参与与现代化：参与式预算在德国——以柏林利希滕贝格区为例
卡斯滕·赫茨贝格（Carsten Herzberg）
一、引言
国际上有相当多学者以及实务工作者难以理解德国的参与式预算。当柏林利希滕贝格区（Lichtenberg）区长宣布总预算5亿欧元中有3 100万欧元（相当于6．83亿美元中的4 200万美元）[1]将和公民一起讨论用途时，这意味着什么？这是否意味着，公民可以根据他们的想法花费这些钱？相较于欧洲其他城市，这是一笔大数目。例如，在西班牙的塞维利亚市（Serville），居民数几乎是利希滕贝格区的三倍，而投入参与式预算的钱只是它的一半。对这个问题的详细回答将会在后面文中给出。但是，重要的是要注意，对柏林案例的这种解读是误导的。德国的参与式预算不能从“阿雷格里港参与式预算的视角”来解读。
德国公共预算过程中公众参与的想法，与巴西和其他拉美国家的参与式预算的动机完全不同。在德国城市中，公众参与的出发点是对公共服务实施一种参与式评估，而不是讨论优先项目的投资。出于这个原因，被选作参照案例的并不是阿雷格里港，而是新西兰的克赖斯特彻奇，该市在1994年赢得了一个由全球媒体集团贝塔斯曼的基金会所颁发的良治最佳实践奖。在继承上述精神的前提下，德国参与式预算实验对国际范围讨论的贡献，一方面可能尤其在于行政现代化和参与之间词面上的联系；另一方面，就在于辛多默、赫茨贝格和罗克（Sintomer，Herzberg and Röcke，2008）在其有关欧洲参与式预算的研究中所称的“参与式现代化”。通过服务提供民营化，它为新自由主义现代化提供了一个替代视角。
但是，上述这些引言并不意味着，遵循阿雷格里港路径的参与式预算通向现代化就不会取得成效，也不意味着，德国的“公共财政商议”方案就会自动带来这类结果。我们在本文的最后将回到这些假设上。为了更好地理解利希滕贝格区的参与式预算的实际影响及其对“参与式现代化”讨论可能的贡献，本文试图解释：为何参与式预算在德国采取了一种和其他地方不同的形式，以及它是如何运作的、它的动力又何在。
二、参与式预算和参与式现代化的背景
若不是影响各座城市的金融危机在20世纪90年代的进一步恶化，参与式预算可能在德国根本不会发生。其中的原因是结构性的：乡镇未能从联邦州获得足够的资金，以便承担由它们负责的、日益增加的任务，而与此同时，税收改革以及艰难的经济形势减少了地方的营业税收入。这导致若干社区寻找创新性解决方案以改善其行政管理的效果，同时增强它们的合法性。第二个有利因素是地方政治制度的总体发展态势。在20世纪90年代，伴随着地方层面全民公决的日益流行，市长的直接选举以及他们权力的增长，成为了事实上横跨全国的准则（Wollmann，2003a，2003b）。与此同时，咨询性的参与，诸如圆桌会议、公众评委会、地方21世纪议程等也在迅速增加。这些发展从行政改革以及一种地方民主的新模式，即“公民公社”（Bürgerkommune）（Banner，1999）的实施中汲取养料。“新公共管理模式”是20世纪90年代的一个主要改革项目，它建议把私营部门管理的若干标准运用于行政部门，目的在于改善公共服务，并提升它们的竞争力。这一新模式是国际范围内社会民主版的新公共管理理论，和纯新自由主义的现代化模式有所不同，后者在本质上依赖于私有化、增加服务业的竞争以及引入与盈利相关的标准。
“公民公社”把“新公共管理模式”又向前推进了一步，声称公民不只是受益者，而是应在自愿基础上为公共服务的生产作出贡献。作为交换，公民将获得参与协商的机会。施罗德政府于20世纪90年代末推动的大型城市再生项目“社会城市”（Soziale Stadt）几乎对德国参与式预算的发展没有任何促进，尽管这个项目旨在促进弱势群体社区里公共部门行为体、经济行为体以及公民社会之间的紧密合作。
在一份对新公共管理模式的中期评估中，雷查德（Reichard，1997）观察到，在内部行政改革以及向竞争开放方面取得了进展，但是乡镇与公民一起做的工作太少。“未来乡镇”网络（1998—2002）的建立可以被视为对这一情况作出反应的努力。贝塔斯曼基金会以及汉斯—伯克勒基金会与社区管理联合会[2]推动了一个项目，目的是设计公众参与的有效行政手段。参与式预算是这个项目的一个组成部分，但是在项目启动仪式上，当该网络寻找乡镇来试点这个经验时，只有格哈德·迪茨自告奋勇。尽管他的同事们表示出疑虑，但迪茨，这位黑森林地区门希韦勒市（2 500名居民）的年轻市长，敢于实施这个新的程序。为了理解在德国开展的过程，必须记住的是，基于新西兰经验的德国做法不是产生于对参与式民主的政治思考，而是通过公民—用户的参与，促进一种“以公民为基础的现代化过程”。
从这个视角来看，辛多默、赫茨贝格和罗克（2008a）确定了参与式预算可能会给参与式现代化产生8个影响：（1）参与可以改善地方行政机构的不同领域与部门之间的合作。当公民表达其需求时，他们并不考虑行政机构的组织结构。这经常意味着，某个问题的解决无法由单个部门完成。因此，参与可以支持行政机构内部的横向合作。（2）公民还希望自己提出的问题能在一定时间内得到解决。他们对行政机构施加压力以使其能迅速给予回应，这样将有助于行政程序的加速运行。（3）此外，在某些情况里，公民会为实现其建议作出努力，因此，参与可以让公民也提供服务。（4）显然，参与式预算（同其他咨询程序相同）可以通过集群众智慧来解决问题。（5）公民与协会的专业知识以及它们的建议可以有助于服务的改善，这一点我们会在后面有关德国参与式预算的案例中看到。（6）在德国，市长们也期待获得节约开支的建议。通过询问公民哪些服务是他们不需要的，或者是他们几乎不会惦记的，从而提出预算削减建议。（7）有时候，传统的现代化措施被阻挠了，但公众参与可以促进结构与工作程序上的改变。（8）即使现代化被认为是成功的，必须至少有某种程度的、由参与式预算的参与者施加的对行政机构的监控。只有当公众能真正检验他们的建议是否被付诸实践，以及资金是否被良好使用时，才能提高行政效率。
三、第一个阶段（1998—2004）：希尔登与埃姆斯代滕的经验
考虑到上述方面，我们下面追溯参与式预算在德国的发展历程。门希韦勒在1998年设立参与式预算，是德国首个设立参与式预算的乡镇。其他乡镇紧跟其后。莱因斯泰腾（卡尔斯鲁厄附近）2000年当选的市长格哈德·迪茨是第一个与2万多居民讨论其预算的乡镇。德国参与式预算的某些与众不同的特征已经出现。例如，讨论集中在行政机构的服务质量上，而不是像阿雷格里港那样，专注于投资以及居住区之间的公共资源再分配的社会公正问题。因此，政治上独立的行为体扮演着一个重要角色，尤其是那些融入行政现代化过程的机构，它们把“基于公民的乡镇”作为模式。
在未来乡镇网络启动的两年后，贝塔斯曼基金会以及北莱茵—威斯特法伦州政府推动了又一个试点项目；一个“参与式城市预算”（2000—2004）基于大致三个阶段：告知、咨询与问责。在参与的六个乡镇中，希尔登与埃姆斯代滕是特别有趣的案例。它们的参与式预算还在运行，它们的体系是德国式参与式预算的两种主要类型，前者关注于公共服务的优化，后者的目的主要在于平衡城市预算。此外，这两个乡镇的独特之处还在于这样一个事实，即它们未面临迫近的金融危机，这和北莱茵—威斯特法伦州的绝大多数乡镇有所不同。埃姆斯代滕（35 000名居民，由保守的基督教民主联盟人士出任市长），是一种良好管理的模式，它非常迅速地运用了新公共管理模式中的各种要素。希尔登（56 000名居民，由社民党人出任市长）的优势在于它与其公民的接近（亲民）。
运作方式
希尔登通过手册和媒体让居民了解参与式预算，其程序基于一个中央公民论坛。在那里，市政府的工作人员介绍其公共服务和机构，并在信息咨询台回答公众的提问。绝大多数参与者是从公民登记册中随意抽取的，但是任何感兴趣的人均可以参与。以特殊形式记录提出的建议是可能的，而且，每一个提出建议的人会收到一封私人信件，信件中告诉他们地方议会的决定。若适当的话，在项目启动时和结束时，还有其他的信件。在埃姆斯代滕，参与式预算是2002年引入的，然后经修改在后续几年继续实施。同样，地方议会也在咨询阶段组织了一个带有信息咨询台的公民论坛。除了抽签体系（通过这个体系，向居民随机寄发邀请信），还向参与了前一届参与式预算的公民以及参与了其他参与式程序的“积极”公民发出邀请信。无论如何，目标不是去评价公共服务，而是提出建议，以重新平衡预算（2002年的城市预算为6 300万欧元，赤字达280万欧元，这分别相当于8 600万美元和380万美元）。这可以采取裁员、降低公共支出、减少选择性支出（文化、体育、休闲活动等等）或提高税负等形式。每个参与者通过组合各种可能性，提出个人建议。各种意见被统一收集在一张问卷调查表中，代表了公民论坛的投票结果。然后，地方议会经过商议阶段之后宣布其决定，并把反馈信息提供给参与者。
优先“选择性倾听”
希尔登和埃姆斯代滕参与式预算的亮点在于预算的透明度，如果和存在于欧洲其他地方的大多数体系相比，这一点是尤其值得注意的。然而，公众对大型旗舰项目的支出了解的并不多，这些项目更多地产生于公共舆论，而不是参与式预算。而且，公众也未对过程本身进行真正的控制。虽然他们的知识被用于改进制度、服务和基础设施方面的问题，但仅限于次要的项目，诸如为一个地下车库加一个顶板，或者加宽自行车道，而不涉及中心议题。
德国参与式预算的社会影响很小，埃姆斯代滕的公民论坛是唯一提出了具有广泛社会意义的建议的论坛：公众认为，通过提高地方营业税来平衡预算比通过削减服务更为可取，虽然地方议会只部分地听从了该建议，但它带来了61万欧元（83．4万美元）的额外税收收入。与其他国家所使用的居住区资金相比，这笔税收并未降低埃姆斯代滕公众的影响力。无论如何，必须指出的是，听从公民的建议对地方议会也是有利的，这是因为该税率低于州政府建议的水平。中期来看，倘若这个乡镇仍未提高其税率的话，它的某些补贴将被扣留。
尽管有埃姆斯代滕的经验，但是，一直到2005年，绝大多数城市采用的仍是希尔登倡导的方法，希尔登的决策权配置的特征可以描述为“选择性倾听”。这一表述是在有关欧洲参与式预算（Sintomer，Herzberg，Röcke，2008a）研究项目的讨论中首次被使用，当时把德国的经验与其他国家的经验直接进行了比较。“选择性倾听”代替了严格的咨询程序：人们可以提出建议，但是在最后，由政府或行政机构对最终的建议作出解释。众所周知，例如在阿雷格里港和其他实施参与式预算的乡镇并未对建议进行优先顺序排列，这在这里不存在。行政机构拥有最终决策权，它可以说：“好的，这是公众建议的，我们就这样做。”通常，只有符合政府计划的建议才有实施的机会，或才会被认真考虑以提供资金。一种彻底批评的视角把“选择性倾听”视作“参与式专制”的一种委婉表达方法。在更为乐观的视角里，某些法国政治家用“为公众舆论号脉”来描述这一做法。
参与这些咨询程序的人一般是中产阶层；其中三分之二的人在40岁以上；5%不到的参与者是年轻人；而且，其中几乎没有外国人。女性代表仅为参与者中的三分之一：居民若被选中后选择不参加，这就意味着，随机抽取体系（它尤其经常被用于德国的参与式预算）并不自动产生一个具代表性的居民群体（Röcke，2009）。但是，这个方法拥有其支持者，他们主张，它推进了参与、限制了游说集团的影响。参与式预算经常被期望在抵制政治不信任方面——这既是德国的现象，也是欧洲其他地方的现象——起作用，但是统计资料表明，它们既未改善现任者的选举结果，也未减少弃权率。
最令人惊讶的是这样一个事实，尽管所有的人都在谈论参与式现代化，但是它在行政改革方面的影响仍然略显不足，且主要关注透明度以及特定边缘议题方面的改进。从这一点来看，缺乏深入讨论是限制公众知识的利用的一个主要方面。和阿雷格里港不同，这里缺少可以让小群体分析问题并拟订建议的定期会议。
四、第二个阶段（2005年以来）：柏林利希滕贝格区——德国的阿雷格里港？
尽管如此，自2001年在阿雷格里港举行首届世界社会论坛以来，德国的参与式预算仍取得了进展。第一份德国研究巴西城市参与式预算的报告也是在2001年发表的（Herzberg，2001），联邦政治教育中心[3]开始对这个体系的发展表现出兴趣，在来自阿雷格里港的两个代表团来访之后，地方公民倡议行动倍增。在2002年选举中当选的柏林新政府采取了一系列旨在对柏林这个直辖市[4]的行政机构进行现代化的措施之后，有关的讨论进一步增加。民主社会主义党（前共产主义政党，如今和另一个左翼政党联合为“左翼党”）说服了其联合执政伙伴社会民主党在区的层面从事参与式预算的实验。柏林市东部的两个区被挑选出来作为试点。然后，马萨恩—赫勒斯多夫区（25万名居民）启动了这一过程，包括高质量的商议，部分地与城市重建计划结合在一起。但是，该实验依然是不完整的，在2007年市长更迭后就被放弃了。利希滕贝格区（25．2万名居民）成了坚定地进行参与式预算实验的地方。这个位于柏林东部的区——某些地段主要是大型、呆板的社会主义式住宅建设——拥有一个有改革思维的行政机构，它推行了一系列现代化措施，却在创新与传统之间左右为难。那里是民主社会主义党的大本营，它在那里取得了其最好的选举结果；那里也是它全国党员最集中的地方。该区的声誉由于右翼激进分子的暴力行为而受到损害。超越党派之争的参与式预算的目标在于为巩固民主作出贡献，并提升该区的形象。此外，民主社会主义党渴望把利希滕贝格区转变为其政策的示范地。
当柏林利希滕贝格区在2005年9月正式启动参与式预算时，某些活跃分子把它与阿雷格里港进行比较。柏林的另类报纸《日报》（Taz）幽默地宣布利希滕贝格区变成了一个“人民共和国”。这一煽动性的名称反映了参与式预算所引发的高期望值。在德国背景里，在准备参与式预算方面所付出的努力的确令人印象深刻：出于宣传、公民动员、网上展示、过程主持与评估等目的，区政府与外部服务供应商达成了众多的合作协议。用于组织这个过程的官方支出达到12．5万欧元（17．1万美元）[5]，由此，利希滕贝格区在参与式预算中投入的钱，无疑比所有其他德国城市的总额还要多。接下来的问题是，资金是否被很好地利用了呢？
尽管人们对于在一个大型城市实行参与式预算存在着某些疑虑，但是利希滕贝格区通过运用一种专门为首都柏林设计并写入联邦政治教育中心文献的模式，从而找到了一种适当的方法。这一方法看来与前面描述的程序有所不同。参与者并未受到参与式倾听逻辑的限制，这是因为通过投票体系可以排出优先选项，在这个投票体系中，每位参与者可对各种建议投五票，以此决定次重。居民可以在居住区会议期间通过因特网论坛或通过由行政机构向随机抽取的人员发放的问卷调查表，排列这些建议的优先顺序。在参与式预算过程的最后，参与者可以递交给区议会一个建议表，其中的建议是按优先顺序排列的。议会有义务对每一个建议（至少对排在最前面的20个建议）做出声明，为何它接受或不接受某个建议，抑或它为何要以后审查提供资金的可能性[6]。这打破了“选择性倾听”的逻辑。此外，必须注意的是，利希滕贝格区推行了一个重要的沟通活动，以动员它的民众。它举行了微型会议，以使移民和其他被认为是参与过程局外人的群体信服。这一做法在德国是某种新鲜事物，毕竟在德国，通常通过随机抽样或通过已经“活跃的”居民的倡议来动员公民。
案例1：在北霍恩舍恩豪森的一次居住区会议
在利希滕贝格区周边的北霍恩舍恩豪森，面向公众的公共会议在一所学校举行。附近居民楼的约100名居民出席会议。大多数人的年龄在40岁至50岁之间，出席人员中也有一些年轻人与退休人员。那些出席的人围坐成一个大圈。区长宣布会议开幕，欢迎各位出席人员并介绍“参与式预算项目”。然后，来自一家公关公司的主持人发言，提醒那些出席的人，有不同参与的途径：因特网、现场填表格和参加会议。她解释说，四分之三的预算相当于固定支出，是不能更改的。无论如何，区议会对3 100万欧元（4 200万美元）有直接影响力。这些“可变动的”资金可以根据参与式预算结果进行更改。随后分发描述各项服务的一份目录。根据主持人所言，这部分会议的目的在于收集建议，着眼于它们的接受或拒绝。主持人希望选出一个编辑小组来处理这些建议，但是没有志愿者。因此，会议关注于讨论已有的建议，并提出新的建议。行政机构为此竖立了信息台，每项服务有自己的信息表。在“建设与交通”信息台，参与者与一名地方行政机构的代表讨论有关事务。他们然后用适当的表格建议改善学校与环路之间的通路。一群年轻人希望滑冰公园能够得到修理，另一群人希望扩建。有人宣布会议将要在10分钟以后结束。房间各个角落的响声表明参与是积极的，但是在卫生保健方面未提出任何建议。另一方面，这一次选举出了一个编辑小组，包括一名滑板运动团体的成员。在接下来的投票期间，年轻人的各个建议表明，它们获得了相当大的支持，排在第一位，紧接其后的是一块纪念碑的维修。
在这些特点以外，这个新程序总体上与前述德国方案一致。正如已经阐明的，想法总体上是去获取有关该区服务提供方面的反馈信息。尽管如此，大部分地方预算必须花在委托的州项目上，诸如社会保障方面福利的分配。区的实际管辖权包括图书馆、公共公园、体育设施等服务，它们被分成40种“产品”[7]。为这些产品，区政府花费了约3 100万欧元（4 200万美元），包括人员、运营费用和其他支出。让我们回到引言中提出的问题：公众能否依照他们自己的想法支出这笔钱？回答大体上是：否。这部分预算提交供讨论，但是它并不意味着公众可以自由决定如何支出这笔钱，这是因为必须遵守约束公共机构的长期合同和承担的义务，而且，不存在再次从头开始启动有关区的目标讨论的政治意志。最后，区议会通过的建议的总价值大致在50万欧元与300万欧元之间（68万美元和410万美元之间）[8]。
对通过参与式预算达到有限支出的解释来自于所运用方法的特征以及参与式现代化的理念：参与式预算资金的大部分（例如，用于2006年被批准的38项建议）未包含原预算构成中的任何变化，这是因为用于40项自治“产品”的预算是封顶的。一位柏林的政府工作人员解释说：“倘若有人想要马路清扫服务部门每周两次清扫他们的马路，就意味着对其他街道的次数将减少，清扫服务需求少的其他街道的清扫服务将被减少。”中心想法是按照公众表达的需求来使服务的提供合理化。只是针对一小部分建议，资金从一个“产品”再分配到另一个“产品”。例如，在公众和游说团体动员社区支持公共音乐学校后，在2006年，学校获得了比原计划更多的资金。一年以后，利希滕贝格区也允许参与者通过因特网就小的花费作出决定。但是，这些元素未改变前述“参与服务提供评估”逻辑的总体主导地位。
五、就近民主发展的趋势
这一新方法是否引发了一个新的现代化动力？在利希滕贝格区，预算透明度与埃姆斯代滕、希尔登和莱因斯泰腾相近，包括可在手册中和因特网上获取相关信息。最大的变化在于各种建议按照优先顺序进行了排列，突出了最紧迫的议题。但是，那些完全融入“公众知识”和预算讨论的各种建议，被汇总在两三行字里，那就显得太简要了。因为通过讨论而产生的更多信息在此根本得不到体现。理论上，因特网讨论平台提供了这一可能性，但是，它们聚焦于微观—地方议题或次要议题，结果是高度分割的讨论，导致人们难以了解全貌。(https://www.daowen.com)
从量上说，尽管利希滕贝格区努力动员民众，但是那里仍缺乏参与热情。倘若人们考虑城市的规模，利希滕贝格区的情况和希尔登与埃姆斯代滕的情况相当：在有着2万至8万居民的较小型市镇，有100至200人参与了公共集会；在利希滕贝格区，人口为25万，约有500至1 000人参与[9]。确实，和德国其他地方相比，利希滕贝格区有更大比例的年轻人和年轻大学生参与了，但是离一个“人民共和国”还有很长距离。除了把各类建议根据重要性排序的创新做法，公民社会的影响仍然薄弱。
但是，在政治沟通方面，柏林利希滕贝格区的参与式预算起初有着非常显著的影响。联邦政治教育中心的支持，使该区史无前例地被地方性和全国性媒体报道，利希滕贝格区自然为激励有关参与式预算的讨论作出了贡献。柏林的做法也使总的乡镇（这里是指“区”）层面讨论与微观—地方居住区层面会议之间形成了某种联系，这一特征是以前德国的参与式预算所缺乏的。尽管有着这一声名远播的倡议行动，但民主社会主义党在2006年利希滕贝格区选举中却遭受了超乎寻常的选票流失，由此失去了它总体上的多数票。利希滕贝格区是柏林选举参与的试金石，它也是极右翼政党，即国家民主党，有地方议员能够当选的少数地方之一。
但是，利希滕贝格区坚定地施行了参与式预算，尽管对这个过程进行了轻微修改。分散的居住区会议的数量增加了。至于利希滕贝格区参与式预算在国家和国际层面的象征性角色，我们假设，尽管有官方的表述，但是参与的目标最终不是现代化，而是就近民主。在他们对参与模式的定义中，辛多默、赫茨贝格和罗克（2008a）解释说，就近有两个维度：一是对社区需求的响应以及把服务更贴近公众。在这个维度上，利希滕贝格区有许多集会，它们构成了就近的第二个维度的基础：公众与议会成员和行政机构之间的联系。要点在于改善行政机构的形象。“参与式民主”意味着，区层面的参与是完全咨询式的，而在社区层面，参与可能更为有力，甚至走得更远，直至获得某些社区层面的权力。例如，利希滕贝格区打算在2011年为它的参与式预算区域引入社区专项基金，但是其局限性是显而易见的：5 000欧元（6 800美元）被指定给了每个参与式预算区域，整个区的总额则为65 000欧元（88 000美元）。
六、参与式现代化的前景何在？
“就近民主”仿佛是一个总的发展趋势。有趣的是，德国其他著名的参与式预算的做法，如科隆（100万人口）的参与式预算也朝同样的方向迈进。科隆因其因特网参与式预算程序而赢得了各种联合国和国际上的良治奖项（参见案例2）。参与式预算是一个全市范围讨论的议题，有大量居民参加了在线论坛，到最后，各类项目得到了总价值达800万欧元的支持（该市每年的预算大约为30亿欧元，即41亿美元）。但是，没有一个项目是针对城市层面的主要问题。资金主要用来改善居住区里的生活条件。当然，居住区层面的改进是重要的，但是，从参与式现代化的视角来看，行政机构的改革不应局限在居住区层面。
存在的悖论是，虽然德国参与式预算行为体把参与式现代化的问题，引入了国际讨论，但并未产生令人信服的效果。这提出了这样一个问题，即参与式预算是否真的是参与式现代化的一种适当手段。倘若看一下德国做法的细节，我们可以发现加强利用网络用户知识的例证。换句话说，公众给出了若干有关如何来改善服务质量的建议。例如，在利希滕贝格区确实如此，在那里，公共图书馆调整了它的馆藏；作为对越南裔少数民族的要求的回应，图书馆如今也提供越南语书籍，并雇佣了一名讲越南语的职员。有关欧洲的参与式预算的研究（Sintomer，Herzberg，Röcke，2008a）揭示了现代化在那些主要关注社会公正的参与式预算中的深层次影响。在西班牙与意大利，某些地方实施了类似“欧洲阿雷格里港”理想类型的参与式预算，这不仅说明了对网络用户知识的利用，也说明了行政机构内部横向协调的增加以及内部程序的加快。
案例2：科隆的在线参与式预算
2007年，在制定未来两年的预算，科隆市在线实施了一个广泛的参与式预算。以博客的形式组织了一场讨论（Engel 2009）。所有的参与者都能就各个建议发表他们的评论，并按优先顺序对建议进行排列。这意味着，科隆采纳并进一步发展了利希滕贝格区的表决方法。科隆总计收到了约5 000个建议，为三个领域，即“绿色能源”、“道路、小道和广场”和“体育”。议会事先做好了准备，针对三个领域分别获得的首批100个建议，给出了回应；这是以非常细心的方式做的。各种建议连同添加的评论被放在网页上，而且可以连同议会和各委员会公布的回应一起阅读。网页使用者也可下载报告，其中记录了可供参与式预算支配的、额外的820万欧元（大约1 000万美元）是如何支出的，具体名目如绿地和体育场的维护与保养。所有的措施均直接关切公众的利益。科隆的公民欢迎参与式预算，它也成为了该市的热门话题。国际组织也是从非常积极的视角看待这个程序，并为此授予科隆各种奖项。
因此，参与式现代化看来在参与式预算背景里是可能的。比较德国与其他欧洲国家的做法，可以至少为此确定三项前提条件：首先，要有良好的商议和讨论论坛。具体而言，就是以各个小组形式工作，这些小组多次碰头，以便为民众的不同需求精心设计解决方法。其次，行政机构必须为这项工作做好准备。在德国，许多公务员并未真正希望获得有关如何改进服务的建议。倘若他们在向公众学习的过程中贡献他们那一部分的力量，例如通过提出有关他们服务提供的具体的、诚实的问题，他们可以很好地从参与式预算过程的反馈中得益。最后，参与不应限定在居住区问题的“细小”议题上。倘若行政管理改革希望向前走，“中心”议题也应包含在参与式预算的讨论中。
上述第三个标准是德国参与式预算所面临的主要挑战。但是，即使在欧洲其他国家，也不能确保中心议题和方案被真正放到参与式预算的自由决定权上。我们的研究在意大利的小村庄找到若干证据，但是在西班牙的较大型城市，参与式预算往往不在城市政治中枢讨论的范围之内。而参与式预算的影响预计在拉丁美洲或非洲反而较强，那里是国际参与式预算讨论中的“新天地”。尽管如此，参与式现代化的视角仍需进一步发展。尽管参与式现代化不能简单地取代传统的现代化，但是它可以被用作增强传统现代化的一种手段，并通过改善公共行政机构以及公共事业部门的绩效，而无需将公共服务大幅私有化。
参考文献
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【注释】
[1]这里使用的汇率是2010年3月8日的汇率：1欧元兑换1．367 4美元。
[2]社区管理联合会（KGSt）是德国城市大会的研究和咨询机构，它的分析报告和建议大幅影响着乡镇的行政管理机关。
[3]这是一个联邦政府的机构，任务在于提高民众对民主以及德国政治体制的知识。
[4]德国是一个联邦制国家，由16个联邦州组成，其中有三个市（其中包括柏林）拥有联邦州的地位。由于这个原因，柏林既是一个联邦州，又是一个直辖市。在市层面以下，有12个半独立的区，它们有自己的议会和行政机构，但是它们的政治职权是有限的，例如，各区的预算要由柏林市批准。
[5]组织参与式预算的总支出可能更高。但是，该区如今减少了其宣传方面的工作。投入这个过程中的资金减少了，这是因为外部代理机构被公务员或社区管理代理机构所替代，后者已经依据合同负责社区服务中心的运营。
[6]第三种（但是普遍的）符合这项义务的途径是一个模糊的回答，宣称，并不清楚的是，这个建议是否会在将来某一天实现。有时，这被用作一种策略性回答，这是因为，若资金的提供不是马上作出决定，可能资金的提供永远不会再发生。
[7]在柏林正式使用“产品”这个术语源自新公共管理，它是随着预算改革一起发生的。利希滕贝格区和许多其他地方当局一样，把传统的行政预算计划转变成为一个企业预算版，称作“双重簿记”，这样的预算被期望是更为透明，但仍然不像巴西和北美的基于项目计划的预算那样清晰。
[8]分发给公众并公布在网络上的问责手册说明了，针对每个建议，有哪些行动已经启动来实施这个建议。但是，往往没有关于哪些资金被专门用于这些行动的信息。当做好了，不清楚是否在优先选项上发生了真正改变，或者这些只是此前已为这一任务预留的同一资金。最后，很难回答多少钱是参与式预算的指令，而且，似乎有意让它这样去了。
[9]官方数据通常更高，原因在于它们包括通过因特网参与的人员。此外，2009年，引入了一个所谓的投票日。在没有商议情况下，民众可以在社区中心、街道站点等地方投票。这一快捷投票方式的增加，显然是为了获得更好的参与结果。