排污权交易制度探析
梁建坤*[1]
【摘要】现如今社会经济的不断发展的同时，资源的消耗和环境的破坏也不断地加剧。中国面临的最大的环境问题是如何协调经济的发展与环境污染、生态破坏之间的关系。排污权交易制度在发达国家已经得到广泛的运用，其作为一种保护环境的经济手段，成为市场经济体制下对控制污染的有效措施。近年来，排污权交易制度在中国多个省份试行并取得了显著的成就，对于我国可持续发展的战略目标的实现做出了重要的贡献。本文通过阐述排污权交易制度的起源及涵义，以及对比中外关于排污权交易制度的现状，说明了排污权交易制度发展的前景，并分析了排污权交易制度在中国构建的可行性。以期为中国开展排污权交易制度提供一些有价值的参考和依据。
【关键词】排污权 内涵 实施现状
我国自改革开放以来，虽然经济得到了飞速发展，为我国在国际上奠定了一定的地位。但是，在发展经济的同时，也给环境带来了诸多问题。环境污染问题是当今人类无法回避又亟待解决的问题，当环境问题危害到人们的生产生活的时候，才开始权衡经济发展与环境保护之间的关系。同时作为一种典型的外部负效应现象，已经引起了经济学家的关注。当经济发展与环境污染成为必然的矛盾时，要解决环境问题不再单单就环境论环境，必须依靠社会的经济手段和措施。排污权交易制度作为市场经济中的一部分，对环境污染控制是一种新经济法律手段，在经济效益和管理上的改善已经得到人们的重视。
一、排污权交易制度的涵义
排污权是指排污者即权利人在符合法律规定的前提下，向环境排放污染物的权利，所谓排污权交易是指，在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制，从而达到减少排放量、保护环境的目的。[2]实现排污权交易的基本要求是，首先确定一个区域的污染物排放总量，并将该总量分配到各个排污单位之间，各个排污单位可以互相进行买卖；当一个企业通过节能减排将污染物治理削减到一定排放量时，该企业就可以将缩减的排放量或剩余的排放量卖出，而污染物治理相对较弱的企业或新建扩建的企业可以通过购买该剩余排放量。这样交易的结果就是在污染物排放总量不变的前提下，对污染物治理由治理成本小的企业进行。自20世纪70年代美国率先实践排污权交易制度取得初步成效以来，不断为其他国家所借鉴，并被不少国家的实践证明是一种较为高效的污染治理途径，中国从20世纪80年代末开始陆续进行了一系列排污权许可制度及交易制度试点工作。
二、国外排污权交易制度的发展
（一）排污权交易在美国的实践
美国最先提出排污权交易机制，其实施的活动也最为引人注目。排污权交易过程在美国大概分为两个阶段：第一阶段，20世纪70年代中期到90年代初：排污权交易在部分地区进行，涉及多种污染物，例如活性有机气体、氮氧化物、铅等，第二阶段，以1990年通过的《清洁空气法修正案》并实施酸雨计划为标志，实施至今。[3]美国的排污权交易的第一阶段主要包括四个政策：为了避免环境政策与经济增长出现冲突，美国环保局颁布了《排污补偿解释规则》创立了补偿体系，该补偿体系实施后，发生了10000多项补偿交易。补偿政策虽然取得了一定的成效，使控制污染的成本和排污总量下降，但其实施的防伪和交易的总量很小；为优化排污交易机制，美国环保局于1979年开始启用泡泡政策，主要用于内部交易。在实施补偿政策和“气泡政策”的同时，于1979年通过了排污银行计划，即“储存政策”。储存政策允许污染源将削减的排放量进行储存以便将来使用或者进行交易，该政策是对其他政策的一个巨大推动；第一阶段的最后一个政策是容量节余政策，该政策主要是对于改建或扩建的排污企业可以免于承担较为严格的污染治理责任，前提是在企业内排污总量没有增加。
1990年，美国通过了《清洁空气法修正案》，标志着美国的排污权交易进入到一个新的阶段。该修正案使排污权交易得到了法律上的确认，并在法律上制度化。《清洁空气法修正案》提出了“酸雨计划”，明确到2010年，美国的二氧化硫年排放量要比1980年的排放水平较少1000万吨。美国的排污权交易所取得的效果积极显著，特别是在实施二氧化硫排污权交易政策方面更为突出，实现了环境效益和经济效益的同步良性发展。
（二）排污权交易在欧盟的实践
一些国家开始逐步效仿美国的做法，尤其是在美国排污权交易制度取得成效以后，更是将该制度认为是治理环境的重要途径。尤其是欧盟国家，从1996年二氧化碳排放权在欧洲扩展开以后，已经取得不同程度的进展。在《京都协议书》的指导下，欧盟国家一直致力于推出“欧盟温室气体排放权交易市场”，并希望其2005年正式运行。在1997年达成的《京都协议书》中，欧盟15国承诺2008年～2012年，将温室气体的排放量在1990年的基础上减少8%，相当于向空气中减排约3.36亿吨二氧化碳。[4]欧盟国家是情节发展机制和联合履约行动的推行者和积极的实践者。各国家在发展经济的同时对污染物减排活动发挥了不可替代的作用，为环境的改善作出了重要的贡献，而不是单纯的追求经济利益。由此可见，排污权交易制度已经不是个别国家和地区的独有政策，它将会成为保护环境必不可少的一项制度，也是我国推行可持续发展方针的不竭动力。
三、中国排污权交易制度实施现状
（一）我国排污权交易实施的情况
排污许可证制度和污染物总量控制制度是排污权交易的基础和重要组成部分，我国排污权交易的实践正是从这两项制度开始的。1988年排污许可证制度的试点工作在我国开始实行，这也是我国排污权交易制度的雏形，首先是对水污染物的控制。1988年6月，国家环保局开始在北京、上海、天津、沈阳、徐州等多个城市进行水污染物排放许可证的试点工作。1989年国务院批准的发布的《水污染防治实施细则》、1995年国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》[5]中，对向水体排放污染物实施排放许可证制度作了明确规定、国家环保局1998年发布的《水污染排放许可证管理暂行办法》、2001年国家环保局发布的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》[6]，使水污染物排放许可证制度更趋完善。[7]
和水污染排放许可证制度相比较，对大气污染物实施排放许可证的工作比较晚，1991年国家环保局开始进行对大气排污交易政策的实施工作中，首先在开远、太原、包头、平顶山、贵阳和柳州等6个城市进行大气排污交易政策实施的试点。1991年至1992年，为了保障政策的实施国家环保局污染管理司陆续下达了10个排放大气污染物许可证试点工作技术指导文件。在2004年的《大气污染防治法》[8]中，明确规定“大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。”“有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的大气污染物总量和许可证规定的排放条件排放污染物。”这是国家层面中第一次对污染物排放许可证制度作出规定。
（二）我国实施排污权交易制度存在的问题
我国市场经济体制的不断完善，为环境资源产权和促进环境产权制度的发育提供了宏观的环境。我国目前已经制定了关于总量控制、排污申报、排污许可证等方面的制度。排污权交易作为我国实施污染物总量控制的新途径，已经被国内外实践证明了，可以有效解决环境问题的一种办法。为有效实施排污权交易制度奠定了基础。但排污权交易制度也不是治理环境问题的灵丹妙药，即使在美国也存在着很多争议。中国的环境保护意识较弱，环保手段也不是很成熟，只有认识到其存在的问题并积极寻找解决的办法，才能更好的保护环境。
1.排污权交易制度相关立法不健全
排污权交易市场的建立和运行必须依靠法律来维护，排污权最初并不是严格的法律上概念，但是任何企业在生产过程中，都不可能实现零污染的排放。因此，排污权是一个实际存在的环境资源的经济性和生产性权利，而我们需要解决的是如何在法律上规定这种权利，以便可以通过市场机制在各企业、排污单位和消费者之间进行分配。我国目前还没有全国统一使用的排污权交易的法律法规，只有一些地方法规和地方规章，如《上海市环境保护条例》《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》《太原市二氧化硫排污交易管理办法》[9]《广东省排放污染物许可证管理办法（试行）》等，[10]所以我国目前缺少在全国范围内实施排污权交易制度的法律基础。我国是个发展中国家，同时又是个转型经济国家，产权界定不够清晰，使得排污权交易制度无法有效运转。排污权交易制度必须要有法律的保障才能有效的实施。
2.实施总量控制存在问题
总量控制是实施排污权交易制度的基础。对污染物排放总量的控制相当于限定了可供使用的容量资源的总量。要从法律上明确容量资源的稀缺性，使得总量资源具备了成为经济物品的必要性。只有明确了总量控制目标，才能根据排污单位的排污量进行分配排污权。总量控制要求尽可能精确的计算出，一个区域内的环境容量，而对环境容量的计算需要建立实时、科学、完备的环境监测系统。由于我国目前的科学技术水平还没有达到这一要求，目标控制没有建立在控制区域的环境容量上。实施总量控制计划时的程序是：国家环保总局将总量指标下达到省、自治区、直辖市，各省污染物排放总量按分配权重或影响系数下达到辖区内各地、市或行业主管部门，各地、市根据省分解下达的总量控制指标安装整个污染物的来源，核定分配污染物排放总量控制指标。[11]这样的分配程序贯彻了属地管理的原则，整个程序按照行政隶属纵向执行、横向分配，而恰恰忽略了环境区域的概念与行政辖区有本质的不同。这样的体制有两个弊端：一、排污权交易只能在每一个省内部开展，而由于一个省的交易主体的有限性导致排污权交易的不活跃；二、由于各省份的环境区不同，会导致分配的结果也不同，即会导致交易的不公平又加大了排污权交易制度的难度，也影响了交易的积极性。
3.排污权交易市场的不规范
在市场经济条件下，排污权交易必须依赖于市场机制才能顺利实施，如果在市场机制尚未完善的情况下，实施排污权交易效果将会受到影响。首先，我国的国情导致了排污权交易成本过高。我国乡镇企业造成的工业污染在全国工业污染物的排放总量中的达到半数以上，是因为其数量过多、规模小、分布零散造成的。这一特点决定了我国排污权交易市场的信息寻求费用过高，同样环保部门监测与执行的费用也会过高。其次，排污权交易不能有效进行。随着社会对环境质量要求不断提高，导致排污权价格不断上升，一些企业为了等待排污权升值，不愿意将剩余部分出售，减少了排污权的交易量。同时由于企业间的相互竞争，排污权有节余的企业也不愿出售自己的排污权。加上地方保护主义的存在，政府用行政命令禁止企业将节余的排污权出售给其他地区，导致排污权只能在本地区内进行交易，大大限制了排污权的有效交易。市场秩序的混乱使得排污权交易受到很大的阻碍。
四、排污权交易制度在中国的构建
排污权交易制度是利用市场机制对环境发挥积极作用的环境保护制度。我国的排污权交易制度目前处于初期阶段，各试点区域的交易模式不尽相同。因此，应从中国实际的国情出发，对实施排污权交易制度进行改造，使其与中国国情相结合。
（一）确定排污权发放中的总量控制
总量控制是指对在一定时间和区域范围内，排污量的总和与一定时间范围内某个企业的排放量之和予以控制，总量控制通过明确环境容量资源的稀缺性，限定环境容量的使用上限，为有效利用环境容量奠定基础。[12]排污权交易以总量控制为前提。国家环保总局根据保护环境的要求和经济的发展制定减排量，再根据排污者的申报情况划分区域，以确定各区域的排放污染物的总量控制目标。所有的区域都必须在一定的期间后进行环境质量审查，这样在总量控制的基础上，进一步削减污染物的排放量，逐步使环境得到改善。
总量控制是一项系统工程，应从两方面促进总量控制的实施：一是在《环境保护法》中明确规定“国家实行污染物排放总量控制制度”，只有通过国家立法的形式确定国家实行排污总量控制制度，才能使该制度具有权威性和稳定性。二是完善总量控制的技术措施的建设，为保证总量控制指标的全面落实，确立监督管理机制。
（二）初次分配方式的完善
如何实现排污权合理的初次分配是一项复杂的工作。发达国家排污权交易实践中采用的分配方式主要有拍卖、免费分配和实时调整。而在这三种分配方式中免费分配应用的最为广泛，大部分发达国家都将拍卖与免费分配方式结合起来进行实践。由于我国正处于社会主义初级阶段，市场经济发展的比较弱，企业承受能力有限。如果按照排污治理成本收取排污权费用，许多经济效益差、规模小、治污成本高的企业将难以生存。若是无偿分配排污权，又会造成资源利用的不公平、政府财政减少、企业竞争地位不平等等问题。所以，结合我国社会发展污染防治和节能减排的规划，将拍卖方式有机地结合到现有的方式当中，采用免费占有为主，拍卖和奖励为辅的混合方式。已经分配到排污权的企业可以免费占有，主要是因为这些企业为了保护环境和遵守法律制度，在环境保护设施进行了大量的资金投入。对其免费占有分配，是对排污主体前期节能减排的一种肯定，同时也是对企业对节能减排进行技术创新的鼓励。另外，将拍卖规则作为辅助手段，通过拍卖使排污主体以公平竞争的方式得到排污权，也是市场经济体制的体现。借鉴美国酸雨计划做法，一是建立零收益拍卖制度，在计划分配年度期间，法律可以强制要求拥有排污权份额占有者必须将一定比例排放权份额公开拍卖，拍卖收入归还企业而非政府所有，二是国务院环境主管部门在年度分配时必须预留一部分排污权指标，借助中央银行公开市场业务方法调控排污权市场。[13]
（三）推进排污权交易的法制化建设
市场经济本质上是法制经济，排污权交易作为以市场为导向的环境经济政策，只有在相应的法律保障下才具有合法性和权威性。所以，建立中国排污权交易制度的法律框架和完善中国环境立法体系对改善环境具有重要意义。
从法律上确认排污权。法律意义上的排污权指的是规定或隐含在环境保护法律规范中，实现于环保法律所调整的社会关系中的，排污主体根据环境监督管理部门分配的额度，在正常的生产活动中利用环境容量资源的吸收容纳能力排放污染物，从而通过生产的顺利进行而获得经济利益的一种权利。[14]只有法律确认排污权之后才能进行排污权交易，排污权既是排污权交易制度的核心，又是排污权交易市场的交易对象。我国目前环境保护的基本法律是《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），该法于20世纪80年代末制定，随着社会的发展时代的变迁，《环境保护法》已经和当前社会现实不完全相适应。随着社会和学界要求修订《环境保护法》的呼声不断高涨，十二届全国人大常委会第八次会议审议通过《环境保护法》修正草案。从2012年首次公布《环境保护法》修正草案到现在，这部法律已经历了两次公开征求意见，四次审议，才获得通过。此次修订的《环境保护法》中明确规定了重点污染物排放总量控制制度、排污许可管理制度，这也是除《水污染防治法》和《大气污染防治法》两部单行的污染防治法以外，在国家层面的法律中明文规定这两项制度。确立环境资源有偿使用原则，树立环境资源有价的理念，是《环境保护法》所要达到的目的。同时，要修订单行污染防治法，因为排污权交易主要适用于大气污染和水污染防治领域。通过修订《大气污染防治法》和《水污染防治法》，建立主要污染物排污权交易制度，并完善排污许可证制度，这样才可以更好的保障排污权交易制度的实施。[15]只有在法律层面上明确了排污权交易等一系列制度后，才能在地方立法上保障排污权交易制度的实施。
同时制定专门性法规、规章。在全国范围内构建排污权交易的法规保证体系中至关重要的一步是尽快通过《排污许可证管理条例》。当排污单位获得排污许可证后，才享有排污权。排污许可证制度的管理核心是将排污单位应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量削减目标责任和环保技术规范性管理文件等要求具体化，约束每个排污单位的排污行为，要求其必须持证排污、按证排污。[16]只有在《排污许可证管理条例》明确规定我国建立排污权交易制度和污染物总量控制制度，才能完善排污权交易的法律保障体系。同时，应加强配套监督管理机制，以便污染物总量控制指标的落实。
（四）强化政府对排污权交易监管职能
市场是一只看不见的手，对环境的保护有着双面的作用。一方面通过刺激经济促进环境保护，另一方面在追逐最大化经济利益时导致对环境的破坏。排污权交易在我国作为一种新生事物，其发展绝对不能离开政府的有效管理和必要的行政监督。在排污权交易过程中，政府作为排污权交易制度的推进者，应该利用各种手段和职能，保证企业间有秩序地进行生产和排放污染物，使排污权交易顺利进行。
在排污权交易制度实施过程中，政府要对企业的行为进行监管，加大对违规排污企业的惩罚力度。为了保证监管的时效性，新修订的《环境保护法》对政府的相关部门提出了一些具体的惩罚措施，例如，对于环境造成污染的企业土地管理部门可以禁止向其提供土地，供水部门可以停止供水，银行则不得给予其授信等。这些协同监管的措施将会成为惩罚环境污染者的重要力量。在制定措施的同时，政府要制定科学的环境监测标准和引进先进的监测设备，多渠道，全方位对环境进行保护。
转变政府的职能，充分发挥政府的作用。随着排污权交易制度在我国的逐步发展，政府的职能也要相应的发生转变，从过去作为直接发放排污权额度的主导者转变成排污权市场交易的保护、监督者。譬如政府的职能可以限定为：区域排放总量的科学确定、环境容量价值的准确评价、排污权的审核、排污权的初始发放以及对污染源的环境监测等。[17]在监督管理过程中，政府尽可能地用经济手段而非行政手段发挥调控作用。此外，排污权交易制度的实施，会使政府的环境保护部门的工作人员的权力扩大，如果没有对相关人员的权力进行约束，将会导致权力滥用，在一定程度上可以左右排污权交易市场，从而影响对环境的保护。所以，对相关人员的权力进行监督防止以权谋私，也是实现政府有效监督管理职能的保障。
排污权交易制度作为一种环境政策，其用经济手段控制污染，即为企业和社会节省了相应的成本，又对环境的质量作出了保障。所以，排污权交易制度必将有发展适用的巨大前景，也是总量控制目标下最具有潜力的环境政策。我们必须结合我国的实际情况，充分发挥市场的作用，调动企业治理污染的积极性，加以政府的指导，立法的调整，排污权交易制度必将成为我国治理环境污染的重要制度。