广州优化民营企业法治环境的对策研究
杨姝琴[1]
内容摘要：在我国社会主义市场经济中，民营经济占据重要地位，发挥着不可替代的作用，是推动我国社会主义市场经济健康发展的重要力量之一，而营商环境对民营经济健康发展具有直接的影响，更是民营企业健康发展的重要保证，民营企业的发展离不开法治化营商环境。尤其是在广州社会经济转型和高质量发展的背景下，只有构建法治化营商环境，民营企业才能健康发展起来。本文重点概述优化法治营商环境与民营经济法治的重要意义，分析广州民营经济法治营商环境的成效和问题，并针对广州如何有效优化民营企业法治营商环境提出具体的策略。
关键词：民营经济 法治环境 营商环境
企业家是全社会的宝贵财富，民营经济是推动经济发展的重要力量，有着强大的生机和活力。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视保护产权和企业家合法权益，作出一系列重大决策部署。习近平总书记发表一系列重要讲话，为民营经济健康发展指明了方向、注入了强大的动力和信心。我们牢牢坚持“两个毫不动摇”，坚持平等保护、全面保护、依法保护基本原则，充分发挥司法职能作用，为民营企业的发展营造良好的法治环境。
营商环境问题与政府服务和法治高度相关，政府服务与法治的改善是优化营商环境的关键和根本。在优化和改善营商环境上，要以政府为主导、协调全社会力量，更多地与企业及相关人士沟通与交流，因地制宜地把国家、省、市的政策、规则落到实处。
一、优化法治环境与发展民营经济的内在关联
（一）优化法治环境能够确保促进新民营经济发展的战略决策顺利实施
法治环境的规则化特征，势必要求经济发展战略有规范、刚性且强有力的制度支撑，确保推动新民营经济发展的各项激励政策具有权威性、稳定性和持续性，使政府、非政府组织、企业家、创业者、投资人和消费者都能实现从身份到契约的转变。城市法治环境的优化，不仅有利于发挥政府调动资金、技术、人才方面的作用，更能够充分发挥对政府决策的“纠偏”功能，及时纠正民营经济发展战略实施过程中出现的偏差，有效防范和化解各类风险。
（二）优化法治环境能够持续优化营商环境，解放和发展生产力
法治是市场交易的准则，也是投资安全的保障。从本质上而言，市场经济就是法治经济，良好的法治环境可以树规则、明界限、稳预期、强信心，是人才和资本的根本信用保证。因此，法治是最好的营商环境。
（三）优化法治环境能够促进依法行政、实现公正司法，维护城市繁荣稳定
党的十九大明确提出建立现代市场经济体系。而构建与现代市场经济体系相适应的上层建筑，关键在于优化以政务环境、法治环境、营商环境为重点的“软环境”。与此同时，在当前社会矛盾和问题交织叠加的时期，还要加强预防和化解社会矛盾机制建设，善于运用多元解纷机制，切实发挥基层组织、行政机关、行业协会等力量分流化解矛盾，及时定分止争。这不仅是维护市场经济稳健发展的必然要求，也是提升城市治理水平的题中之义。
二、广州民营企业发展法治环境总体成效
广州市委、市政府深入贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，高度重视服务民营经济健康发展，陆续出台了《关于促进民营经济发展的若干措施》《关于促进民营经济发展的若干措施（修订版）》《关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的若干措施》等一系列文件，简称“民营经济20条”1.0版、2.0版、3.0版，密集推出平等保护民营企业发展的配套政策措施，深入组织走访和服务民营企业，采取督察、考核、评议等方式督促各项政策措施落地见效，持续营造民营企业平等保护的法治环境。同时，各区各部门围绕平等保护民营企业发展，积极行动、多措并举，引导和促进民营企业健康发展。
（一）以完善行政规范性文件为基础，出台各项扶持政策
不断健全政策体系，推动法规规章立改废释。广州对全市1582件现行有效法规规章规范性文件进行深入清理，重点清理不利于民营经济发展的内容，修改废止率约为35%。在2017年市“民营经济20条”的基础上，聚焦企业关切出台政策修订版，提出六个方面20条71项政策措施，其中45个政策点是新增的条款，并相继出台了《关于加强金融支持广州市民营企业发展的实施意见》《广州市提高工业用地利用效率实施办法》等配套文件。新冠肺炎疫情期间，在确保落实好国家、省相关政策的基础上，广州立足本地实际，瞄准企业难点、痛点、堵点，在法治环境、市场准入审批、公正监管、公平竞争、诚信建设、新型政商关系等方面密集出台了《关于支持中小微企业在打赢疫情防控阻击战过程中健康发展的十五条措施》（“暖企15条”）、《广州市坚决打赢新冠肺炎疫情防控阻击战努力实现全年经济社会发展目标任务的若干措施》（“稳增长48条”）、《信用助企打赢疫情防控阻击战的若干措施》（“信用助企9条”）、《广州市加快打造数字经济创新引领型城市的若干措施》（“数字经济22条”）、《广州市关于积极应对疫情影响促进文化旅游产业健康发展的若干措施》（“文旅12条”）等政策措施，提出了一系列含金量大、针对性强的政策措施，帮助企业渡过难关。同时，通过开展法律进园区、进企业、法律体检等活动和汇编法律政策资料、服务指南、实用手册发放等形式，加大宣传力度，为民营企业更好地知法、用法、守法提供了较为丰富的载体。
（二）以深化“放管服”改革为重点，提升企业获得感和满意度
深入实施营商环境3.0改革。2020年1月，出台《广州市对标国际先进水平 全面优化营商环境的若干措施》，聚焦企业最关切的关键环节开展攻坚行动。“开办企业”“施工许可”“获得电力”等指标都位居世界前列。深化“放管服”改革，持续精简审批事项，积极转变政府职能，推进了审批服务标准化和便利化。以推动复工复产为契机，大力推进营商环境3.0改革，着力推动开办企业、办理建筑许可、不动产登记、接入电力等领域减环节、减时间、减成本、优服务，运用电子证照、互联网身份认证、电子签章等技术，实现“不见面审批”，不断提升企业获得感和满意度。开展“减证便民”行动，完成全区行政许可标准化、规范化建设，清理规范行政审批中介服务和收费，完善并落实涉企政策和信息公开机制，采取有效措施方便民营企业办事。加强区行政服务中心功能建设，调整优化窗口设置，不断提升行政审批和公共服务效率。
（三）以规范行政执法为抓手，保护民营企业合法权益
严格规范公正文明执法，行政执法机关按照公布的行政权力清单执法，切实保护企业的知情权。一是认真开展拖欠账款清偿工作。建立拖欠民营企业中小企业账款清偿工作台账，清偿进度居全省前列。二是严格规范涉企行政执法。坚持行政执法公示、执法全程记录、重大执法决定法制审核制度，扎实开展“双随机、一公开”事中事后监督检查机制，切实增强涉企行政执法工作的法治化、规范化、透明化。三是保护企业家人身权益。加强对涉民营企业案件的审查，2020年1—9月，共对202名民营企业经营管理人员作出不批捕决定，对涉民营企业刑事案件作出不起诉决定150人。四是开展政府机构失信案件专项治理督察。对各级政府部门、事业单位、村（居）委未履行法院生效裁判并进入法院强制执行程序的300多宗案件开展专项整治行动。截至9月末已执结99宗，达成和解协议4宗。五是健全民营企业投诉维权机制。新设立广州市民营企业知识产权保护指导服务中心，推动在行业商业协会、产业园区内部设立企业维权和法律服务中心。
（四）完善政企沟通机制，构建“亲、清”新型政商关系
一是加强重点民营企业服务。建立市领导挂点联系服务重点民营企业制度，29名市领导挂点联系58家重点民营企业，市委、市政府主要领导同志率先到挂点联系企业走访调研，协调解决实际困难。开展民营企业总部企业专项服务，对民营总部企业的诉求进行跟进服务。二是畅通政企沟通渠道。近3年共举办10次市领导与民营企业家恳谈会，与民营企业家进行座谈交流，协调有关部门解决220余项企业诉求，同时推动解决了上市协调机制、安可软件政府采购等行业共性问题。三是规范政企交往行为。印发《关于深入整治官商勾结问题构建亲清新型政商关系的实施意见》，明确政商交往负面清单，大力压缩权力寻租空间。
三、广州优化民营企业法治环境存在的问题
（一）支持政策执行效果欠佳
虽然国家、省、市为了民营企业发展从不同层面制定出台了相关优惠政策和配套措施，但一方面，由于优惠政策宣传不到位或者限制条件严格等原因，导致企业知之不多，很多真正需要扶持的中小微民营企业得不到有效帮扶；另一方面，由于配套措施针对性和可操作性不强，政府提供的服务与企业的需要不匹配，导致企业真正得到的实惠并不多，加之政府及其职能部门对扶持政策和配套措施的落实没有及时跟踪督办，导致执行效果不理想，企业的获得感不够强。如市委、市政府及其职能部门出台了多个金融支持民营经济发展的相关行政规范性文件和配套措施，旨在帮助企业解决融资难题，但民营企业融资难、融资贵问题仍然存在。
（二）依法行政、依法履职和保障企业权益有待进一步提升
体制机制有待进一步完善，缺乏独立统一的具有统筹协调功能的工作部门，对民营企业的困难、问题进行定期收集、整理、交办和督办。没有制定联动机制，不能形成协调共管、密切配合、上下联动推进民营经济发展的工作合力。企业提出需要帮助解决的问题不仅要通过多个环节才能被应履行职责的部门所掌握和处理，而且部门要行使管理和服务职能时也存在管理半径大、动用行政资源多、效率低的困难。
行政执法有待进一步规范，有些行政执法部门存在部门壁垒现象，相互之间缺乏协调配合，企业遭遇多头执法、选择性执法的情况仍然存在；有的行政执法依据过于原则，缺乏可操作性；有的行政执法人员专业化水平有待提高，自由裁量行为不规范；安全生产标准化评定及监督检查一体化工作中有的指标设置不够科学，变相造成了“逢查必罚”，重大节会节点市、区的各类检查过于频繁，影响企业正常生产。
（三）服务质量有待进一步提高
简政放权不彻底，行政审批不够顺畅。行政审批制度改革措施落实仍不到位，审批职能整合不到位、授权不到位，造成体外循环，办事的民营企业在窗口和部门科室之间往返跑路。非行政审批许可和变相审批相比虽有进步，但在实际运行中还存在很多问题。例如，政府部门还是存在审批材料多，耗时长等问题。各部门之间的信息壁垒尚未打破，信息资源不能实现完全共享，造成企业申报材料重复提交、反复审核。一些行政审批部门存在职能交叉，在实际执行中互为前置、层层审批、多头审批等情况依然存在，再加上一些审批事项必须有中介组织的认证、评估等，更增加了审批难度、延长了审批时限。
法律帮扶不够精准。现有企业特别是中小微企业受财力、人力和物力等方面的限制，无力单独组建自己的法律部门，在日常生产中就需要得到政府及其职能部门的法律帮扶。虽然政府相关职能部门组织了“送法进企业”“千名律师进企业”等活动，但多限于一般性的法律宣传和咨询，未能深入企业实际，结合企业需求，提供精准的法律服务，帮助企业提升抵御市场风险的法治能力。
（四）企业法治意识需要进一步加强
一是有的民营企业缺乏法治意识和法律风险意识。企业负责人法治意识淡薄，甚至担心员工提升劳动合同法律意识后不利于管理，对相关行政执法部门的执法行为存在抵触情绪，遇到有关法律纠纷也信奉“拿钱买平安”。二是有的民营企业尤其是小微企业信用意识淡薄。企业业主诚信缺失，部分企业存在拖欠款、违约、侵权、发布虚假信息、制售假冒伪劣产品等失信行为。三是有的民营企业对政府期望值过高。总希望政府能在土地、税收、产品销售等方面给予一系列优惠政策，总希望相关职能部门在办理企业相关审批手续的过程中“一路绿灯”，而忽视了执行相关法律法规的严肃性，导致企业总是对政府及其职能部门有“怨言”。
四、广州优化民营企业法治环境的政策建议
市场经济是法治经济，构建法治化营商环境，必须提高民营经济宪法的地位，依法保护民营企业的合法权利，推进科学立法，加快形成系统、完善的法律体系，推进严格执法，构建“亲、清”新型政商关系，推进公正司法，确保各种所有制经济法律满足各种民营企业的发展需求，推进全民守法，将广州打造成为营商环境的标杆城市，满足民营企业长期发展的需求。
（一）推进科学立法，形成完善的民营企业公平竞争环境法律体系
立法营造法治化营商环境，关键要健全与社会主义市场经济相适应的法律制度体系，从根本上保障市场主体的合法权益并降低营商制度成本。一是根据广州现有的民营企业市场环境，按照“竞争中性”原则，构建公平竞争市场环境规则体系，尽快清理和废除妨碍统一市场和公平竞争政策的文件，并向社会公示、接受社会监督。二是做到规则科学健全，构建制度体系全面覆盖营商主体的全生命周期，对企业进入、参与、退出市场等相关活动都要作出规范，重点针对资本集聚、规范运作、效能产出，以及人才培养、引进、流动、评价、激励、服务和保障相关的规范性法律文件，为行政机关的执法监管和司法机关的司法裁判提供法律依据。三是规则要公平透明，具有稳定性、可预期性和可操作性。通过健全完善法律法规，坚持经济平等的原则，依法保护民营企业的合法权益。按照公平竞争原则，在全区全面实施“双随机、一公开”监督机制，严格限制监管部门的自由裁量权，监管部门对抽查事项目录要逐项明确抽查依据、抽查主体、抽查内容等，并及时向社会公布抽查及处理的结果。同时，对接社会信用体系，建立诚信档案与失信惩戒及黑名单制度，为市场主体“清路”，使其不为“随意执法”所扰，也不越雷池经营。
（二）加强严格执法，构建“亲、清”新型政商关系
加强依法行政，建成法治政府。建立健全领导协调机制，进一步实施“招商引资”和“招才引智”重大项目落地的领导协调机制。继续全面清理行政审批事项，厘清政府与市场边界，贯彻落实好“负面清单”，深入开展减证便民专项行动。积极推进行政复议体制改革，集中广州市人民政府各工作部门复议权，集中受理、集中审理、集中决定。继续推进行政机关负责人出庭应诉工作和全面执行法院生效裁判工作。发挥考核“指挥棒”作用，建立容错机制。充分把握党纪国法内在本质要求，鼓励干部在发展民营经济、“招商引资”和“招才引智”工作中有担当善作为勇创新，对失误和偏差及时纠正，在不逾越党纪国法的框架范围内对探索性实验予以包容。
政府及其职能部门要大力推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”，切实增强行政执法工作法治化、规范化、透明化，防止一些部门在执法中对民营企业采取“一刀切”等简单粗暴做法，坚决摒除随意检查、多重检查、随意处罚等执法歧视行为。要建立完善行政执法内部制约监督机制，对民营企业投诉举报的“乱执法、随意执法”问题，必须及时查处，做到有错必究，对有关责任人员依法问责。要加大对行政执法责任制执行情况的评议考核力度，进一步规范行政执法行为。同时，要加强对执法队伍的培训，各部门要在人、财、物上提供有力保障，加大投入，确保执法队伍的高素质。要建立完善行政执法联动机制和行政执法与司法衔接机制，充分发挥各自职能优势，在信息共享、定期会商机制方面做好衔接，整合资源，搭建平台，提高执法的效率和水平，为民营企业提供优质法律服务。政府部门在依法行政过程中，坚持“亲、清”原则，政府部门不仅要与群众保持良性互动，还需要与各个企业保持良性互动，为企业发展提供有效的服务，解决各种问题，同时还需要与企业保持纯洁清白的关系，坚决杜绝权钱交易、利益输送等现象。
（三）推进公正司法，保障各种所有制经济法律平等适用
司法是维护社会公平正义的最后一道防线。司法机关应深入落实司法责任制，全面重塑司法公信力，提升解决商务纠纷的效率和信息化程度等，进行司法改革，为发展新民营经济提供有力的司法保障。为此，一要厘清司法机关办案界限。谨慎处理法律政策界限不明，罪与非罪、罪与违规的案件。二要改进办案方式。司法机关应当慎重使用羁押性强制措施等，努力降低司法行为给民营企业带来的负面影响。三要完善协调机制。司法机关可与市工商联、商会、行业协会加强合作，把握企业的司法需求，告知企业面临的司法风险，形成保障和促进发展的合力。四要探索刑法谦抑原则的广泛适用。五要严厉打击职务犯罪。按照国家监察体制改革的新要求，依法处置失职、渎职行为，有效预防和惩治腐败行为，为企业的发展保驾护航。六要破解司法供需矛盾。大力推进新民营经济商事纠纷多元解决机制，从源头减少诉讼案件；推进法院购买社会化服务，提高司法运作整体效能；推进信息化平台建设，着眼智能深度辅助办案。
要进一步深化“放管服”改革，建立完善“四张清单”，清理优化行政审批流程，对原有互为前置的审批事项同步实施“一窗受理，并联审批，限时办结”，着力推动打破制约民营企业发展的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”，有效推动解决民营企业发展难题，进一步激发民营企业经营活力和发展动力，为民营企业健康发展提供公平公正的政务环境。要进一步净化行政执法环境，严格治理乱检查、乱收费、乱罚款等行为，为民营企业营造公正的执法环境。要加快完善民营企业产业发展的分类指导政策，支持中小微企业创业发展。要加强民营企业诚信信息的征集和运用工作，强化企业诚信建设，为企业健康有序发展创造良好的社会环境。
（四）加大法治宣传力度，推进全民守法
政府部门要进一步加大政务公开力度和信息公开范围，采取多种形式、多种载体及时向社会公布政府及其职能部门制定的涉及民营企业发展的行政规范性文件，增加行政透明度，切实提高民营企业和公众知晓率。要深入开展“八五”普法活动，强化全民学法守法意识，引导群众运用法律手段解决与民营企业的纠纷，切实为民营企业发展创造良好的法治环境。要充分利用法治讲座、法治论坛、法律咨询进园区、进企业等方式，发挥法律工作者的作用，引导民营企业学法、懂法、守法、用法，提高企业人员法律素质和企业防范法律风险的能力，并能够充分运用相关法律政策推动企业发展。
在民营企业经济活动中，全面推进全民守法，加大保障力度，引导企业家树立合理的经营理念，依法规范企业的日常经营活动，提升企业家精神素质，加强企业人身财产权益维护，提高企业诚信经营能力和自治管理能力。民营企业家首先要做到尊法、信法，遵循相关法律法规以及现代企业制度标准，养成自觉依法办事、诚信经营的良好习惯。加强企业员工法律学习，增强员工的法律意识，学会使用法律武器来维护自身合法权益，并依法履行自己的义务，恪尽职守，为企业创造更多的财富。在社会上弘扬优秀企业家精神，宣传优秀企业家的创业故事和优秀精神，并发挥优秀企业家的示范带动作用，激发市场经济主体活力和信心，创造良好的社会氛围。
[1] 杨姝琴，广州市委党校经济学教研部副教授。