在效益不断走低的背景下，要保持粮食生产稳定和可持续发展，保障国家粮食安全，就必须要提高粮食生产的效率和效益，合理引导农户的种粮意愿，让农民获得与非农就业同样高的收入。

1.鼓励、扶持发展粮食规模种植

由于粮食市场供需状况及投入产出状况的影响，近年来粮食种植效益逐步走低，导致农户种粮满意度、愿意度、选择度较低，部分农户选择放弃或打算放弃种粮；种粮面积较大的规模种植户，虽然亩均收益低，但可获得规模收益，其种粮收益占家庭收入比例高，种粮满意度、愿意度、选择度较高，愿意继续维持或扩大种粮的意愿较强。国家应通过将粮食直补等扶持政策落实到规模种植户，以保护并鼓励这类农户，他们是新型职业农民的后备军，是我国粮食生产和国家粮食安全的未来希望所在。

应鼓励有经验、能力强、善经营的新型经营主体持续经营。由于粮食市场供需状况及投入产出状况的影响，近年来粮食种植效益逐步走低，导致农户种粮满意度、愿意度、选择度较低，部分农户选择放弃或打算放弃种粮，部分已流转土地种粮的新型经营主体由于效益不好、经营不善，出现“退租还地”，不愿意再经营下去；也有部分新型经营主体经营管理能力较强，善于适应市场变化调整经营结构，善于通过加强内部管理提高经营效益，坚持履行长期土地流转合同，坚持持续经营。从总体和长远看，应继续大力发展非农产业，转移农村剩余劳动力，改善粮食生产中劳—地比例，增加每个粮农负担的土地比例，扩大农户经营规模。就当前时期而言，政府应保护并鼓励这部分有经验、能力强、善经营，愿意坚持规模经营，并且能够持续经营下去并能取得好的效益的新型经营主体。他们大多已在土地、农机、技术示范、销售渠道等方面投入了大量前期资金，投入尚未全部收回，并且目前在不同环节面临着不少的困难，承担着继续为雇用人员提供就业和收入来源的社会责任，正处于艰难的爬坡期，希望未来能够取得好的经营效果。政府应对他们在融资、水利设施、经营场所建设、产品运输、销售订单履行、自然灾害保险、农机购置、农业补贴落实等方面提供便利和扶持，鼓励他们坚持打拼，走出困境，取得好的经营效果。

2.鼓励发展“龙头企业+农户+粮食订单”模式

因龙头企业的带动以及粮食订单的保证，参与了这一模式的粮食种植户，种植优质粮食品种，且销售价格有保障，其粮食种植效益较高，家庭收入和种粮收益较高，种粮收益占家庭收入的比例较高，粮食种植的满意度、愿意度、选择度均较高。这一模式，也是新时期发展高质量农业、有机、绿色种植的有效方式和路径之一。政府应鼓励、扶持参与这一模式的企业和农户，鼓励种植优质粮食，形成优质粮食生产、加工、销售一体化产业链，确保获得高效益，为农民增收提供有力的渠道和途径。

3.正确引导兼业粮食种植

据调查数据，兼业种粮户比纯农户具有一定优势，尤其是以农业为主兼有非农收入的调查户优势更大。它一方面解决了隐形失业劳动力的就业问题，另一方面找到了更多的增收机会，农户的收入水平更高。在大批农户已经找到了不同程度的非农增收渠道，又尚未完全脱离农村进入城市的情况下，兼业种粮不失为一种过渡方法。这些农户既从事农业社会化服务或者农村二、三产业，如就近打工、开展农机作业服务、农资经营、休闲农业，乃至从事养殖业、种植经济作物等高值农业，又可兼顾或顺带种粮，解决自身口粮、养殖业所需饲料等，是农户在当前形势下使自身利益最大化的有效方式。兼业户由于对家庭劳动力进行了优化配置，相比纯农户具有更高的生产效率，家庭收入水平更高。兼业化是工业化过程中耕地资源稀缺国家的普遍现象，就当前阶段看，农户的兼业化经营正面效应大于负面效应；但长远看，应通过鼓励、扶持性政策措施，发展专业化、规模化的粮食生产，提高粮食生产效益和产品质量，同时使兼业农户尽快向专业农户或纯非农户转变。

4.保护农民种粮的底线坚守

尽管农户对种粮存在各种各样的不满意、不愿意，但绝大多数农户选择了继续种粮，除了各种各样的其他理由外，最底线的一个理由是“种粮是农民的本分，不能让地荒了”。这是很大一部分农民目前在坚守的底线，也正是农民对这一底线的坚守，才会有在粮食种植经济效益连年下滑的情况下，粮食生产连年取得丰收和国家粮食安全得到保证。当然这背后还有其他的原因，撂荒会使土地成为负资产，即使不种，也要交水费、义务工，不到万不得已，一般不会让土地撂荒。另外，种粮除非遇到自然灾害或者经营特别不善，总是有一定收益的。据全国农产品成本收益调查数据，2016年全国三种粮食平均亩净利润-80.28元，50公斤净利润-8.59元。但成本中减去家庭用工折价每亩408.63元和自营地折租每亩183.76元，每亩收益是512.11元，这也算是农民自己的劳力和土地通过种粮获得的收益。如果土地流转不出去，没有打工的机会，又不种粮，连这点收益都不会有。政府应珍惜并保护农民对种粮底线的坚守。尤其是对一些残疾、有病的农户，坚守少量承包地，成为他们最后的选择，失去耕地，将使他们失去最后的保障。

5.尽快补齐农村水利设施短板

（1）农村水利设施存在短板

由表7-1知，在调查的7县市96户种粮户中，反映当地水利设施状况不同完善程度的比例分别为很差20.8%、一般24%、较好25.3%、很好30.2%。其中，原州区反映水利设施很差的调查户比例最高，45%的调查户反映水利设施很差，反映水利设施很好的调查户数为零；其次是平罗县，反映水利设施很差的调查户比例达38.1%。中宁县、灵武市、利通区各有2户调查户反映水利设施很差。青铜峡市56%的调查户表示水利设施很好，19%的调查户表示水利设施较好，二者合计比例达75%。个别农户反映，流转地边缘地块淌水难，原因是没有渠梢子，需两级渠系互引才能淌上水。

表7-1　调查户水利设施完好程度评价(www.daowen.com)

平罗县调查户反映的问题：通伏乡五香村7队、渠口乡阮桥村5队、渠口乡六羊村3队、高仁乡高仁村6组反映水利设施很差，存在半拉子工程、沟道不通等情况，排灌困难；通伏乡罗家庄村1队、渠口乡分水闸村5队、7队、8队、北营子村4队反映水源不足，灌水困难。很多村民已向当地政府反映多年，但问题始终没有得到解决，水利设施差给农户生产带来很大困扰。位于干、支渠梢段的村队反映，灌溉高峰期上游来水量很小，不能满足作物用水需要，灌溉用水十分紧张，常常发生水事纠纷。

原州区头营镇杨郎村4队、马园村4队、石羊村4队、彭堡镇别庄村1队、闫堡村3队、张易镇贺套村4组等调查户普遍反映水利设施差、水源不足，干旱对粮食生产造成很大困扰，有时甚至造成绝产绝收。

可见，宁夏农村水利设施建设存在短板，且不同地区农村水利设施状况差距较大。

（2）投资应向条件较差地区倾斜，尽快补齐农村水利设施建设短板

对不完善的水利设施应尽快进行建设完善，去除农业生产在灌水方面的制约因素，这是较大一部分农户的强烈诉求，也是提高粮食生产效率和效益，保护农民种粮积极性，增加农民收入，振兴乡村的重大需求。

一是加大对农田水利设施条件较差地区的投入力度。据调查，宁夏全区不同市县区农村水利设施状况存在差别。如地处青铜峡灌区和卫宁灌区渠首的青铜峡市、沙坡头区，其水利设施状况好于地处青铜峡灌区尾部的平罗县，也好于原州区。形成这种局面有诸多原因，但主要原因是，在条件较好地区相关投入较多，水利工程见效快，而条件较差地区因过去投入相对不足，造成今天的短板。因此建议，政府农村水利设施建设投资今后应向条件较差地区倾斜，以利于尽快补齐短板。二是水利设施条件较差县区、乡镇、村队应更加重视农田水利设施建设。要在人员配备、投资争取、管理维护等方面加大投入，尽快补齐存在的短板。三是整合各类农村基础设施建设资金，统一规划，形成合力，避免重复投资、重复建设造成的浪费。目前涉及农村水利建设的资金有国土整治、农业综合开发、农田水利基本建设、水土保持、生态环境建设、村镇规划建设等诸多项目资金，应围绕提高农业综合生产能力、防灾减灾能力和水土资源保护能力，把上述项目资金进行有效整合，形成合力，大力推进小流域治理、农田水利、水库除险加固、水土流失治理和水生态保护、抗旱水源工程、防洪抗旱应急能力建设等，全面提高农田水利建设综合效益。四是将政府农田水利工程建设尽可能覆盖全部村队及农田。近年来，各级政府用于农田水利建设的各类资金投入不少，但存在各片区立项不平衡问题。应将投资和项目向水利设施差或长期得不到立项的短板片区倾斜，尽快做到全覆盖。五是水利工程建设应坚持连片规划、不留死角。有些地方的调查户反映，政府水利工程建设存在半拉子工程问题，往往渠道修到一半就不修了，造成建成的工程不能很好地发挥作用。在进行规划设计时，应该连片建成不留死角，保证建成一片发挥效益一片，完善渠梢子功能，不留半拉子工程。六是要做好节水灌溉工作。加快农业结构调整力度，发展节水高效作物种植，坚持以水定产，以水定植，避免过多种植水稻、苜蓿等耗水作物。在面上加大渠道防渗改造和畦田建设力度，大力推行垄作沟灌、小畦灌等节水措施，提高田间水利用率。七是应加大对于南部山区农田水利建设投入力度。扬水灌区除了要发展高效节水农业外，井库灌区要全面推行井渠结合灌溉，挖掘水资源潜力。推行渗灌等节水灌溉技术和激光平地技术，启用现有电排站，合理整合边缘扬水、补水工程，通过节水灌溉、站渠结合，保护浅层地下水资源，有效控制地下水位，从时间和空间上优化配置地表、地下水资源，有效缓解区域灌水难、排水难问题。

（3）鼓励新型经营主体参与农村水利建设

一是以乡村振兴战略实施为契机，对田、水、路、林进行综合治理，建设高标准的基本农田，有效提高耕地质量，增强土地综合生产能力；通过对村庄进行统一规划和建设，使其连片有序并加强公共设施建设，实现农村社区的统一管理、统一服务，为土地的大规模流转、发展现代农业创造条件。二是建议政府对新型农业经营主体根据自身生产经营需要，筹资修建农田水利设施给予补助。如家庭农场、合作社、农业企业等流转土地或承包荒地，利用自有积累和银行贷款等方式进行土地平整、连片改造、按照统一规划修建标准化田间配套工程的，通过“以奖代补”“先干后补”等方式给予资金补助，鼓励和引导新型农业经营主体投入资本参与农田水利工程建设。促进传统小农经营方式向规模化、集约化、品牌化现代农业经营方式转变。三是强化政府主导作用，鼓励新型农业经营主体参与农田水利建设和管理。要充分发挥政府的主导作用，为民间资本参与农田水利建设运营创造良好的经营环境。如推进农田水利工程产权制度改革，明确小型水利工程所有权和使用权，明确产权移交程序，落实管护主体、责任和经费；加大政府财政投入力度，完善农村道路、电力、水源等配套工程建设，营造农田水利建设的外部条件；推进和规范土地流转制度，加强农田水利设施用地保障，对农业用电、用水的费用给予优惠，降低农田水利建设与管理成本；降低农田水利建设项目准入门槛，立项在兼顾行政村的同时，向新型农业经营主体倾斜，科学规划项目建设内容，使其具备规模生产条件；完善政策扶持，通过税收优惠、授予特许经营权等方式，降低农田水利建设管理成本、提高农田水利建设投资回报率。

6.建立和完善农村社会保障体制，解决粮农的后顾之忧

从长期来看，要让农民完全安心种粮，还必须解决其养老和医疗保障的问题，并考虑以土地不撂荒为前提。因此，客观上需要一个健全的农村社会保障体制来解决粮农的后顾之忧。这对遇到了健康问题的弱势农户尤为重要。

7.完善农业保险制度

自然灾害依然对粮食生产构成很大影响。种粮户对农业保险的满意度很低，主要是因为农业保险品种少、覆盖率低、保额低、损失补偿率低等问题，应扩大政府对农业保险的支持力度、加大农业保险责任范围、提高保额标准和赔偿水平、探索建立农业保险“政府主导、第三方介入、保险公司承保”的运营模式。