西方主要发达国家对我国“海绵城市”法律制度构建的启示
刘燚*[18]
【摘要】海绵城市建设在我国属于刚起步的阶段，但是对西方发达国家来说已有20到30年不等的发展历史。特别是美、德等欧美发达国家在实践探索和理论研究两个层面均取得较大发展，一方面雨水保护与利用技术、设施日臻成熟，另一方面不同程度地建立起较为完善的法律制度体系，对我国海绵城市建设具有重要借鉴意义。本文主要研究我国“海绵城市”法律制度构建问题，以西方主要发达国家雨水保护及利用法律制度与配套政策措施为研究对象，分析各国法律政策的特点以及对我国海绵城市建设的借鉴意义，并提出相关建议。
【关键词】海绵城市 低影响开发 法律制度 西方发达国家
一、“海绵城市”概念
（一）狭义“海绵城市”概念
2014年10月住建部针对各地海绵城市建设实践颁布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》（以下简称“技术指南”），从技术层面解答了什么是海绵城市，怎样建设海绵城市，可以运用哪些技术，有哪些成功案例与模型等海绵城市建设关键问题，对各地海绵城市建设提供指导。在住建部的《技术指南》中，海绵城市被定义为：城市能够像海绵一样具有良好“弹性”，在下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，具有较高的适应环境变化和应对自然灾害的功能。[19]这是基于海绵城市的作用、从技术层面对海绵城市所做的定义。
海绵城市其实并非一个高新科技概念，原本的自然生态系统，如河流、湖泊、湿地等本来就具备储水、净水的功能，农田、绿地、森林等也具备吸收雨水、渗透地下水的功能。只是随着我国城市化水平的不断提高，工业用地面积不断扩大，大量的农田、绿地等被城市建筑用地等“不可渗透地面”或“低渗透地面”所取代，从而造成雨水下渗率降低、地表径流量大幅增加、地下水不断减少，极易引发城市洪涝积水、河流水系生态恶化、水污染加剧等城市环境问题。
以往在面临上述环境问题时，我国往往采取“快速排除”和“末端集中控制”的做法，通过管渠、泵站等“灰色”基础设施快速排除雨水。但随着城市化和工业化水平的不断提高，“灰色”基础设施已经无法解决城市积水问题，往往造成我国各地逢雨必涝、旱涝急转的情形，极易污染湖泊、河流等自然水体。在过去几年，我国各城市普遍采取不断扩建雨水排水管道及“灰色”基础设施，但成效并不明显。
狭义“海绵城市”概念即在这样的背景之下提出，它是对城市排水系统建设提出的观念性的转变。海绵城市以“慢排缓释”和“源头分散控制”为主要规划设计理念，在城市开发建设中保护原有的河湖、湿地、森林、公园等水文景观的吸水、储水、净水的能力，使之不受开发活动的影响，并综合运用物理、生态等手段使遭受破坏的水文景观逐步修复。另一方面，以城市建筑、小区、道路、绿地与广场等城市建设为载体，在开发过程中同时建设透水铺装设施、植草沟、雨水湿地、植被缓冲设施等低影响开发项目，或者对原有项目进行改造，从源头分散控制降水。[20]
（二）广义“海绵城市”概念
1.广义“海绵城市”包括两个方面，一是技术层面的规划、设计与建设；二是制度层面的法律、政策理论构建，并对狭义“海绵城市”概念进行两个方面的扩展。在海绵城市项目规划、设计建设方面，不仅着眼于源头分散控制，还包括借助现有灰色基础设施等中途、末端综合措施。此外广义“海绵城市”建设还包括制度层面的法律、政策理论构建。因此笔者扩展狭义海绵城市概念，提出广义的“海绵城市”概念，[21]具体是指：在建设项目上以源头保护和利用雨洪水技术为主要措施，有机整合传统的雨水管渠、泵站、调蓄水池等灰色基础设施，从源头、中途到末端整个过程吸收、分流、净化降雨；同时在制度上建立科学完善的法律法规体系，配套行政政策机制，规范海绵城市建设的组织与规划程序，协调各项目、各部门之间的运行和管理，系统解决城市径流、径流污染、防洪减灾、水资源保持等城市水体控制、保持与污染治理等环境问题。[22]
因此广义的海绵城市建设应涵盖以下几方面内容：
（1）修改现行立法或制定海绵城市建设法律法规，明确政府及各职能部门、社会组织和个人的权利、义务与责任；
（2）设置海绵城市建设的激励机制与相关配套措施；
（3）以政府为主导，多渠道多层次解决海绵城市建设的资金与技术问题；
（4）鼓励以给水排水工程专业为主体的多专业协调的新型雨水系统创新设计；
（5）优先推行绿色雨水基础设施，并科学地整合传统的灰色雨水基础设施；
（6）通过多层次、多专业规划，一并解决径流总量控制、排水防涝、径流污染控制、雨水资源化、生态和景观等综合问题；
（7）海绵城市工程全寿命期的监管、评估与调整；
（8）海绵城市项目建设严格的程序、科学的运行与维护管理。[23]
2.“海绵城市”与“低影响开发”的关系
美国、德国等西方主要发达国家并没有“海绵城市”概念，普遍采用的是与此相近的“低影响开发（Low Impact Development，LID）”类似概念，[24]是指在场地开发过程中采用源头、分散式措施维持场地开发前的水文循环。[25](https://www.daowen.com)
低影响开发概念最初于20世纪90年代，由美国马里兰州的乔治王子郡和西北地区的西雅图市、波特兰市共同提出，最初主要针对城市暴雨管理，希望通过人工系统的管理控制，尽最大可能减少开发建设活动对自然生态系统的冲击和破坏，强调对降雨、径流污染在源头进行控制。[26]随着低影响开发实践和理论研究的深入，低影响开发已发展为包括低规模水洪水收集装置、下水管道收集装置、屋顶花园和替代的渗透性不透水铺装系统等减少雨水径流各种措施的集合性概念。从本质上来看，低影响开发就是通过源头控制降雨量，并使用渗透、净化、存储等技术设施，模拟水文预先控制网，在源头上接扣径流，从而达到大幅度减少雨水径流的目的。[27]
对比分析低影响开发和我国狭义海绵城市概念可以看出，狭义的海绵城市是基于低影响开发的理念而提出，其核心均为综合采用下渗、过滤、蒸发、蓄流等多种方式来减少径流排水量，使开发后城市的水文功能尽可能接近开发之前的状况。除源头开发控制外，狭义海绵城市还包括在城市开发建设中保护原有“海绵体”的保护，并综合运用物理、生物和生态等手段使遭受破坏的水文景观逐步修复。
广义的海绵城市与低影响开发概念之间有着密切的联系。低影响开发技术在美国、德国、加拿大等发达国家运用较广，这些国家一般人口少，土地开发强度较低，绿化率较高，在场地源头有充足空间来消纳场地开发后径流的增量（总量和峰值）。[28]因此这种分散式源头控制的低影响开发技术对场地源头的要求较高。但我国城市人口基数大且近年来呈不断上涨趋势，大多数城市土地开发强度较大，城市绿地面积不足。如果仅在场地采用分散式源头削减措施，难以实现开发前后径流总量和峰值流量等维持基本不变，且应对大流域、特大暴雨事件的能力不足。除此而外，我国中型、大型城市还面临着径流污染、排水防涝、防洪减灾、水资源短缺等错综复杂的雨洪问题亟待解决。因此不仅在源头，还必须借助中途、末端等综合措施，不仅要依靠技术，还必须从城市规划与管理角度共同解决与城市径流、水体保护相关的一系列问题。广义海绵城市是一个综合性概念，既涉及技术层面，也涉及制度层面，包含了雨水排水、径流管理、雨水利用、内涝防治、地下基础设施建设、水污染治理等多方面内容。技术层面包括低影响开发建设项目，城市径流污染治理项目，城市防洪减灾项目、灰色基础设施整合项目等多个子项目；其中城市雨水径流系统又包括低影响开发雨水系统、常规雨水径流蓄排系统以及超常规雨水径流蓄排系统共同构建。[29]制度层面包括法律法规制定，激励措施与配套措施设置，程序设计，评价、运行与维护政策制定等多方面内容。
可见，广义海绵城市概念包含但并不局限于低影响开发，海绵城市概念的外延更广，包含内容更多，涉及项目规模更大，规划也更为复杂。
二、西方主要发达国家“海绵城市”法律制度建设
（一）美国
在美国，传统的水利设施设计理念是：在郊外储存雨水，利用水渠送到市区，市区雨水通过污水管道等灰色基础设施排走。但到20世纪70年代，城市化的不断发展，使得原有的绿地、草原等地表径流变成建筑施工地表径流、建设工厂地表径流并通过雨水管道排进水体中，[30]这种“以排为主”的雨水管理模式逐渐暴露出城市水体污染、洪涝积水等一系列问题。美国雨水管理理念和技术逐渐向低影响开发源头控制转变，利用综合的绿色雨水基础设施，逐步构建径流污染、峰值流量与径流体积削减相结合的多目标控制体系。低影响开发技术的适用为法律、政策如何促进雨水管理、减少污染物提供了范例。为配合实践的发展，美国国家层面和各州陆续出台相关立法、政府计划和政策，鼓励低影响开发技术的推广，并逐步建立起较为完善的雨水保护与利用法律体系。
在国家层面，美国1972颁布《水污染控制修正法案》（1977年更名为《清洁水法》），[31]最初制定该法案的目标是消除可通航水域中的污染物排入。因此法案要求美国环保署（EPA）通过限制或减少工业废水、地下污水、生活污水等“点源”排污口来达到减少污染物进入通航水域的目标。[32]到1987年《清洁水法》修正案将对水资源的保护扩展到雨洪水。其中第402条主要针对雨水径流排放，要求包括工业区、大型建筑施工地在内的雨水径流排放应获得“国家污染物排放消除系统”（NPDES）行政许可，并在技术上达到排放标准。[33]法案要求美国环境保护署制定雨水排放规划及相关规定，包括排放标准、管理政策、指导准则等。[34]到1990年，美国环保署颁布了“第一阶段雨水排放法规”，主要规定了雨水排放中“主要污染物”的排放。1999年颁布“第二阶段雨水排放法规”，扩大“国家污染物排放消除系统”行政许可范围，纳入小市政单独风暴下水道系统（MS4s）[35]以及建筑工地雨水排放。包括市政道路、排水沟、沟渠、暴雨排水渠都必须实施“雨水管理计划”，以防止污染物进入水系统。可见，美国已经从制度层面建立起统一标准和管理要求，通过法的强制力加强对城市雨水、径流的保护与管理。
除联邦政府外，各州在适用国家许可制度标准外，可根据各州自身情况提高相应标准并制定自己的雨水许可标准与规划办法。[36]其中，2003年加利福尼亚州水资源管制局（SWRCB）为有效解决多种暴雨排水口许可证单一的问题，在全州范围内采用“一般特许”。此外，马里兰、华盛顿、乔治亚等州通过制定《雨水管理设计手册》《雨水管理模式条例》以及其他有关雨水利用的管理规范，规定新开发区的暴雨洪水洪峰流量不能超过开发前的水平。[37]
除强制性法律法规和行政指导行为外，美国政府还制定一系列鼓励措施，促进基于低影响开发的雨水综合保护利用工作有效开展。鼓励措施主要包括联邦和各州采取了例如使用环境税收，发行义务债券，发放补贴和贷款，投资分扣等方式鼓励人们采用新的雨水处理方法。[38]
除鼓励政策外，一些州还对城市居民和商业主体采取了惩罚性措施，例如马里兰州对单独居民住户每年征收24美元的固定的雨水费用，对于商业建筑和复合民用建筑，则按照实际的不透水区域面积进行征收，[39]间接刺激居民采用低影响开发的雨水花园、绿色屋顶等措施增加建筑的透水面积。
（二）德国
德国对于雨水利用与保护起源于雨洪水综合利用技术的发展。20世纪50年代开始，德国原有雨水排放体系不再适应城市化的发展，城市洪涝积水问题日益严重，随即开始在部分地区安装低影响开发装置，利用生态小区雨水利用工程、屋顶雨水集蓄、截污与渗透系统，实施雨水利用。1989德国总结多年雨水保护利用经验编制《雨水利用设施标准》，标志着德国雨水利用技术的成熟。
在20世纪中期以前，德国并未形成统一的水管理法规，部分州郡为规范水资源管理颁布过地方范围内水资源法规、政策。1957年德国联邦议会通过《水平衡管理法》，1976通过《污水征费法》，逐步实现了全国统一的水管理法律框架。[40]20世纪80年代开始，德国将雨水利用与保护的理念写入《联邦水法》，到1996年《联邦水法》的修订新增“水可持续利用”理念，强调保证水的利用效率，避免排水量增加，以实现“排水量零增长”。此后以联邦水法为基础，《废水收费法》《联邦自然保护法》等相关法律都增加了水资源可持续利用规则，并制定了关于雨水利用的相关条款，例如德国规定大型公用建筑、居住区等新建或改建时，必须采取雨水利用措施，否则不予立项。[41]到2005年，德国颁布了有关雨洪水利用保护的《改善预防洪水保护法》，同时对《家庭用水法（WHG）》《建筑法》等相关法律进行修订，此外各州也制定了自己的自然环境保护与水可持续利用相关规范，德国雨水资源与保护在法律制度层面形成了较完善的体系。
除强制性法规外，德国的鼓励性措施十分突出。如德国汉堡等地政府征收雨水费用，对采取雨水处理措施的用户或企业可获得减免优惠。对于没有安装雨水利用装置的工厂、建筑施工区域、小区住宅等地征收一定的雨水排放费，以资助低影响开发技术的运用及推广。此外德国也逐步开始启用和推广绿色屋顶计划。
（三）澳大利亚
澳大利亚最显著的问题在于降雨量少并时空分布不均匀，随着澳大利亚城市化的加剧，东部城市洪涝问题日渐凸显。为对雨水资源进行充分利用，缓解东部洪涝、西部缺水的生态问题，澳大利亚从1980年起首次提出了水敏感城市设计（Water Sensitive Urban Design）概念，旨在结合城市水循环与城市发展，促进城市的可持续发展。虽然澳大利亚国内对于水敏感城市概念尚未形成定论，目前主流观点是水敏感城市联合指导委员会给出的定义，即水敏感城市设计是结合城市水循环的综合性设计，包括雨水保护、地下水管理、污水处理、城市设计和环境保护。[42]也就是将雨洪水利用与管理融入城市规划与建设，并使二者有机结合并达到最优值。
在法律制度方面，澳大利亚从国家到各州、市均有制定相应的雨水管理法规政策，如《雨水管理规划》《国家土地和水资源审核》《综合流域管理》等；各级政府或管理委员会发布相应技术指导准则，促进水敏感城市设计实践与理论的发展。[43]在联邦层面外，还鼓励各州和领地根据自己的制度和自然特点，鼓励法律制度创新与技术创新。领导组织在国家层面联邦政务委员会领导水改革，在地方则包括流域联合管理集团或流域管理局，除此而外区域内的社区和居民也参与其中。
（四）日本
日本利用低影响开发技术建设提高雨水利用率最突出的特点是：一、积极发挥规划和社会组织作用；二、政府补贴措施的推广。早在1980年，日本建设省就开始推行“雨水贮留渗透计划”，有效地补充涵养地下水，改善环境生态条件，并在其他城市推广。该项计划得到了民间企业和城市居民的大力支持，成立了例如“爱媛县松山市的雨水资源化系统学会”“东京都千代田区的雨水贮留渗透技术学会”[44]“神奈川推进雨水利用市民之会”等社会组织研究雨水保护与利用以及进行相关宣传。
1996年日本东京都墨田区开始建立促进雨水利用补助金制度，对在墨田区内设置雨水利用储存装置的单位和居民实行补助。[45]居民设置储水罐、雨水槽等雨水收集装置，并将收集到的雨水用于浇灌、洗车、冲厕所和冷却水补给等，并有政府发放30%至50%不等的补助金。2000年开始，这项制度也向日本其他城市和地区推广。
三、我国“海绵城市”法律制度构建的借鉴经验
（一）建设完善的“海绵城市”法律制度体系
海绵城市建设不仅仅是技术问题或行政问题，同样也是法律问题。它不仅需要行政指导与技术支持，更需要上升为一种稳定的、长久的制度，通过法律法规予以规范。海绵城市建设的核心有二：一是通过低影响开发技术与设施，保持城镇开发前后水文特征不变。二是对降雨作为一种水资源，或者其作为地表径流与地下径流的主要来源的保护与利用。因此“海绵城市”法律制度建设，应当调整海绵城市建设过程中规划、设计、项目建设、运行与维护管理的法律规范，它包括强制性法律法规、指导性部门规章以及行政机关出台的相关激励机制。强制性法律法规主要明确海绵城市建设过程中政府、社会组织和公民个人权利、义务与责任；在程序上规范从规划到维护整个建设过程中的程序公开透明、客观公正，明确政府、社会组织和公民的程序性义务，对行政激励措施有科学系统的申请、决定、实施、处罚以及申诉的救济程序。
在这项制度中，应当由高位阶法律制定基本规范，加之配合具体实施的国务院行政法规；在地方上，有地方根据本区域具体情况制定的地方性法规或规章。国务院各部门可以在本部门职责范围内出台相应的规范性文件，指导或鼓励各地开展海绵城市建设。例如财政部、住建部、水利部联合颁布的《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》和住建部颁布的《海绵城市建设技术指南》。除此以外，政府还可以综合运用行政手段和经济手段，刺激海绵城市项目建设投资，鼓励低影响开发技术的研究与运用，从而在制度层面形成一个梯形制度体系，促进海绵城市的发展和完善。
（二）借鉴国外经验，走理论引导实践的法律体系建设道路
西方主要发达国家海绵城市建设道路主要分为两类，一类是以美国、德国为代表的先实践后理论的发展模式；一类是以澳大利亚、日本为代表的借鉴国外理论、指导本国实践的发展模式。美国、德国发展雨水保护及利用工程时间早，理论研究尚未起步，只能通过实践探索、总结实践经验上升为法律制度予以固定的发展道路。到现在，美国、德国通过先进的雨水综合利用技术为支撑，由国家、地方的两级法律制度予以保障，其雨洪水综合利用与保障工程发展愈渐成熟。我国海绵城市建设应当重视这些从实践中获取的宝贵经验成果，结合我国的实际情况，建立起包括国家法律、行政法规和地方性法规政策在内的完整的海绵城市建设法律体系，避免实践探索中无章可循。
目前，现行法中有关雨水利用与保护的法律涉及《环境保护法》《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》。《环境保护法》与《水法》中有关国家鼓励对雨水和微咸水的收集、开发、利用的规定为海绵城市建设提供了依据，但规定属于鼓励性、倡导性条款，不具有一般拘束力。行政法规中有关雨水利用与保护的文件主要指2013年修订的《城镇排水与污水处理条例》。由于条款是新修订，在涉及雨水的利用与保护方面的条款中，例如条例第8条[46]，第13条第2款、第3款[47]也能看见“海绵城市”建设理念的一些影子。《城镇排水与污水处理条例》作为我国现行法中有关雨水保护与利用规范中法律位阶最高的文件，其具体条款中多处可见“海绵城市”建设理念，但其对于指导我国各地方海绵城市建设仍具有局限性。首先，法律位阶较低。我国《水法》《城乡规划法》等法律中仍采取传统的集中控制、直接通过管道将雨水排入水体的规范模式，而条例属于行政法规，其位阶低于法律。由此可见海绵城市发展道路并未取代传统的雨水处理模式，也没有在法律层面确立其地位，对比而言美国、德国、澳大利亚等西方主要发达国家均是通过法案或修改环境基本法保障该制度的实施。其次，条例规定过于原则性，内容不完整。行政法规是国务院依据宪法和法律，通过正当程序，对法律相关行政权力较为原则、抽象的规定进一步具体化的法律规范，因此行政法规应当结构完整、规定详细，具有较强的可操作性。但现行条例并没有针对海绵城市建设或源头分散控制降雨，在制度层面提出实践性规范，仅是在一些思想和理念上涵盖海绵城市部分内容，因此在实际操作层面具有局限性。最后，没有强制性法律后果。条例在法律责任章节仅规定了违法排污、雨水污水分流等方面环境责任，并未涉及海绵城市建设、雨水保护与利用方面的法律责任，因此作为北京市或者其他地区海绵城市建设指导性法规，其法律效力较弱。
2014年10月住建部颁布《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》是针对海绵城市建设的专门性文件，文件从技术层面解答了什么是海绵城市，怎样建设海绵城市，可以运用哪些技术，有哪些成功案例与模型等海绵城市建设关键问题，可以说对各地海绵城市建设提供了教科书式的指导；与之配套出台的《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》，从行政绩效的角度，设置六个方面的指标作为各地海绵城市建设的标准，具有十分重要的参考价值。但是该技术指南仅仅是从技术角度介绍海绵城市或者低影响开发技术，不具有规范意义。绩效评价与考核办法虽然具备规范性，但其适用对象仅仅针对获得中央财政支持的16个试点城市，而其他城市则不受此规范限制，因此不具备普遍的规范效力。
（三）发挥地方创造性，鼓励地方法律制度创新
海绵城市技术规划与建设不同于其他工程建设，应更强调根据各地方本地自然地理条件、水文地质特点、降雨规律、城市建设开发现状、水环境污染与保护现状等，合理确定低影响开发控制目标与指标，科学规划布局，也就是住建部《技术指南》中指出的“因地制宜”原则。[48]同样的，海绵城市法律制度建设也应充分发挥地方的创造性，鼓励根据地方特色制定地方性法规和行政政策。例如美国芝加哥市的“绿色屋顶计划”鼓励低影响开发的绿色屋顶措施，对于建筑屋顶建造绿化面积比例高于50%或者2000平方英尺的开发商提供“密度奖金”。[49]居民也可以通过安装集雨桶、植树等方法获得直接的现金补贴。[50]再比如我国深圳市自2013年开始根据建设部颁布的《建筑与小区雨水利用工程技术规范》，并结合深圳市自身城市建设发展情况编制一系列关于海绵地方技术规范，包括：《雨水利用工程技术规范》《深圳市再生水、雨水利用水质规范》和《低影响开发雨水综合利用技术规范》，为深圳海绵城市建设提供统一标准。
（四）综合运用行政和经济手段，建立完善的雨水调蓄利用管理体系
借鉴国外经验，充分利用税收优惠、信贷优惠、降低水费等措施，鼓励企业（包括开发方和用户方）运用低影响开发技术和设施，鼓励城市城镇居民安装雨水储存利用装置。除鼓励性措施外，还可以设置相关惩罚性措施，如改革水价机制，制定城市雨水排放费，或按照雨水排出量或径流中污染物总量收取环境资源费等。对于部分单项设施或工程的建设，可以借助政府和开发建设单位之间BOT、PPP等项目建设合作模式，通过授予一定期间的特许经营许可权的形式，由开发建设承担负责项目建设费用，或者将符合条件的项目纳入专项建设基金支持范围，鼓励金融机构创新信贷业务，多渠道支持海绵城市建设。在海绵城市建设具体实施中，应更加注重建立科学的管理体制，不仅需要协调多职能部门之间的配合工作，还包括各职能部门与建设主体之间的协调机制与工作衔接；传统基础设施工程与海绵城市建设工程的衔接与协调。