多元化纠纷解决机制之人民法庭模式研究
——以G区L人民法庭为例
广州市从化区人民法院[1]
摘要：人民法庭作为基层法院的派出机构，处在社会矛盾化解的第一线，决定了它成为人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量和基本力量。面对当地纷繁复杂的纠纷及营商环境改革的迫切需要，本文以G区L人民法庭多元化纠纷解决机制的建设现状为切入点，分析人民法庭多元化纠纷解决机制的不足，并探讨如何将多元化纠纷解决机制落到实处，在有效化解矛盾的同时缓解法院“案多人少”的压力。
关键词：非诉纠纷解决 综治维稳 联动平台 法制宣传
深入推进多元化纠纷解决机制，是人民法院深化司法改革、实现司法为民、公正司法的重要举措，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。人民法庭作为基层法院的派出机构，不仅承担着基层法院大量民商事案件的审理工作，还处在社会矛盾化解的第一线，承担着大量社会公共职能，这决定了它成为人民法院参与多元化纠纷解决机制的主导力量和基本力量。面对当地纷繁复杂的纠纷及营商环境改革的迫切需要，如何实现与非诉纠纷解决机制的衔接，真正把纠纷解决在当下、化解在萌芽，无疑是人民法庭的一个重大课题。
一、多元化纠纷解决机制法庭适用的必要性
（一）多元化纠纷解决机制是司法为民的重要体现
党的十八届四中全会明确要求“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等的有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。2015年12月6日，中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，从国家治理体系和治理能力现代化的战略高度完善矛盾纠纷多元化解机制，并将人民法院在多元化纠纷解决机制中定位为引领、支持和保障作用。2016年6月29日，最高人民法院出台了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，对促进多元化纠纷解决机制发展提出了系统的指导意见。
（二）新时代法庭面对矛盾纠纷的特点决定了纠纷解决机制的多元化
随着城镇化建设和乡村振兴的逐步推进，人民法庭面对的纠纷范围日渐从家庭、邻里、债务等类型扩展到与经营相关的各种经济纠纷，并呈现出主体复杂、频发易发、敏感性强、对抗激烈等特点，纠纷化解需求日益呈现出多面性，具体表现为：
第一，与土地的关系越来越密切。随着城镇化建设和乡村振兴建设的推进，现阶段的民间纠纷与土地联系越来越密切。土地流转、土地征收、土地承包、房屋征收等以土地为核心的经济纠纷已占据了法庭案件的半壁江山。在有效保护农民的合法权益的同时，又促进土地高效利用，对农村经济发展、产业振兴乃至社会安定都有至关重要的作用。
第二，调解难度越来越大。农民对土地有一种很深的执念，在农村，很多事情都好商量，可是面临土地分歧的时候经常会出现“寸土必争寸土不让”的局面，产生的纠纷大都涉及人们的根本利益，使得法庭面临的纠纷内容复杂且易激化。以调解为主的纠纷解决方式已不能有效地化解纠纷双方主体之间的矛盾。由于农村民间纠纷所涉及的社会关系日趋复杂，这些纠纷一旦解决不好，很容易造成严重的后果。
第三，矛盾主体越发多元化。不同于传统纠纷大多发生于村民之间，现在的纠纷主体的另一方往往涉及一些来投资的企业事业单位、政府及其职能部门等。纠纷的主体范围不断扩大，而且大都与政府存在一定的联系。
（三）多元化纠纷解决机制对优化山区营商环境有极其重要作用
法治环境是营商环境中影响企业发展的一个重要因素。G区L人民法庭近年来处理了多宗企业、个人与L镇农业综合服务中心、经济合作社之间的承包合同纠纷，银行、信用社与经济合作社、L镇经济发展总公司之间的借款合同纠纷，企业与个人、经济社之间的土地承包合同纠纷等案件。此类案件处理的效果在很大程度上影响了当地的营商环境。如果按部就班地进行审理，耗时耗力，公平与效率往往失衡。而运用多元化调解机制，可以快速、高效、公平公正地解决此类经济纠纷，既能维护当事人的合法权益，也能保护促进企业发展、优化提升营商环境，还能强化当地政府法治理念，提高政务服务水平。
（四）多元化纠纷解决机制对案多人少的矛盾有重要作用
人民法庭是人民法院定分止争的最前沿，是联系人民群众的纽带和桥梁，不仅担负着审理大量民商事案件的职能，还承担了最大化的矛盾吸收和化解职能。人民法庭身处“基层”的基层，是人民法院参与社会治安综合治理的重要窗口，是构建和谐社会和乡村振兴建设的守护者，其地位和作用尤为重要。从传统民事纠纷相对集中转向经济纠纷案例数量激增，人民法庭面临管辖面积大、案件多、人员少的困境，以多元化解决纠纷机制为导向，以构建“联动桥梁”为基础，充分适用多元化纠纷解决机制对案件进行疏导，发挥社会大调解的重要作用，能够有效地促进人民法院繁简分流，提高司法资源利用率。(https://www.daowen.com)
二、多元化纠纷解决机制在法庭适用的现状
G区L人民法庭是我国经济最发达的省会城市基层法院的派出法庭，目前经济纠纷快速增长与人员偏少、案件复杂多元的现实矛盾突出，多元化纠纷解决机制建设尤为重要。鉴于对多元化纠纷解决机制的价值认识，在所属基层法院的大力支持下深入践行司法为民宗旨，大力推进多元化纠纷解决机制建设，创新多元化纠纷解决机制模式。
（一）完善诉调对接平台，建设“一站式”诉讼服务平台
L人民法庭在法庭诉讼服务大厅设置了诉前联调专窗，配备一名法官助理、一名书记员专门从事诉调对接工作，并派驻一名员额法官和一名助理在纠纷多发领域——镇综合维稳中心进行驻点，随时指导诉调对接工作。2018年至2019年，L法庭诉前联调窗口接受咨询188件，其中选择诉前联调的75件，选择调解率39.9%；调解成功57件，调解成功率76%；自动履行57件，自动履行率100%；司法确认10件，司法确认率17.5%。
（二）加强与镇综治维稳中心的对接工作
依托综治平台，在每年“两会”等重大会议期间、重大节假日期间，对重大案件、群体纠纷及时通报反馈、排查，建立不定期联席会议，协作配合的纠纷解决互动机制。
（三）邀请专业调解员调解案件
在“一站式”多元解决纠纷平台上，依托上一法院的实施办法，对道路交通事故案件、家事纠纷案件建立了调解前置程序，引导登记立案前由特约调解员先行调解。
（四）创设“综治网格+法庭”模式，坚持司法便民服务群众
L人民法庭立足辖区农村地域广阔的特点，因地制宜地创设了“综治网格+法庭”工作机制，实现综治资源和司法资源的有机结合。按照“一格一员”原则，L镇辖区内设有综治网格员95人，由镇综治中心统一管理调度。拓展综治网格员的工作职能，充分发挥其人熟、地熟、情况熟的优势，按照网格责任地域，协助法庭开展送达、调解、见证等工作。已将网格员协助法庭调解、送达等工作的情况纳入镇、村年度绩效考核项目和综治平安建设年度考核项目，参与到该地的考核评比。2018年至2019年，网格员协助法庭送达、调解约400件次，实现社情民意在网格中掌握、司法服务在网格中开展、矛盾纠纷在网格中化解。
（五）因地制宜推进矛盾化解，开展巡回审判调解工作
L人民法庭分别在四个偏远村庄设置了一个巡回办案点和三个社区法官工作室，采用“驻点+巡回”双重办案模式提供就地立案、就地调解、就地审理“一站式”服务。运用小额纠纷素材机制，简化送达、庭审、文书程序，实现案件快立、快调、快审、快结、快执。2019年，共接收咨询18次，调处非诉纠纷3起。
三、多元化纠纷解决机制在法庭适用存在的问题
人民法庭的工作实践表明，现有的多元化纠纷解决机制是有效的。但是，随着农村的不断发展，法庭面临的纠纷不仅在数量上而且在质量上都发生了很大的变化，多元化纠纷解决机制在落实过程中还存在很多困难。
（一）“联动平台”的运行并不通畅
多元化纠纷解决从制度生成到扎根实践，需要函括司法、行政和其他社会多元解纷主体之间的协作配合。人民法院要发挥司法在矛盾纠纷多元化解机制中的引领、推动和保障作用，建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制。但从现实权力架构以及实践经验来看，人民法院并无权力支配或物质激励的优势，很难在多元化纠纷解决机制中发挥主导作用。这也导致目前纠纷化解难以形成有效合力、工作保障和监督考核难以跟进等问题。以网格员为例，目前各地综治网格大力实施，网格员落实到村到经济社，对社会综合治理发挥着不可或缺的作用，但是综治网格员大部分由村委会工作人员兼任，并没有额外的补助，本来就承担着繁重工作的他们，兼做其他工作也并不情愿。
（二）非诉纠纷解决功能效果发挥不充分
当前，在社会矛盾纠纷化解过程中，仲裁、行政调解、公证等非诉讼解纷方式适用效果发挥不充分。从仲裁层面看，镇里的土地承包调解仲裁并没有发挥其应有的作用。从行政调解层面看，不少行政机关并没有主动参与纠纷解决，当事人只能通过诉讼解决。
（三）没有形成完善的规章制度体系
目前，人民法庭与镇综治中心、司法所等的联系，依托的基本是区甚至是市一级的规章制度，大多没有针对乡镇特别细化的规定，所以人民法庭开展工作时，一般都是靠人与人之间的一点点的沟通推进。乡镇层面没有制定具体的工作流程、具体的分工、处理的节点、联席会议、调解员培训等规定，法庭也没有与驻镇的诉讼外调组织建立双向的互动工作机制，导致很多时候各做各的。
（四）调解激励机制不完善造成调解员水平良莠不齐
作为人民法庭的重要组成部分，人民调解员承担着重要的多方调解职能，但是目前对调解员的补贴标准以及经费保障是一个亟须解决的问题。以L人民法庭为例，目前调解员成功调解一个案件可得补助100元，不成功50元，可是L法庭地处偏远，调解员大多是本着情怀在做这件事情。这样的激励机制很难吸收优秀的人民调解员参与到人民法庭的调解工作。目前基层法院案多人少的压力与日俱增，人民调解员参与到多元化纠纷解决机制中是法院的迫切需求，但是在邀请调解员上由于没有足够的激励机制，入册门槛设置低，导致调解员队伍水平整体并不高，调解员业务素质良莠不齐，法律知识储备不够，后期培训因各种限制也跟不上。另外，有专业法律知识的驻村律师的作用并没有得到很好发挥，驻村律师参与地方矛盾解决案件并不常见。
（五）多元化纠纷解决机制对优化营商环境的作用还没有得到充分体现
目前多元化纠纷调解机制更多是在邻里纠纷、家事纠纷、小额民间借贷等案件中发挥了较大作用，但是在商事案件中，其作用还没得到充分发挥。主要是因为各类经济主体之间的商事案件涉及金融、会计、建筑工程、土地等各类专业知识，专业性较强，偏远山区缺少具备相关专业技能的人才和相关专业组织机构，基层法庭亦难以调动其他社会资源，多元化调解机制陷入巧妇难为无米之炊的境地。
四、多元化纠纷解决机制在人民法庭适用的方向
（一）完善非诉协调机制提高纠纷化解质效
一是在人民法庭设立调解工作室、服务专窗，邀请律师、特邀调解员、司法所工作人员、妇联等组织入驻人民法庭参与调解案件。二是完善“诉前分流、诉中委托、司法确认”工作流程，将诉调对接工作与诉讼服务中心建设相结合，对有非诉方式解决可能的矛盾纠纷，引导当事人选择非诉讼方式解决；对诉讼中有调解可能的，尽量进行委托调解和诉讼调解；经调解组织调解达成调解协议的，及时出具调解书或确认调解协议效力，切实做到案结事了。三是对符合条件的，积极适用小额诉讼程序、简易程序、特别程序、督促程序等审理案件，尽可能缩短办案周期，更方便、更快捷地实现当事人合法权益。四是完善人民法庭诉讼服务中心建设，打造具备一站式服务、一体化运行、一揽子解决纠纷功能的综合性便民服务平台。
（二）搭建“互联网+”纠纷解决大平台
人民法庭一般地处偏远，交通不便，加之面对的纠纷案件琐碎，数量庞大，建立互联网纠纷解决平台能够有效地解决当事人、调解员、地方工作人员及审判人员的奔波之苦，大大节约时间成本，有助于及时有效调解，提高调解效率。另外，大数据时代，搭建信息化平台，对不同的纠纷运动大数据进行数据采集和分析，总结特点，加强对趋势的统计，相互借鉴经验，这为如何更好解决纠纷打下了基础。另外，搭建互联网纠纷解决大平台，可以实现与相关职能部门的数据共享及网上办案，将多元化纠纷解决机制的各种途径展现到平台上，如可以公布仲裁、公证、司法、民政等机构及调解员、仲裁员、律师团队等的联系方式、参与方式，让当事人自己选择，实现矛盾分流在第一步。当然，完善的情况下，还可以邀请专家学者利用平台对调解员及工作人员进行培训，优化资源配置，实现资源共享。
（三）完善调解员选任健全多元化调解机制
一是多元化纠纷解决机制需要人民调解员过硬的专业素质来助力。鉴于人民法庭面临的纠纷的特殊性，人民调解员的专业知识与专业素养对于调解矛盾纠纷具有相当重要的作用。做好人民调解员的选任工作尤为重要。《调解法》规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。实践中，能够较好发挥调节作用的人民调解员，多来自教师、相关单位退休干部、村街道干部等具有一定知识水平且有基层工作经验的人群。二是在健全人民调解员制度的同时，人民法庭还可以吸纳镇人大代表、政协委员及法院人民陪审员等担任特邀调解员，加强调解队伍建设，形成多元化调解力量。三是人民法庭可就类型化纠纷不定期进行业务指导，对审理的典型案例可以邀请人民调解员参与旁听，或通过培训等提高人民调解员的业务水平，更好地解决纠纷。
（四）扩大司法确认工作的适用范围
2004年最高人民法院出台的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，确立了协议司法确认制度，把诉外调解与诉讼程序结合起来，赋予调解结果、和解结果以执行力，使其具备完整的法律意义，[2]从而解决了多元化纠纷解决机制的问题。在审理涉及此类协议的案件时，要从依法保护各方当事的权利出发，在不违反法律法规禁止性规定的前提下，尽可能地确认调解协议的效力，并及时与各联调部门或调解组织人员沟通并反馈案件处理结果，尤其是对调解协议被判决变更、撤销或者确认无效的，要以适当的方式将裁判结果告知联调部门或者人民调解员，以帮助其提高业务水平，改进工作。但不可否认的是，当前司法确认制度在实践中适用范围过于狭窄，影响了这一制度优势的充分发挥。上级法院应当鼓励、支持各地法院探索扩大其适用范围，必要时出台细则，指导下级法院开展工作。除了经行政机关、人民调解委员会等第三方组织主持达成的协议外，对于当事人自行达成的调解协议，在不违背法律法规强制性规定的情况下，当事人基于自愿原则，可以依法共同向法院申请效力确认。应当讲，注重解纷成本的俭省、当事人的便利和社会关系的修复，这不仅是多元化纠纷解决机制立法的基本原则，也是具体法律规范的价值底蕴，更是衡量改革成效的重要评价标准。[3]
（五）加大力度改善提升当地营商环境
整个地区营商环境的改善和提升，不是靠法院单打独斗就能完成的，要充分发挥多元化纠纷调解机制的作用，纠纷处理“联动平台”要真正“联动”起来，应由区委、区政府牵头，协调工商、税务、住建、规划、科工商信等行政部门，畅通沟通渠道，建立各类专业人才库，以此壮大各类商事案件多元化调解的力量，提高处理纠纷的效率。针对个别政府部门涉案时对多元化调解的不积极、不配合的问题，应组织相关培训，加强法制教育，并将多元化纠纷调解纳入部门和个人绩效考核。
（六）增强司法公信力提升市场主体获得感
打铁还需自身硬，做好本职工作，充分发挥人民法庭定分止争的功能。一是强化司法公开工作，及时多渠道公开法院新闻、裁判文书、审判流程、执行信息等全方位的工作动态，让群众接近法院，了解法院工作。二是依托巡回审判、送法下乡等普法活动，选取真实、群众关心的“活案例”走村进社开展巡回审判，让群众近距离感受司法；成立人民法庭宣讲团，走进当地中学、小学进行法治宣传，让群众近距离感受司法，提高学法、守法、用法的积极性，增强法治观念。三是坚持严格公正司法，加大力度破解执行难题，让胜诉当事人的合法权益得到保障，让更多群众信任法律，改变“信访不信法”的现状，有效减少社会矛盾纠纷。
[1] 单位作者：宋祥辉，广州市从化区人民法院四级法官助理。吴飞龙，广州市从化区人民法院四级主任科员。
[2] 蒋惠岭：《法院附设ADR对我国司法制度的新发展》，载《审判研究》2005年第1辑。
[3] 宋长士：戚怀民：《多元化纠纷解决机制的实践难题与破解之策》，载《中国法院报》2017年11月2日，第5版。