蔚山东区的参与式预算：一个韩国案例
安宋敏（Ahn Songmin）
一、引言
参与是民主的一个中心要素，参与式预算被宣传为一种使得政府支出更为透明和进行问责的途径。自从参与式预算首先于2003年在韩国光州北区引入后，韩国许多其他城市也纷纷效仿，尽管多数城市对实验这一公众参与的新形式还犹豫不决。总的说来，246个地方政府中有90个（占36．6%）自2009年7月起颁布了参与式预算法令。在这90座城市中，有33个地方政府选择设立针对参与式预算的公民委员会，而另外四座城市设立了其他的财政委员会，来担当公民委员会的职能。剩下的53个地方政府至今未超出制定一部参与式预算法令，尤其是至今未设立公民委员会。在设立了委员会的37个地方政府中，只有11个设立了一个参与式预算理事会。
多数地方政府（包括许多未颁布参与式预算法令的城市）建立了沟通渠道，通过这些渠道，行政机构可以听取居民对下一年度预算项目的观点，例如通过网页或走访地方政府机构。许多城市也准备了网上问卷表，以便发现公民在预算方面的偏好。拥有参与式预算公民委员会的37个地方政府不只是单纯地收集意见，而且还提供了一个公民可以聚会以讨论预算议题以及建议与商议个别预算项目的舞台。
但是，在37个地方政府中，参与式预算中的参与程度有着相当大的差异。虽然有若干参与式预算的成功案例，但是公民参与在大多数场合仍然是有限的。这导致的结果是，只是在设立了参与式预算委员会并把表决权转移给该委员会的11个地方政府中，我们才能有意义地谈论公民在预算决策中的参与。
多座城市不愿意从事参与式预算，这有若干原因。许多地方政府官员担心，公民参与将是耗时的、将会导致预算过程的处理变得低效。某些学者只是将参与式预算视作一种象征性活动，这是因为许多城市可自由决定的资源是很有限的。然而，各座城市难以忽视来自公民与非政府组织不断增长的对参与式预算的需求。这类呼声得到了那些建议将引入参与式预算作为一种使政府支出更加透明和进行问责的学者的支持。正是由于有着这些相互矛盾的关切，有必要详细研究参与式预算的实践。
在本文中，我将考察蔚山东区（Dong-gu，Ulsan）的案例。蔚山东区在光州北区引入参与式预算一年之后，于2004年引入了参与式预算。但是，东区采纳了一种特别有趣的方案，如各类主题会议以及在预算过程完成后进行的评估活动。我将首先研究东区实施参与式预算的背景情况，然后分析在那里参与式预算是如何运作的，其后评估这个过程，关注点是它的参与式特征。
二、背景情况
（一）政治、法律与财政背景
韩国当代的地方自治在过去50年里（从1952年至今）经历了一段艰难的发展历史，包括朴正熙军政府统治期间颁布的关于地方自治的特别措施法暂停了地方自治有将近30年（1961—1990）。地方自治通过1991年的省市县区议会的选举以及1995年的省长、市长、县长和区长的选举而正式复兴。
韩国地方政府拥有一个双层级结构。上一层级由9个省（道）和7座大城市（广域市）组成，包括首尔市政府（特别市），而下一层级是由75座城市（市）、86个县（郡）和69个自治区组成。在41 603种不同的政府职能当中，地方政府负责其中的27．3%（11 363种）。这当中，又有55．5%（6 306种）是地方政府的特别职能，而33%（3 746种）是中央与地方的共同职责，而另有11．5%（1 311种）是由中央政府委派的。
韩国的地方自治权自1991年正式重建以来，得到了加强。尽管取得了某些显著的改进，但是地方行政机构在法律、政治、组织和财政自主权方面仍然受限。韩国地方政府仅具有有限的立法权。尽管地方政府在其工作人员等方面取得了某些自由决定权，但是它们的财政自主权（不受中央政府约束地自行提高税收和设定支出优先选项）仍然是有限的。
表1提供了地方政府收入结构及其来源的概览。在地方政府的不同层级之间，财政状况有着显著差异。更低层级的行政机构拥有的财政自主权的程度更低，并依赖于来自中央政府和更高层级政府的支持。来源于地方税的、市县区的收入份额少于20%。尽管较低层级政府的非税收收入超过了总收入的30%，但是，经常性的非税收收入仅为15%不到，而非经常性的、非税收收入，例如来自上一年的转账，占了85%以上。
表1 韩国地方政府的收入结构，2007年（%）
资料来源：Local Finance Yearbook（2008）。
（二）城市背景
东区是大都市蔚山的一个行政区，蔚山是韩国主要的工业化区域。作为一个工业中心，大都市蔚山（以下简称蔚山）是所有大都市中人均地区生产总值最高的（2007年为4 451万韩元）。其人口结构特征与全国平均水平的不同之处在于它人口年轻。其劳动力的相对量是所有大都市中最高的，而其65岁以上（含65岁）的人口比例低于全国平均水平。蔚山坐落于朝鲜半岛的东南地区，人口超过100万。东区位于蔚山的东部，面积为35．77平方公里，人口为176 431人（2008年）。作为一个工业区，东区64%的劳动力受雇于第二产业，而第一产业从业人员仅为0．2%，第三产业为35．8%。许多居民在工业公司工作，并拥有工会经验，这提高了他们参与到参与式预算中去的兴趣与意愿。
东区公共服务的质量是相对较高的：98．5%的居民可以获取自来水，85．3%的居民获得城市污水处理体系的服务。另外，铺面道路比例达到91．1%。
尽管东区居民享有高水平的公共服务与高收入，但作为一个行政区，东区对其资源仅具有有限的自由决定权。从表2中就可看出，东区的66．2%的收入来自中央政府或蔚山大都市政府，因此，严重依赖外部资金。鉴于只有12．2%的支出由自己的来源覆盖，并可用来为自己的项目融资，它从事参与式预算的财政余地是相当有限的。
表2 东区的收入与支出（%）
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
三、参与式预算的运作
（一）东区参与式预算的起源
在民主劳动党执政两年后的2004年起东区引入了参与式预算。当时，民主劳动党向选民承诺，它将在2002年的地方选举中引入参与式预算。非政府组织，例如蔚山参与式民主人民团结运动以及蔚山经济公正联盟，要求引入参与式预算，以便改进财政透明度和问责。同时，卢武铉总统领导下的政府（2003—2007）也鼓励参与式预算的引入。
东区的参与式预算，与阿雷格里港相同，是根据非政府组织的提议而建立的。某些政府工作人员和区议会成员公开反对参与式预算，然而，绝大多数居民没有觉察到这一想法。正是东区当选区长李甲龙，他在参与式预算引入上显示出很强的领导力，并决定设立一个参与式预算特别小组以及一个参与式预算咨询委员会。这两个机构均研究参与式预算的方法，并与区议会成员、政府工作人员与居民讨论参与式预算的资金来源。信息运动以及与区议会成员、政府工作人员和居民之间的讨论最终促成了2004年6月10日东区参与式预算法令的通过。
（二）东区参与式预算的运作情况
东区的参与式预算使公民在针对由地方税收融资项目的地方预算决策程序中的参与制度化了。从其他来源中获得的收入被排除在参与式预算操作外。来自地方税收的资金占所有支出的大约12%至15%。公民不仅被授权建议新的项目，而且也能参加提交给区议会供通过的预算建议的最终批准过程。由于在没有区长同意下，区议会不能增加拟建项目的预算，也不能增加新的项目，因此，公民建议的预算通常被区议会采纳后，至多只有微小修改。
东区的参与式预算过程经历了多个阶段，包括一个参与式预算公民委员会、多个主题委员会、地区会议和一个全体大会，以及参与式预算理事会和参与式预算咨询委员会。参与式预算是围绕着参与式预算公民委员会建立的。公民委员会的成员限定为100人。其中一半成员从志愿者中选出，另一半则由东区小区的居民自治委员会、居住区组织或非政府组织提供。倘若志愿者人数超过了50名，预算规划办公室与参与式预算咨询委员会将一起从平衡性别及居住地（如东区居住小区的做法）的角度出发，从志愿者中随机挑选。在那些被挑选出来的人中，只有那些完成了为期三天的参与式预算培训的人能够成为公民委员会的成员。这一教育培训是为了确保该委员会的全部100名成员均具有预算议题的基础知识。
参与式预算公民委员会的成员被分为五个主题委员会。每个主题委员会举行三次会议。在第一次会议期间，政府工作人员向委员会成员介绍财政状况，委员会成员也有机会展示他们的项目建议。
也有把项目建议插入参与式预算过程的第二条路径。东区的10个居住小区中的每一个小区均组织地区会议，在会议上，政府工作人员解释当前不同领域公共投资计划的进展情况，地方上的居民被要求就来年建议项目提供点子。无论是居民自治委员会成员还是10个居住小区的居民均可参加地区会议。
在从第一轮主题委员会和地区委员会会议中获得了建议之后，政府工作人员将检查这些项目的有效性及其支出，并为第二次各主题委员会会议准备一份预算草案。在第二轮会议期间，每个主题委员会分别检查由政府部门工作人员提交的、预算草案中与它相关的部分。委员会然后排列各个不同项目的优先顺序，这包括来自各地区会议和首轮主题会议的建议。该会议通常为期三天，包括参观所建议项目的位置以及在主题委员会成员之间进行商议。然后五个主题委员会将排好优先顺序的预算计划提交给参与式预算理事会，以便汇总和合并。
参与式预算理事会由五名代表（五个主题委员会各一名）、东区区长以及4名政府高官组成。参与式预算理事会讨论从各主题委员会获得的项目建议，并加以汇总、合并，然后准备一份由项目表以及费用评估构成的预算建议书。讨论和磋商将在参与式预算理事会中进行。
预算建议首先提交给各主题委员会的第三轮会议，该轮会议听取并讨论汇总后的项目表。再从那里把项目表提交给公民委员会全体大会，所有公民委员会成员受邀参加，并就提交给区议会的最终项目作出决定。区议会仅有有限的修改预算建议的余地，这是因为在没有获得区长（他事实上已经对建议表示了同意）批准的情况下，区议会既不能增加资金也不能添加项目，因此，区议会通常接受项目建议，只做微少修改。
参与式预算咨询委员会负责设计东区参与式预算过程的组织结构，它获得的任务在于每年调整参与式预算的制度。参与式预算咨询委员会的成员包括区议会成员、教授、非政府组织代表以及高级行政官员。
表3 东区的参与式预算过程
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
东区的参与式预算过程与阿雷格里港相比有若干不同的特征。首先，公民委员会的组成不同。在巴西案例中，代表是在地区会议选出的；而韩国蔚山东区既运用从志愿者中公开挑选，又运用基于居住区组织推荐的挑选，此外，还按照能力标准，要求成员完成一个参与式预算培训课程。其次，运作的方法不同。阿雷格里港大致把其投资预算的一半用于参与式预算，并把余下的预算留给传统的市政决策过程（Koonings，2004），而东区把其所有从地方税收中获得的预算分配给参与式预算。
另外，在公民与政府工作人员在参与式预算期间合作的方式方面，也存在着差别。在东区，公民委员会的成员或居民可以在第一轮中就预算项目提出建议，然后由政府工作人员检查并发展成为第一轮预算草案。此时，添加公共机构的建议，并被提交给公民委员会审查。然后交给由公民委员会以及高级官员组成的参与式预算理事会，由他们汇总项目表并批准预算草案。东区采取的是一种步进式方案，包括公共机构与其公民委员会之间的紧密合作，而阿雷格里港的参与式预算把它的投资预算分离到两个不同的决策空间中。(https://www.daowen.com)
最后，东区可自由决定的资源有限，由此，参与式预算的对象，即“拥有自己的收入来源的项目”，表现出频繁的流动性。可利用资源的波动率使得参与式预算的实施变得困难。例如，可供参与式预算利用的总资金从2005年的134亿韩元，下降到2006年的65亿韩元。这种突然削减让那些从事参与式预算的人员感到困惑和失望。
四、对东区参与式预算的评价
参与式预算对增强民主治理的贡献可以通过评价参与的范围与形式来进行评估。倘若参与只是局限在很少的人身上，或者在社会标准方面（如年龄、性别、受教育程度或职业地位）是有选择的，那么就不能主张政治合法性。参与的形式关注的是参与式预算中的决策过程。在居民能参与预算决策过程的地方，参与的程度是最强的。
（一）参与的范围
表4介绍了出席各地区会议的居民数。数年以来，该数据保持稳定，每次会议在224名至295名参与者之间。在总人口方面，各地区会议的参与率自2005年以来保持在0．14%。
表4 各地区会议的参与者人数
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
表5说明了在各主题会议中的参与情况，只有参与式预算公民委员会的成员能参加主题会议。在过去4年里，平均出席率为68．5%。2007年，出席率显著下降，从73．8%下降到60．7%，但是在2008年又上升了。参与率的下降是与可供参与式预算利用的收入的突然减少相联系的（正如前述，资金从2005年的134亿韩元减至2006年的65亿韩元），也反映了当参与式预算过程的重要性降低时公众也将失去兴趣。此外，期间出现了人事变革，新的区长不是民主劳动党成员，开始时不情愿接受参与式预算。但是，在2007年与非政府组织以及参与式预算咨询委员会成员讨论后开始持支持态度。
表5 各主题会议中的参与者人数
注：①第二轮会议为期两至三天。
②2007年以来，第三轮会议与全体会议在同一天举行。
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
参与范围的第二个重要方面关系到参与者的社会组成。参与式预算咨询委员会把征募体系设计为开放式的，是可以提供平等机会的，例如通过把性别和居住地作为委员会成员的挑选标准。2007年，公民委员会成员人数为77人，性别之间平等分布（38名女性和39名男性）。年龄特征方面，占主导的是那些40岁至49岁的人（占58．4%），其后是那些50多岁的人（占26%），而缺少20多岁的人。这毫不奇怪，因为参与式预算对于年老的一代要比对年轻的一代更具吸引力。
在受正式教育程度方面，三分之一以上的成员是中学以上文凭，而三分之二的人只受过中等学校教育。这一受教育特征并未预示参与式预算偏向于受过高等教育的人。在职业方面，有三个群体得到了强势代表：家庭妇女（36．4%）、个体经营者（29．9%）以及公司雇员（24．7%），而非政府组织成员和专业人员仅为7．8%。这表明，参与是对所有的人开放的，而且不只限于精英群体。
表6 公民委员会成员的特征（2007年）
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
（二）参与的形式
公民参与不存在统一的模式，各种不同形式和不同程度的公民参与均可以被归入参与式预算。麦吉（McGee，2003）将参与形式分为四种：信息共享、咨询、共同决策以及由利益相关者启动与监控。东区的参与式预算可以归入“共同决策”类。
参加各地区会议的居民以及参加第一轮主题会议的委员会成员有权提出项目建议。行政办公室检查这些项目，出于可行性原因终止某些建议，但是所有其他建议被包含在一份预算草案中，也包括行政机构自己对于五个主题会议中的详细审查和优先顺序排列提出的建议。参与式预算理事会（由委员会成员和政府工作人员组成）从中选出5个草案用于汇总、合并。然后预算建议的合并版由公民委员会全体大会修订和批准，委员会大会的建议将提交给区议会以最后通过。
表7概述了在参与式预算的各个不同阶段，这些项目是如何处理的。在5年的时期里（2004—2008），建议的项目总计有306个，约有三分之一的建议被行政机构出于可行性原因终止了，84个项目被列为长期项目，另有116个项目被行政机构纳入预算草案，以便在第二轮主题会议上进行考虑。这是一个意义重大的数字，表明了参与式预算的重要性。在第二轮会议上排列优先顺序后，参与式预算理事会终止了表中的44个项目，并把72个项目纳入合并后的预算草案。公民委员会的全体大会然后就这一即将提交给区议会的合并后的预算作出决定。区议会独自做了某些修订，并终止了另12个建议。但是，总体上，这些选举产生的议员遵循了公民委员会的建议，并最后批准了83．3%的项目。
表7 项目建议的拒绝与通过（2004—2008）
注：①最初建议的计划数是59个，但是两项非预算类计划被排除在外。
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
表8重复了表7中表明的参与过程，但是表8是以货币形式加以说明的。这些数字证明了参与式预算的重要性。在2004年至2008年间，公民委员会因为认为某些项目是“不必要的”，终止了来自区办公室的所有预算建议中的一半以上，而区议会大多遵循了公民的建议，并通过了来自该委员会的多数预算建议。
表8 东区预算决策结果（2004—2008）（单位：百万韩元）
资料来源：改编自东区规划与预算办公室的内部文件。
（三）反馈渠道
参与式预算的演进与提炼需要反馈机制，以便把实践中取得的经验引导回制度建设中。拉丁美洲的许多城市未能成功实施参与式预算，是因为它们未给予制度设计足够的考量。雄心勃勃地想要实施公民建议的、超出城市财力的参与式预算，这样的努力注定要失败。由于政治与财政资源有限，东区在开始之初就未计划一种完美的参与式预算模式，而是选择了一种渐进式方案，它允许通过反馈渠道来学习、改进。自从2004年初开始，公民委员会在参与式预算过程的后期，举行了一次评估会议，以评估其绩效以及在行政机关官员和公民委员会成员之间共享经验。从这类评估中产生的修改建议由参与式预算咨询委员会进行审查，倘若它认为需要改变，就要调整相关制度设计。
若干源自这类批评性评估的变化已经被采纳。在首次评估活动中，将预算建议提交全体大会的做法遭到了批评，受到批评的还有政府机构工作人员和参与者沟通与传递信息的方式。政府机构工作人员也就某些参与者的不适当行为表达了关切，而其他人则要求扩大参与者的范围，以便增强参与式预算。
参与式预算咨询委员会对这些建议作出了回应，取消了首次全体大会并引入了第三轮主题会议，以便使项目建议的描述变得容易，同时便于改善信息的传播和参与者与公共机关官员之间的沟通。
在第二轮评估期间，在指派公民委员会委员到主题委员会的方法上也有了改变。一名成员建议，一个与主题委员会的某一个项目有商业利益的人不能被指派进入该委员会，以便避免不必要的冲突。这个建议被参与式预算咨询委员会接受了，并从2006年起实施。
五、结论
东区参与式预算的特征在于预算决策过程中真正的平等参与。同时，东区参与式预算基于共同决策，这意味着参与者和政府工作人员共同协作。东区参与式预算拥有反馈渠道，它们把实践经验与制度建设联系起来。
东区的案例介绍表明，参与式预算提供了公民委员会成员与政府工作人员之间公开商议和磋商的一个新舞台。尽管可自由决定的资源有限，这使得参与式预算变得困难，但是，东区案例显示了一种可能的解决方案。只有当参与式预算的制度被设计来确保平等参与和平等影响，并能够通过反馈渠道加以改进时，参与式民主才能够得到增强。
参考文献
Ahn，Songmin（2005），Participatory Budgeting and Local Governance，Ulsan：UUP．
Koonings，Kees（2004），Strengthening Citizenship in Brazil's Democracy：Local Participatory Governance in Porto Alegre，in：Bulletin of Latin American Research，Vol．23（1）：79—99．
McGee，Rosemary（2003），Legal Framework for Citizen Participation：Synthesis Report，LogoLink report，Institute for Development Studies，University of Sussex，Brighton，United Kingdom．
Local Finance Yearbook（2006），Seoul：MOGAHA．