果当事人不同意调解结果，或者不执行调解结果，同样存在调解结果不能够被强制执行的现象，这种情况和人民调解的情况殊途同归。
（三）基层司法调解的含义及现实状态
基层司法调解是指司法所对管辖的一般纠纷、疑难纠纷和复杂信访案件进行调解。司法所是县级司法局派驻到乡（镇）的派出机构，因此司法调解带有很强的法律约束性，司法所调解的案件主要是依法调解，调解案件范围是民事纠纷和个别的伤害轻微不构成犯罪的刑事纠纷[18]，目前，司法所调解主要依据的是《民法》《刑法》《人民调解法》等。基层司法所的司法调解依据，调解程序较为规范，调解结果与行政调解、村级人民调解结果相比，有着较强的法律约束性，甚至司法所的调解结果可以申请法院的强制执行。但在现实中，由于条块分割，基层司法所确定的调解结果，当事人申请基层人民法院执行起来难度仍然较大。
（四）基层法院判决和法院调解的含义及法律效力
法院民事判决是指人民法院对民事案件审理完结时，查明并认定案件事实，正确适用法律，行使国家审判权，对案件中的实体问题做出权威性决定。法院调解是指在法院审判人员的主持下，双方当事人就民事权益争议自愿、平等的进行协商，达成协议，解决纠纷的诉讼活动和结案方式[19]。无论是法院调解和判决都必须制定法院调解书和判决书，而且，两种法律文件都具有法律效力，法院保证强制执行。
（五）基层“三大调解”与基层人民法院判决、调解之间的关系
基层人民调解在村一级，主要是依据《村规民约》，人民调解员居中调解，调解结果没有法律强制执行力。人民调解在乡（镇）一级依据《人民调解法》具有一定的法律强制力，行政调解依据的是《行政处罚法》《信访条例》等，结果是有法可依的，基层司法所的司法调解，依据《民法》《人民调解法》等，司法所调解结果有法可依，但是并不是如法律所规定的那便于执行，真正执行起来，困难很大。
综上所述，基层“三大调解”同法院判决、调解之间没有实现很好的衔接。这种现象的优点是，避免了法官先入为主，受基层“三大调解”结果的影响，有利于法官客观公正的审判诉讼到法院的案件，包括民事案件和少数的刑事案件。但是，不利之处是，经过基层“三大调解”后的案件诉讼到法院，民事案件法院还得经过受理、审前准备、开庭审理、诉讼中止或终结、判决和裁决、执行等阶段，刑事案件还得经过管辖与立案、侦查与强制执行、起诉、审判、执行程序[20]，这种基层“三大调解”和基层法院之间的分离状态，极大地浪费了社会资源，其中的缺陷显而易见。
二、基层“三大调解”与法院审判、调解之间存在的问题
（一）基层“三大调解”调解结果的质量参差不齐
较好的调解文书、档案等非常齐全，所依据的法律条文具体、准确，调解依据法律和《村规民约》适当，当事人都比较愿意接受，调解之后，当事人能够认真履行自己的义务，享受自己的权利。调解结果较差的往往在调解卷宗、档案等文件残缺不全，不能准确的适用法律和《村规民约》，甚至调解人员自身就不懂法律，调解之后，当事人不接受，或者表面接受，但是不予执行，调解结果形同虚设，没有真正的解决纠纷。
（二）基层“三大调解”的结果与法院调解、法院判决会发生冲突
乡人民调解所依据的主要是《人民调解法》，《人民调解法》第31条第1款规定，经人民调解委员会调解达成的协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行，但是《人民调解法》第33条又规定经人民调解委员会调解协议达成，双方当事人认为必要的，可以自调解协议生效之日起三十日内向人民法院申请司法确认，人民法院应当及时对调解协议进行审查，依法确认协议效力。从《人民调解法》这两条规定就可以看出，人民调解委员会所调解出的案件不一定具有实质性的法律约束力，而其结果必须要得到人民法院的确认，才能申请法院强制执行。根据《民事诉讼法》第93条至第99条之规定，明确了法院调解的标准程序，根据《民事诉讼法》第97条第3款及条文解释之规定，人民法院制作的调解书经双方当事人签字后，既具法律效力，如果一方当事人不执行协议，另一方可以申请法院强制执行，由此可见，法院的调解自双方当事人签字之后就具有法律约束力。下面就村委会在村庄规划（属于基层调解范畴）和村民民事实体权利之间冲突的案例进行阐述。例1：某村在空心村治理和规划新农村过程中，村委会统一协调村里面的老旧房屋主人A、B、C三户全部推倒，将原先的房屋下的宅基地分别重新规划给D、E、F三户，在执行过程中由于重重原因，A和B两户的房屋拆除了，宅基地给了D、E两户，而C没有拆除老旧房屋，时过境迁，几年之后F要求C拆除老旧房屋，归还应属于自己的宅地基，在调解这一纠纷过程中，村、乡两级认为按照《村规民约》和实际情况，应该让C按照当时村委会的统一规划将房屋拆除并将宅基地给了F，但是这一案件诉讼到法院，法院依据的是民法等法律，C有房产证证明房屋是自己的合法财产，F没有房产证或者其他法律证明，则法院就会判决C胜诉，这就产生了村、乡调解和法院之间判决结果之间的矛盾[21]。
（三）基层“三大调解”与法院调解、法院判决之间不协调产生一些弊端
一是基层“三大调解”与法院的判决、调解之间不协调极大地浪费了当事人的财力、精力和社会调解资源、法院司法资源。假设基层“三大调解”依法据实调解，调解所运用的法律和法院诉讼及调解所运用的标准都一样的话，那么当事人在处理自己的矛盾纠纷时，就会增强自己的预见性，如果，基层调解人员在调解过程中的具备这种专业素质和经验，就会根据法律和事实对当事人进行法理分析，告知当事人最终的结果将会是什么样子的，当事人在权衡利弊之后，做出是否走司法途径的理性考虑，这样就会避免让当事人再次陷入讼累中，同时也节约了社会有限的调解资源和司法资源。(https://www.daowen.com)
二是基层“三大调解”与法院判决、调解之间的不协调不利于依法治国，建立法治化的国家。建立法治化的国家要求国民做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，国民有很强的法治观念，国家有优良的法治传统，国民自觉遵守法律，国家整个法律系统有机协调、完整统一。
三、基层“三大调解”与法院判决、调解之间不和谐的原因
（一）基层“三大调解”工作人员不专业，法律知识欠缺
在乡（镇）、村工作的调解人员基本上都是凭借着自己多年的调解经验和人生阅历，根据所遇到的实际情况进行调解，注重解决问题，所欠缺的地方是依据法律条文或参考法律条文较少。即便是现在大学生日益增多的情况下，基层司法所、信访办、村委会通过公务员专门招聘进入基层调解的人员也不多，专业人员配备的也不齐备。而同时期的法院工作人员，一般都是法律专业人员，尤其是现在法院招考的公务员都必须是法律专科以上学历，并且有国家司法考试证书，专业性很强，基层“三大调解”人员的不专业和法院专业人员差别是导致基层“三大调解”同法院审判、调解之间冲突的主要原因。基层“三大调解”的工作人员在特定的历史时期发挥着他们巨大的作用，为基层矛盾纠纷的调解的主要队伍，时过境迁，随着时代的发展和中国依法治国基本国策的实施和国民法治观念的加强，这种层次的调解队伍和法院专业化的审判、调解之间的冲突日趋突显。
（二）基层“三大调解”与基层法院判决、调解之间不衔接，没有形成协调统一的工作机制和工作体制
在现实环境下，基层的“三大调解”的工作层面基本上是独立的工作层面，是在基层党委、政府的领导下乡司法所、乡信访办、乡人民调解委员会、村委会、村人民调解委员会共同进行调解辖区内的纠纷，由村到乡逐级调解。当人们通过村、乡调解机构仍然解决不了纠纷的时候，就会向法院起诉，进入法律系统，法院的调解和判决成为当事人最终解决纠纷的途径，法律系统也是一个独立而完整的系统。现实工作中，基层调解机构不和法院联系或者很少和法院进行联系，法院对基层的调解工作也很少指导，基本上是两个相互独立的系统，由于两个系统交叉的地方很少，导致了基层“三大调解”的结果和法院的调解和判决结果之间的冲突与不和谐。
（三）广大群众的法律意识淡薄，法律观念不强，不会依法积极参与调解
基层“三大调解”是做的群众工作，是为群众服务的，然而，群众将基层三大调解机构当作政府，把调解人员当作自己的父母官，这是长期以来形成的“官本位”的思想，由于群众的这种认识，长期以来就形成了群众对基层调解人员的说法就是政府的说法，就是群众应当遵守的，应当信服的，形成了群众和基层调解人员之间的调解与被调解的关系，这种关系实质上是一种管理与被管理的关系。究其原因，群众的责任不可推卸，是群众法律知识的欠缺，群众法律观念的淡薄原因造成的，如果群众知法懂法用法，就可以积极主动地参加调解，就可以据理力争、引用法律条文参加调解，群众的知法懂法将会从外部刺激基层调解人员的专业素质的提高，法律水准的提高，促进调解的依法进行，从外部促使基层调解同基层法院之间的联系。
四、解决基层“三大调解”与法院调解、判决之间不衔接的对策
（一）加强基层“三大调解”人员的专业化建设
长期以来造成基层“三大调解”和法院诉讼系统的调解和判决不衔接的一个重要的原因是，基层调解工作人员专业素质不高。基层调解人员的专业性是做好基层调解工作的主要因素，也是基层“三大调解”和基层人民法院调解、判决工作不衔接的主要原因，因此，最需要引起注意，这一问题得到解决，其他的问题才容易得到解决。专业素质一是丰富专业的法律知识，二是丰富的调解经验、为人公道正派，尤其是第一方面的素质，在现阶段显得尤为重要[22]，而解决这一问题的关键性因素就是提高基层调解人员，尤其是乡（镇）这一层面的调解人员的专业化素质，要解决这一问题，最为行之有效的方法就是在招聘公务员的时候，对基层司法所、信访办的工作人员要严格限制专业，一定要求是法律专业毕业的专科以上的大学生，严把入口关，只有这样才能逐步改善基层调解人员法律知识不专业的问题，其次是基层司法所、信访办工作人员要加强自学，要求在这种工作岗位工作的人员必须达到法律专科以上水平。
（二）创新工作机制和体制
严格按照《人民调解法》，县级法院加强对基层司法调解、人民调解的工作指导和业务指导，加强基层调解和法院调解、审判之间的工作衔接，做到无缝衔接。乡（镇）调解机构要主动向法院咨询涉法涉诉信访、调解案件的法律规定，法院也要积极地予以指导，同时，他们的共同上级机构，县级政法委要做好指导和协调工作，做好建章立制的工作，创新工作机制体制，例2：在乡镇设立人民调解庭，依法调解纠纷，使依法治国的精神贯穿下来，使基层调解机构和法院援用同样的法律，运用同样的法律依据，为当事人提供法律分析，节约社会资源，增强基层调解中的预见性。
（三）加强普法宣传，提高群众知法懂法用法的水平
群众是推动历史前进的车轮，基层调解的依法进行离不开群众的推动，所以基层司法所、信访办要协助好基层政府做好普法宣传，宣讲法律的精神、法律的意识及常用法条等通过多种形式讲给群众，让群众提高自身的法律观念和法律知识，让群众提高自觉学习法律的主动性和积极性，只有群众知法懂法了，群众才可能积极地参与到基层调解中来，群众才能在基层调解和法院调解、审判之间做出正确的抉择。
（四）强化国民教育中的法律教育
随着时代的发展和社会的进步，依法治国、民主政治将日益深入人心，尤其是依法治国，所以，在学校教育中一定要增加法律所占教育计划、教学内容的比例，培养国民从小就学法、知法、守法、用法的习惯，严把学校教育关，让国民从小就树立依法办事、依法处理问题的习惯和思维，推动社会进步，推动依法治国。
五、结论
总之，在很长一段时期，基层“三大调解”对维护社会稳定，解决矛盾纠纷，创建和谐社会等方面发挥了极其重要的作用，但是，不可否认基层“三大调解”与基层法院判决、调解之间存在着不衔接的问题，这一现象导致了基层“三大调解”结果与基层法院判决、调解结果之间的不协调、甚至是冲突，所以针对这一情况，笔者对这一问题进行分析，找出原因和对策，并提出了既切实可行又有长远指导意义的措施，以求解决这一问题，通过解决该问题达到减少对基层“三大调解”资源和基层法院司法资源的浪费，避免基层“三大调解”结果和基层法院判决、调解结果之间的冲突，减少当事人的讼累，为当事人提供法理分析，减少当事人财力、精力、物力的浪费，促进社会稳定，建设现代化法治化国家。
[1] 陈若尘，首都经济贸易大学法学院法理学硕士。
[2] 河北省唐山市路北区人民法院（2014）北民初字第1090号民事判决书。
[3] 河北省唐山市中级人民法院（2015）唐民三终字第426号民事裁定书。
[4] http：//m.itslaw.com/mobile/，最后访问日期：2015年10月25日。
[5] 河北省邢台市中级人民法院（2013）邢民三终字第191号民事判决书。
[6] 北京市第二中级人民法院（2015）二中民（商）终字第04796号民事判决书，北京市第三中级人民法院（2015）三中民（商）终字第8596号民事判决书。
[7] 周枏：《罗马法原论》，商务印书馆2014年版，第930页。
[8] 梁慧星编：《中国民法典建议稿附理由总则编》，法律出版社2004年版，第241页。
[9] 参见朱晓喆：“诉讼时效完成后债权效力的体系重构——以最高人民法院《诉讼时效若干规定》第22条为切入点”，载《中国法学》2010年第6期。
[10] [英]亨利·萨姆奈、梅因·高敏：《古代法》，瞿慧虹译，中国社会科学出版社2009年版，第217页。
[11] [德]拉德布鲁赫：《法哲学》，王朴译，法律出版社2013年版，第164页。
[12] 郑永宽：“诉讼时效强制性的反思”，载《厦门大学学报（哲学社会科学版）》2010年第4期。
[13] 张晓娜，首都经济贸易大学法学院。
[14] 王晨光：“借助司法公开深化司法改革”，载《法律适用》2014年第1期。
[15] 孙午生：《当代中国司法公开研究》，南开大学出版社2013年版。
[16] 李晓飞，首都经济贸易大学法学院宪法与行政法硕士。
[17] 姜明安：《行政执法研究》第一版，北京大学出版社2005年版。
[18] 高铭喧、马克昌、赵秉志：《刑法学》第三版，北京大学出版社、高等教育出版社2007年版。
[19] 江伟：《民事诉讼法》第二版，高等教育出版社、北京大学出版社2003年版。
[20] 龙宗智、杨建广：《刑事诉讼法》第二版，高等教育出版社2007年版。
[21] 王利明、曾宪义：《民法》第四版，中国人民大学出版社2008年版。
[22] 江伟：《民事诉讼法》第二版，高等教育出版社、北京大学出版社2003年版。