论德国海绵城市立法对我国相关立法的启示
郑远航*[51]
【摘要】近年来，我国越来越重视海绵城市的建设，而我国目前与之配套的法律规范尚存在许多问题，如立法层级较低、具体规定空泛等。德国作为世界上最早一批开展海绵城市建设的国家之一，在海绵城市立法方面也取得了很大成就，我国在制定海绵城市相关法律制度时，可以参考借鉴德国在此方面的经验，建设具有中国特色的海绵城市法律体系。
【关键词】海绵城市 立法现状 德国 法律移植
一、海绵城市的内涵及我国相关法律规定
（一）海绵城市的内涵
“海绵城市”最初被澳大利亚学者用来形容城市对周边乡村人口的吸附效应[52]。而在生态环境领域，“海绵城市”是指从城市规划以及城市建设方面入手，使城市具备类似海绵的物理特性，在应对自然灾害以及适应环境变化等方面具有良好的“弹性”，遭遇雨洪时可以吸水、储水、净水，遭遇干旱或需要用水时将城市内部储藏的水“释放”出来并加以利用[53]。
“海绵城市”主要有以下两个特点：首先，海绵城市的本质是调解城市化与生态环境的和谐关系在提出建设海绵城市理念之前，我们传统的城市建设理念是以改造自然、超越自然、战胜自然为核心，忽视了人与自然的关系，这引发了很多生态问题，而海绵城市理念则强调在城市建设的过程中应顺应自然，通过建立与自然生态之间的协调和谐关系减少自然灾害对城市的影响。传统城市建设往往改变原有水生态，进行粗放式建设。而与之相对，海绵城市理念强调保护原有水生态，进行低影响开发。通过技术手段维持原地表径流量不变，避免传统城市建成后地表径流量增大这一问题的出现[54]。其次，建设海绵城市的目的是使城市具备应对自然灾害及环境变化的“弹性”当城市遭遇强降雨或干旱等环境变化时，建设海绵城市的目的是将这些自然因素对城市造成的负面影响降到最低，发生雨洪时城市快速吸水储水，干旱或城市需水时将城市内部储存的水释放并利用，维持城市水资源的动态平衡。为实现这一目标，在城市建设中应着重注意保护原有水生态系统并修复已被破坏的水生态，推进低影响开发。
（二）我国海绵城市的立法现状
海绵城市在我国尚属新鲜事物，具体技术方面仍处在起步阶段，相关政策法规方面也同样具有很大提升空间，不过就目前来看，我国在相关政策法规的制定上也取得了一定成果。
海绵城市逐步引起政府重视，逐渐形成建设海绵城市的理念。2013年12月12日，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出：建设自然积存、自然渗透、自然渗透、自然净化的“海绵城市”[55]。
2014年11月2日，住房和城乡建设部出台《海绵城市建设技术指南》。随后，财政部于2014年12月31日出台《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》该通知明确提出对于海绵城市建设试点城市由中央财政提供专项资金补助，同时规定申报试点城市应由省级财政联合住房城乡建设及水利部门共同提出申请，有关审批部门应采取竞争性评审方式选择试点城市，由财政部、住建部、水利部联合定期对试点工作展开绩效评价并以绩效评价结果为依据对试点城市进行奖惩。为更好地评价监督海绵城市的建设，住房城乡建设部又出台了《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》。开展海绵城市建设的城市，应依据《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》中规定的标准和考核程序，考核与评价建设海绵城市的试点城市的建设情况[56]。
2015年1月1日实施的《环境保护法》中相关法条也对表现出对海绵城市理念的支持，如新《环境保护法》第4条第2款规定，国家采取有利于节约和循环利用资源保护和改善环境、促进人与自然和谐的经济、技术政策和措施，使经济社会发展与环境保护相协调。本条与海绵城市的核心思想不谋而合，要求国家通过各种技术手段解决城市化与资源环境协调和谐，进行低影响开发。
2015年4月我国确定多个试点城市，各试点城市地方政府也纷纷制定相关地方政策、法规。如厦门市，厦门市是我国首批通过审核批准建设海绵城市的试点城市之一，其作为国务院批准的较大的市制定了多个有关海绵城市建设的地方性法规[57]。
2015年5月8日由国务院发布的《国务院批转发展改革委〈关于2015年深化经济体制改革重点工作意见〉的通知》以及国务院办公厅于2015年10月11日发布的《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》，这两部行政法规都明确提出了建设海绵城市的规划。(https://www.daowen.com)
二、德国海绵城市的立法现状
在当今世界各国中，德国是最早对城市雨水采用政府管制制度的国家，目前已经形成针对低影响开发的雨水管理较为系统的法律法规、技术指引和经济激励政策。在国家制定的相关法规的推动引导下，目前德国的雨水回收再利用技术已进入标准化，基本形成了一套完整、实用的理论和技术体系，在实践中取得了极具积极意义的效果[58]。
德国是个水资源相对充沛的国家，不同季节、不同地域水资源分配都比较均匀。但即便如此，德国人依旧把雨水视为“珍贵的资源”，雨水可以使植物茂盛、充实地下水并对气候产生积极的影响，但同时雨水也可能给人类带来雨洪压力，形成洪水，导致洪涝灾害[59]。德国是世界上较早主张广泛进行雨水利用的国家之一，他们以“雨水回归天地”为指导思想，将维持生态和调节气候、应对自然灾害和适应环境变化、减轻市政排水压力和雨水回收再利用相结合、同时考虑，充分利用雨水。[60]这与我国海绵城市的理念不谋而合，对我国海绵城市的建设具有借鉴指导意义。
具体到法制建设层面，德国针对雨水的回收再利用以及合理分配使用水资源都做出了完整明确的规定。1996年，德国重新修订了《联邦水法》，在其中提出了“水的可持续利用”理念，以及“为了保证水的利用效率，要避免排水量增长”的原则，即“排水量零增长”。这一规定避免了雨水资源进入排水系统造成的水资源浪费，确保将雨水回收再利用。
德国以《联邦水法》《废水收费法》《联邦自然保护法》和《水平衡管理法》等相关法律规范的形式加强了对雨水资源回收再利用的管理。其中由《联邦水法》为其他有关雨水资源回收再利用的法规的建设提供了政策引导，以此为基础，联邦及各州制定了一系列有关雨水利用的法律法规。且这些法律体系完整，明确具体，对于具体事项也做出了明文规定，如大型公用建筑、居住区等新建或改建时，必须采取雨水利用措施，否则不予立项，本条文的理论依据在于占用公共绿地建设建筑物，有义务恢复所占土地的水循环体系。
此外，德国还通过设置征收雨水排放费的制度来督促相关主体积极采取雨水利用措施。具体来说，对于在建筑中使用了雨水回收再利用技术的住户，可不征收雨水排放费，甚至可以对使用了雨水回收再利用技术的住户发放雨水利用补贴。雨水排放费一般为自来水价格的1.5倍。设置征收雨水排放费制度提高了全社会雨水回收再利用的意识，对于雨水的回收再利用的具体化实施有重要意义。
德国在2009年7月修订了《水平衡管理法》，将欧盟的《水框架指令》转化为其国内法。《水平衡管理法》在第一章“原则”中共有5条，分别为立法目的、适用范围、概念规定、水资源所有权和对土地所有权的限制、普遍的谨慎义务。这其中规定的“立法目的”“适用范围”以及“概念确定”已经被视为现代环境法规的标志组成，这种现代立法技术也是参照了欧盟法上的规范技术。在新《水平衡管理法》第1条中明确规定了本法的立法目的：“本法之目的在于，通过一种可持续的水体管理，保护作为生态平衡中的组成部分、作为人类的生活基础、作为动植物的生活空间以及作为可利用物之水体”。本条文明确了《水平衡管理法》保护水体和保护自然之目的，同时也将可持续的水体管理作为贯彻实施本法的基本指导思想。本法第6条将本法第1条规定的立法目的予以具体化，提出了进行水资源管理的普遍原则并作出相应解释确立具体目标，第6条规定水体管理的普遍原则：1.水体应该可持续性地予以管理，尤其依此目标。（1）保持和改善水体作为生态平衡的组成部分和作为动植物的生存空间的功能和效用，特别是通过防止水质的不利改变。（2）避免在对直接依赖于水体的陆地生态系统和湿地的水平衡方面造成的影响等。[61]
三、德国相关立法给我国的启示
（一）借鉴德国相关立法的可行性
鉴于德国在海绵城市建设及相关法律体系建设方面取得的成果，对于我国海绵城市的建设具有很大的参考意义，我们完全可以借鉴德国有关海绵城市建设的相关法律制度。而这就牵扯法律移植及是否相适应的问题，首先，德国是大陆法系国家，而我国法律体系与大陆法系国家的法律体系有很大的相似性，有借鉴并进行法律移植的基础。其次，德国目前的经济状况以及政府对国家经济的控制力度较其他西方国家更大，与我国目前的社会现状有一定共同点。最后，从自然环境角度分析，我国虽然淡水资源分配较之德国略显不均，但并不影响我们在借鉴德国经验的同时，将相关法律制度进行本土化改造，创造出适应我国国情、符合我国经济发展规律又符合我国自然环境的新法律制度。
同时由于我国作为在海绵城市建设方面属于后发国家，可以参考其他先行国家的经验教训，这是我国建设海绵城市的优势所在。
（二）对我国的借鉴意义
由于法律具有滞后性的特性，对于社会上新出现的一些新的社会关系或新兴事物，法律往往不能达到立即做出调整规制的效果，法律的发展滞后于社会的进步，有时法律不能满足社会发展需要的。在我国，“海绵城市”作为一个新兴事物，法律规范尚不健全，同时现有的法律规范也存在诸多问题。
首先，我国有关海绵城市相关法律规范的效力位阶较低。纵观我国有关海绵城市建设的相关政策法规，其性质大多为行政法规性质或部门规章性质，有的规定甚至仅仅是以政府文件的形式作出的。就我国目前立法状况外，除《环境保护法》是以非基本法律形式规定外，效力层级最高的是2015年国务院及国务院办公厅出台的两部行政法规，其他一些具体规定的效力层级均较低，多为部门规章或地方性法规，如：《海绵城市建设技术指南》是国务院住房和城乡建设部以部门规章的形式作出的。虽然我国各个海绵城市建设的试点城市大多都出台了相应政策法规予以支持，但因效力位阶过低导致在执行的过程中如发生与其他法律规范冲突的情况时，执行的效果会大打折扣。
其次，具体制度空泛，权利义务不明确。目前我国有关海绵城市建设的法律多为原则性规定，较少提及具体如何实施。如：在《国务院批转发展改革委〈关于2015年深化经济体制改革重点工作意见〉的通知》和《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》这两部行政法规中，对海绵城市的建设做出的规定主要都是倡议性质，对于各个主体、各个部门所拥有的权利和应承担的义务未作出明确规定，导致在执行的过程中出现种种问题。同时，可实施性不强，缺乏配套制度。由于海绵城市的发展在我国尚属起步阶段，在技术层面以及法律层面都未形成完整的体系，相关配套的制度还需要补充，这需要在建设的过程中不断借鉴其他国家的先进经验以完善自身。如果不完善我国海绵城市相关立法，这些法律规范终将成为影响我国海绵城市建设的障碍和瓶颈。
针对我国海绵城市立法所存在的上述问题，以下提出几点建议：
首先应提高立法位阶细化法律规定，我国目前有关建设海绵城市的立法，存在的问题之一是立法层级较低，多为行政法规层级，保障海绵城市建设的基本法律较少，所以我们应提高相关立法的层级，制定推进海绵城市建设的基本法律或通过修改法律的方式将建设海绵城市的理念添加到原有的基本法律中。在制定或修改基本法律的同时，我们也要继续加强行政法规的制定，尤其是各级地方政府针对本地特点制定的符合本地建设海绵城市要求的地方性法规，通过这些地方性法规对总领性法律进行细化，制定具体要求、标准。德国建设规划导则规定：“在建设项目的用地规划中，要确保雨水下渗用地，并通过法规进一步落实。”新建项目的业主必须对雨水进行处置和利用。在针对水资源立法的过程中，将重心从资源开发专项环境保护，法律是由社会基础所决定的，社会基础包括自然环境基础以及社会经济基础等，依照我国现今的社会基础，如继续以资源开发为中心进行针对水资源的立法而忽视环境保护，势必造成极大的负面影响，直接影响人们的生活质量与社会经济的发展。在进行立法时正确理解水资源管理中的可持续原则，可持续发展理念是当今世界为各国所普遍奉行的发展原则，也是我国海绵城市理念的核心内容。可持续原则正在全面深刻地影响着环境立法，可持续原则的重点不是在发展上，而是在如何发展的定义上，实施可持续发展需要协调生态、经济和社会等三个方面，制订相关政策法律时要更为系统地考虑经济、社会、内政、能源、交通、贸易与环境之间的关系，分析这些因素可能对环境造成的影响。我国目前仅强调“水资源的可持续利用”这一方面，尚有极大的可扩展空间。在立法技术方面，我国也可参考德国法律中有关“立法目的”“适用范围”以及“概念确定”的规定，明确法律的运行方式，这一立法方式也已经被视为现代环境法规的标志组成。当然，法治与环境法治对于海绵城市的建设同样是必不可少的，只有好的法律达到普遍服从，才能达到真正的法治，达到我们所期望的社会效果。
其次通过法律积极推广各种雨水利用方式。在德国，经过多年的发展雨水利用技术已经日渐成熟，目前德国的城市雨水利用方式主要有三种：一是屋面雨水集蓄系统，收集的雨水经简单处理后，达到杂用水水质标准，主要用于家庭、公共场所和企业的非饮用水，如街区公寓的厕所冲洗和庭院浇洒。二是雨水截污与渗透系统。道路雨洪通过下水道排入沿途大型蓄水池或通过渗透补充地下水。三是生态小区雨水利用系统[62]。小区沿着排水道修建可渗透浅沟，表面植有草皮，供雨水径流时下渗。超过渗透能力的雨水则进入雨洪池或人工湿地，作为水景或继续下渗。而我国所采用的相关技术与之类似，主要有以下几类：截留技术、促渗技术、调蓄技术等。德国对于推广雨水利用的技术，通过法律规定的方式予以保障，如《联邦水法》中规定，新建大型公用建筑、居住区等新建或改建时，必须采取雨水利用措施，否则不予立项。我国也可参考借鉴此方式，推进雨水回利用技术在海绵城市建设中的应用[63]。
最后采用经济手段控制排污量。在德国，为了实现排入管网的径流量零增长的目标，在国家法律法规和技术导则的指引下，各城市根据生态法、水法、地方行政费用管理等相关法规，制定了各自的雨水费用（也称为管道使用费）征收标准。并结合各地降水状况、业主所拥有的不透水地面面积，由各级政府按照法定标准确定并收取雨水排放费。所收取的雨水排放费用于新建雨水回收再利用设施。通过设置雨水排放费，提高全社会雨水回收再利用意识，同样值得我国借鉴学习[64]。
结语
建设海绵城市既是利国利民的大工程，同时也是时代发展的大趋势，海绵城市的建设不仅需要先进科学技术的支持更需要具有调整社会功能的法律规范的有力保障，只有通过国家立法机关依照法定程序所指定的法律的保证，海绵城市建设才能高效有序地进行。虽然我国建设海绵城市的相关立法尚存在许多问题，但是通过学习国际上、其他国家的先进立法经验，我们同样可以取得海绵城市建设的成功。所以身为一名法律工作者，有责任也义务为海绵城市的建设尽一份微薄之力。