导 言
鲁道夫·特劳普梅茨（Rudolf Traub-Merz）
公民预算，也就是众人皆知的参与式预算，是近年来地方民主发展过程中最激动人心的创新之一。至今为止，其传播可能还不够广，而且，其地区上的覆盖范围可能还过于不平衡，以至于它们还不能为一个全世界范围稳定的发展趋势提供论证。目前，全世界范围有记录的是1 000多个案例，多数在拉丁美洲，其后是欧洲、亚洲和非洲，这表明，它们远不再只是一个才刚刚受到广泛关注的地方性倡议行动。自从参与式预算的原始模型于1990年在巴西的阿雷格里港面世并在各个城市、国家和大洲以不同的形态与速率繁殖以来，参与式预算在许多地方成为政治现实。随之，这种处于正式选举程序以外的公众政治参与的新形式试图对地方政府层面的公共资金的分配施加影响。
现代社会的特征在于国家在制度上的外包，只有通过这种分离，政治权力机构才能关切整个社会，并在特定程度上反映所有人的利益。但是，这一外包过程也蕴含着风险，即国家会成为庞然大物，因此政治民主的任务就是要用其手段和机构来使国家能够与社会的需求再次接合。其中，选举和权力下放特别重要。此外，正是在地方政府层面，即在政治和行政等级结构的最底层，国家机构最易于与公众的利益相结合。政治机构可以和在地方扮演积极角色的居民重新连接在一起。参与式预算恰恰就属于这个类别，其目的在于使预算政策以地方居民的需求为导向；地方居民是一个战略性群体，在全国层面或超国家层面的财政政策决定中，他们的利益往往被忽视了。
但是，审视参与式预算全球的传播情况，马上就可知道，参与式预算在极其不同的政体中建立了起来。于是产生了一个重要问题，即是否参与式预算在政治上的确是中性的和无危险性的，以至于它们与许多（虽然不是所有的）政治统治模式是相兼容的？是否这些公众参与形式易于受高层的引导和控制，公众参与可能影响到政治权力的分布，但很少使高层动摇？无论如何，它们的意识形态或政党政治归属是不明确的，因此，从中较少能就其发展动力得出结论。参与式预算在巴西和印度是左翼的活动，而且在很多时间里，它与在地方政府层面执政的左翼政党结盟。但如今，参与式预算可以在威权政体和民主政体中看到。有人认为它们作为直接参与政治决策的手段会与选举式民主相抵触，这一观点也远未被普遍接受。几乎到处可以发现，民主选举产生的代表支持参与式预算，由此至少部分侵蚀了他们的选民授权。甚至于保守政府，例如英国托利派领导的政府，也不把参与式预算看作是左翼对其权力的破坏。参与式预算一经确立后，便有了自己的生命力，不受政治超结构的约束。
介绍威权社会中的参与式预算是完全合理的，虽然实施的背景以及它们被许可的形式需要特别的解释。它们在严格意义上只能在社区层面实施，因为那里的政治体制很少会受到质疑。
甚至在参与式预算的诞生地拉丁美洲，其形式也是多样性的，在本论文集中，辛多默与赫茨贝格称之为“有多个极端和极点”。只有一端是包含公民赋权（在这种情况下是穷人赋权），而且，只有有了公民赋权，参与式预算才能超越单纯的参与地方上的预算事务，成为一个更广泛的、致力于全国性政治改革运动的组成部分。而在其他情况下，参与式预算可能影响地方政治关系的配置，但是未能触及全国性的政治体制。
参与式预算的呼声在民主政体的社会中也得到了响应，这起初有些令人感到迷惑，这是因为缺乏问责制和政府的响应。要求实施参与式预算，这在根本上是对地方当局不满（倘若不是抗议）的结果。在选举式民主体制中，人们可以针对当地的投资计划公开举行示威游行，或通过抵制选举来表达不满。针对公开的抗议行动，地方政府可以用镇压或表示对话意愿进行回应。公民的选举弃权这种消极抵制的方式更为微妙，而且在根本上更加意义深远，因为它对代议制民主以及建立在它之上的地方上的多党体制的合法性提出了质疑。这可能就是为什么地方政府愿意引入参与式预算的原因，也就是说“由上至下”倡导参与式预算的原因。在许多城市中，之所以设立了参与式预算，不是因为示威游行的公民要求引入它，而是因为市长和政治家们看到了日渐疏远自己的选民，他们通过寻找新的沟通方式，希望藉此确保他们自己的政治前程。
在公共财力不断下降的国家里，“从上至下”推动参与式预算还有其他的意图。当投票临近时，公共开支的削减是很难向选民兜售的。政治职务候选人倾向于通过承诺更多的公共物品，以及通过扩大公共财政困难（而非削减公共财政赤字），来改善其选举获胜的机会。至于要在哪里削减开支的决定，抛给了公民，这乍一看来是有诱惑力的，似乎能帮助城市行政机构走出困境以及避免公共抗议行动。但是，倘若公民只是被要求就公共服务的削减提出建议或作出决定，那么公民是否会持久地投入参与式预算，这是值得怀疑的。(https://www.daowen.com)
除了在政治体制上提供或保留某些参与形式的政治体制，以及实行国家的分权化（它规定在哪里、在何种程度和在怎样的条件下配置公共财政资金），福利国家体制是参与式预算的第三个参考框架。一个成功在全国层面保障了民众的各种意外风险的福利国家政府，将被委托负责其他领域的任务。因此，在发达的福利国家，市政预算大多不计入社会福利支出，或充当纯粹的固定预算，没有或只有很少的修正余地。
在那些其公民没有任何社会最低水准保障以及其居民群体由于巨大的收入差距而分裂的国家里，情况则完全不同。在这些国家，参与式预算只有与公共产品的再分配，且这种分配有利于城市里的贫困居住区时，它才能得到认可。甚至于在欧洲，本论文集也指出了一个北—南差距。在南半球，参与式预算主要致力于社会再分配，在那里，福利国家体制表现较弱，为此，地方政府必须在社会服务方面承担补救角色。
每一种参与式预算都必须从两个方面进行评估：哪些公民团体参与了，以及谁从中获益了？参与和收益相互增强：谁若想成为受益者，他也必须是参与者。只有当穷人被动员起来了，有利于穷人的再分配才能运作，否则参与式预算也将陷入政治狭隘主义。咨询与决策程序必须不只是在形式上是开放的，它还需要社会技术，这些社会技术确保感兴趣的人和当事人能够克服抑制性因素，从而进入公共领域并影响决策过程。倘若参与式预算不想陷入复杂的沟通技术的陷阱，不想沦为受过良好教育的中产阶层的工具，那么它们必须开发出能平衡社会结构中固有障碍的方法。而大规模公民集会显然是不够的。
这些少量的说明已经表明：对于参与式预算而言，“一刀切”的方法肯定是不适当的。本论文集中选取的案例的运作方式非常不同：它们可以充当地方上政府的咨询委员会或决策委员会，成为社会变革的工具，或仅具有象征性；它们集中在物质再分配，服务于行政现代化，成为卷入政党权力游戏之中的草根运动，或者帮助非政府组织融资。鉴于这一多样性以及极大的差异性，必须对参与式预算主流化的要求以及参与式预算可以达到的目标方面的期待加以限定。参与式预算的组织安排在很大程度上取决于各国的背景情况。至今还没有有关参与式预算必须满足的最低标准的公认的定义。正因为如此，确立这类最低标准的尝试（参见本论文集中辛多默与赫茨贝格的文章）不仅是值得称赞的，而且出于分类以及出于评估的需要，绝对是必要的。
本论文集并非试图就亚洲和欧洲的参与式预算的相似性和差异性进行系统比较。这里介绍的案例是彼此并列的，之所以如此，就是因为在两大洲找不到其他可以对照的统一模式。辛多默与赫茨贝格为欧洲确认了六种理想模式。在政治差异非常大的亚洲，更难以把参与式预算归入某一类或某几类。为此，亚洲和欧洲的参与式预算在本论文集中主要是在地理范畴的意义里加以理解的，它们的特征必须从各国的具体背景里去理解。或许人们可以较为谨慎地称存在着日本类型和韩国类型的参与式预算。但是，本论文集中介绍的其他亚洲案例更多的是孤立的案例，而且在一段时间里，在这些国家里参与式预算将向何处发展还有待观察。
本论文集特别关注中国的案例，但这并不是因为这里的参与式预算的发展趋势特别显著。中国之所以重要，是因为执政的中国共产党摒弃了西方多党制下的政治多元模式，选择在威权条件下对国家行政现代化，并推动地方上的参与。在允许若干公民参与形式而排斥其他公民参与形式的政体里，参与式预算的存在方式是特别令人感兴趣的。和其他社会政策领域一样，我们在有关中国参与式预算的介绍中，看到了“有中国特色的”这一附加词。一般而言，这意味着中国共产党对政治权力的掌控是神圣不可侵犯的。行政改革具有优先性。对行政机构提出的、预算向公众公开以及放到因特网上去（“阳光财政”项目）的新义务，其目的在于改善问责性，以及限制腐败的活动空间。预算咨询的目的在于提高人民代表大会对应于政治行政机构的地位。迄今未看到过预算细目分类的人民代表大会代表，无论行政机构递交什么内容，他们都被要求不经审查就批准，如今可以在试点项目中实施公民和专家咨询，以便改善他们在投资规划上的能力。从狭义上理解，人们可以称之为公共预算，而不是参与式预算，这是因为决策的场所从行政机构移向人民代表大会，但不是移向民众。
日本市川市的案例突出了参与式预算的另外一个基本问题。参与式预算资金的使用由纳税人决定。把纳税与预算参与联系起来，这是以略微变化的方式落实了在欧洲中世纪针对君主提出的“不给参与权不纳税”口号，以及帮助建立了基于所有权关系的议会制的原则。但是，公民在参与式预算中的参与是应与一份应税收入挂钩，还是应仅和居住权相联系？市川市向不纳税的主要群体，即家庭妇女、失业人员、大学生和中小学生，开启了一扇后门：向志愿社区劳动者，发放社区服务分，它们可以转化为货币抵用券，使其所有人可以就参与式预算进行表决。由此，社会志愿投入被赋予和纳税同等的地位与权利。
本论文集中介绍的案例之间的差异是显著的。分辨不出一种主导的模式和一种居主导地位的影响。若是期望地方的发展状况会对全国层面的政治体制产生深刻的影响，这种想法不切实际。参与式预算是拼图中的一块，它可以对公民、地方政府以及中央政府之间的关系施加影响。在许多国家里，它是一个带有多侧面的、令人激动的实验，这些侧面不多当然也不少。