英国的参与式预算：介于新自由主义议程与社区赋权之间
杰斯·霍尔（Jeremy Hall） 安雅·若克（Anja Röcke）
“我们相信，今天的英国，已经到了更加广泛地分散权力的时候了；也到了应该认识，只有当我们帮助人们携手使生活变得更美好，我们才能取得进步……政府认为，我们需要打开公共机构的大门，以便使公众能够对政治家问责……政府相信，已经到了根本转移权力的时候。我们想要促进分权化与民主行动，而且我们想要通过提供新的权力给地方议会、社区、居住区和个人，来结束从上至下统治的时代”[1]。这一段摘自保守党和自民党2010年联合执政宣言的引文，抓住了英国有关公民参与讨论的核心。本文将对这一讨论进行分析，尤其关注20世纪80年代末在巴西的阿雷格里港发明的、被称作“参与式预算”的民主创新。与其他欧洲国家不同，在英国，参与式预算在全国层面获得了政府的支持，在地方层面，在威尔士与苏格兰也从上至下得到了推动；如今，可能在北爱尔兰也如此。在2008年的国家参与式预算战略中，英国的地方当局被要求接受公民赋权。2008年的战略文件表示：“参与式预算让地方上的民众直接参与到有关一笔确定的公共预算的优先支出选项的决定。这意味着，让社区所有的居民和社区群体代表参与讨论支出的优先选项，提出支出建议，并就此进行表决，以及让地方民众在这个过程的审查和监督中扮演一个角色。”
南美社会党人与社会运动的这一个激进发明，被在英国国家层面采纳，可能会成为增强这个以市场为主导、新保守主义欧洲国家的民主的手段。但是，参与式预算如何能协调一致地应对以下两个方面：一方面是一个力图策划社会变革的非常中央集权化管理（也就是“新工党”）的政治文化；另一方面是奉行小政府、企业家型（自由保守主义）的观念，就像如今由戴维·卡梅隆以及2010年的联合政府所倡导的“大社会”方案。从一个中左政党到一个中右政党的转变，阿雷格里港的经验还能应验吗？用英国的一位知名评论家的话来说，就是：“新来的新自由‘社会主义民粹党’稀释了城市的参与式预算，并把它部分地私有化了，还重新命名了这一过程，这可能出于‘良治’的原因，通过把收益系在有限的‘企业家’身上，蒙蔽了许多贫穷的参与者。”[2]那么，在什么时候政治言辞才可以压倒真正的从下至上的赋权过程，以及在严重的财政紧缩的时光里，参与式预算可以在英国当前恢复元气的民主中扮演怎样一个角色？
在以下章节中，我们将考察参与式预算从阿雷格里港移植到英国的过程，通过举出例证来说明其运作有何不同；最后，思考它对公民与政府之间的关系，尤其是在地方层面，会带来哪些长期差别。
一、中央集权主义、私有化和社区赋权
参与式预算最初是在2000年由一小群对权力再分配感兴趣的非政府组织引入英国的，如今它已被纳入英国有关社区赋权的主流讨论中。英国的参与式预算不再被作为从海外舶来的点子，而是作为一种土生土长的现象。尽管没有精确的数字验证（部分是由于难以明确界定哪些是、哪些不是参与式预算，部分是因为通常以自我声明为准，而无外部验证），但是在2010年中，最多有100个地方政府表示，它们开展了某种参与式预算过程。这表明了从2005年以来已发生了显著变化，当时只有1个或2个地方政府会声称它们运用了或熟悉参与式预算。在英国有关参与式预算的讨论中，不再要求承认是受了阿雷格里港和世界社会论坛的影响。据估计，民众通过参与式预算至今已支出了超过2 000万英镑。然而，目前还没有足够证据表明，许多“英国式”做法的效率，以及参与式预算如今是否已嵌入英国的民主文化中。此外，重要的是认清整个政治背景，它主要是各种公私伙伴关系的建立，乃至将先前公共机构的服务如今也外包给私营企业。
从法律视角来看，英国的地方政府历来比其他欧洲国家要弱得多：尽管近年来英国进行了有限改革，但是“越权”的原则把它们的行动范围限制在了明确规定的行动范围内，并给地方政府规定了法定要求（诸如照管儿童福利），禁止它介入其他领域。在英国，不存在一份编纂成典的所谓“英国宪法”的文件，因而也未界定中央政府的行动，或规定地方的自主权。实际上，所有的主权最后均归属议会（这是因为英国受制于议会主权的原则），因而特定的、不可剥夺的地方权利、特权或规则的概念是不存在的。1979年当选的撒切尔政府彻底削弱了地方当局在财政上的独立性，并开始朝着公共服务私有化方向转变。尽管在地方上有来自工党主导的议会和公共部门工会的强烈抵制，但是撒切尔政府仍然成功推行了这一做法。
这对于地方当局有着相当大的影响，这种影响至今还能感受到。公共部门的私有化、地方当局财政依赖性的增强以及各种公私伙伴关系委员会和所谓的“准自主的非政府组织”（半公共机构，受中央政府的规制控制，但在明确的民主控制之外运作）提供的服务的碎片化，这些有时对于地方民主有着灾难性影响。1997年，欧洲理事会会议以及欧洲地方与地区当局强调，和保加利亚、拉脱维亚、摩尔多瓦和乌克兰在这方面的情况相比较，英国的地方民主面临着“严重问题”（Wilson and Game，2002）。除了这一严重问题以外，在地方民主内部还存在一个更为结构性的问题，即合法性问题。例如，与其他欧洲国家相比较，英国的参选率极其低（Steward，2003：36），在某些选区，参加地方选举的参选率不超过15%或20%，而且，随着时间的推移，参选率的下降变得非常突出，不仅在全国层面如此，地方层面也是。
当托尼·布莱尔赢得1997年大选后，当时允诺要同在地方议会中发展形成的、严峻的融资状况做斗争，以便培养（地方）民主，以及增加对卫生服务、教育和住房的投资。在许多方面，布莱尔兑现了诺言，在新工党执政的年份里，还增加了许多新的公共投资。因此，布莱尔的政治纲领，有时被称为“第三条道路”，而不是简单地拷贝马格丽特·撒切尔的纲领，但是，新工党并未放弃其前任的所有理念。例如，布莱尔并未终止私有化政策，而且新工党引入了大范围的私人融资倡议行动；它如今大量地取代了其他的为主要公共资本项目融资的手段，建造了新学校、医院和马路，以及进行可能的经济和城市开发。尽管这些公私伙伴关系的拥护者也承诺以更低成本实现更好的质量，但是，现实是，他们经常大幅提高服务提供的长期成本，并限制地方政府和诸如国家卫生服务署等公共机构的财政自由。一旦这些设施利用私人资金建造成以后，公共机关就要对这些医院、学校等承担复杂的长期租赁义务，因为这样才能使拥有合同的私人投资商有可靠的回报。因此，对于政府而言，这样一种机制的一个主要的好处是，它把公共支出的实际水平隐藏起来，或“不上资产负债表”。私人融资倡议行动合同的真实成本不是作为中央政府的债务，而且，随着私人融资倡议行动而发生的财政义务被转移到了使用私人融资倡议行动资金建造设施的地方供应商身上。因此，私人融资倡议行动提供了一条能带来投资，却无需增加中产阶级税负的途径。在以市场为导向的保守党与自由党联合政府中，私人融资倡议行动以及私营部门的服务提供将进一步增长。因此，显著的公共支出仍将隐藏在保护私人竞争的保密条款的后面，而公共机关被绑在了与私人公司之间的复杂的合同约定上，而且这些约定是在公众问责或地方上的政治审查之外的。
但是，在这些新自由主义政策之外，有大量更为先进的倡议行动，开辟了诸如参与式预算等民主创新的道路。在新工党执政的最后几年，参与式预算被慢慢纳入一个广泛的、“地方主义的”政治议程，这个议程是面向客户的公共部门改革，旨在培育地方民主制度的倡议行动以及赋权社区。从一开始，新工党设立了大量新的针对客户、公民和地方社区的咨询机制。各种形式的、与服务使用者的单向互动（例如满意度调查或随机抽样机制）业已存在。新工党吸纳了这些行动，把它们系统化，并把它们和其他参与形式搭配在一起。在布莱尔执政早年，公民评审团被用来作为形成国家政策的一种途径。客户服务小组、家长董事、社区专家、儿童委员会、教区理事会、社区新政以及最近引入的居住区管理机构，所有这一切都为积极的公民参与提供了机遇。在2005年之后，讨论朝着一个更为参与式的方案转变，至少在地方政治领域里如此。“我们想要把权力、影响力和责任从现有的权力中心移开，转移至社区和公民个体手中。……一种充满生机的参与式民主将增强我们的代议制民主”（Communities and Local Government，2007：1）。
与此同时，中央政府似乎不愿意放弃自己的权力。公民和社区被迫在地方层面参与（且地方议员呼吁把他们的权力转移给公众），但是总体制度框架并未受到修正。这也是某些观察者称把重心放在社区参与和社区赋权，“更多的是一种保守的改革战略”的诸多原因之一；在他们看来，这种战略不可能真正赋权给地方民众和解决代议制政府的“危机”（Smith，2009；Hay，Stoker et al．，2008）。
二、参与式预算作为参与式拨款
英国参与式预算的开端是温和的。传播的最初渠道之一是两座英国城市（索尔福德和曼彻斯特）和两座巴西城市（累西腓和阿雷格里港）之间的一次“学习交流”，这是由社区自豪倡议行动（Community Pride Initiative，即如今的参与式预算单位）发起的，它是一个位于曼彻斯特的、由乐施会（OXFAM）赞助和支持的组织。社区自豪倡议行动制作了一系列的讨论文件，它们尝试把阿雷格里港每年的预算周期以及决策用预算矩阵的思路，与在英国用于让居民参与地方当局预算编制过程的机制匹配起来。
英国的首个“正式的”参与式预算过程是2004年在布拉德福德市组织的。布拉德福德采纳的模式被贴上了“参与式拨款”或“社区拨款”的名称，且变得非常有影响。可能今天英国的绝大多数参与式预算的案例类似于这一方案。在这个过程中，公共资金被交付，以支出在一个特定的区域或支出于一个特定的主题（例如，儿童和年轻人）。它包含一般提供给第三部门组织和基于社区的协会的资金，允许它们从事小规模项目，以改善地方社区。支出决定的机制是设定公共投票日，在投票日当天，申请人做一个简短的介绍，社区通过书面或电子投票作出决定。总体上，讨论很有限，但是共同之处在于参加者均是一个现有组织的成员，在这个组织中，事先已经进行了讨论。大多数以这种方式融资的项目都是短期的、小规模的项目，且不期望重新获得资助以实施新的倡议行动。
和人们充分了解的阿雷格里港参与式预算模式不同，英国的案例中涵盖整个乡镇乃至多个镇区的不多，这也是为何某些学者并未把参与式拨款定义为完全意义上的参与式预算的原因（Sintomer，Herzberg and Röcke，2008）。这样一种在一个城市区域组织的“参与式预算”的典型案例是曼顿（Manton），一个小型的、资源匮乏的社区，那里政治参与率很低，它位于诺丁汉郡的巴西特劳区议会区域。2005年，在曼顿出现22%这样低的地方参选率是经常现象，而在更广大的区议会，参选率平均值约为35%。在2010年的地方选举中，这个参选率提高到了28%，曼顿社区联盟把这一增长的主要原因归于其参与式预算工作。这一过程是由曼顿社区联盟（即地方社区管理机构）组织的。在使用了其自有资金中的约50 000英镑，以及在其他伙伴的支持下（包括地方卫生服务署、警察局和地方当局），曼顿社区联盟开发了一个高度参与式过程，从2007年开始实施（PB Unit，2010）。这个过程始于地方上的居民确定年度的地方优先选项，然后投票表决他们的10大优先选项，分数最高的5项被挑选出来。通过投票，居民决定有多少钱应配置给每一个优先项目。然后，组织者自愿要求社区和公共组织提出满足这些优先选项的项目。对所有项目中的每一个，居民可通过简短的视频片段进行了解，视频可在网上在线或在地方会议场所获取。然后，居民通过邮寄或去投票箱投票，表决他们希望获得资助的项目，得票最多的项目将获得资金。申请成功的项目然后全年获得资金，并定期向居民提供反馈信息。
这个模式受到了在布拉德福德启动的倡议行动的启发，这些倡议行动通过一个不断发展的全国性网络和参与式预算单位的行动进行运作。布拉德福德（47．4万居民）位于西约克郡，英国的一个老工业区。在过去15年里，布拉德福德议会由保守党和工党轮流执掌。在地方居民中白人多数和巴基斯坦人少数之间的严重冲突背景下，极右的英国国民党有时也获得了地方议会中的席位。布拉德福德是一座后工业化城市，社会问题集中在市中心区域。这也是为什么这些区域从新工党的各类国家复兴计划（诸如居住区复兴计划和社区新政）中获得了国家的资金，用于社会、经济和政治发展。这些城市复兴计划中的部分资金被提供给居住区中的问题社区。这是着眼于支持地方项目以及为改善生活质量作贡献。这一方法使得居住区行动计划在2002年至2003年期间获得的资金达到313万欧元，有149万欧元用于特殊领域（同犯罪做斗争、改善环境和卫生等）。地方战略伙伴关系委员会（被称作布拉德福德愿景）负责管理这些资金。居住区行动计划必须符合居住区复兴计划的一般标准以及布拉德福德愿景的优先选项。
在布拉德福德，2004年的参与式预算是把在特定居住区里的地方社区发展项目扩展到整个乡镇（资源缺乏的区域从居住区复兴基金中获得了资金）。这个主意和过程是在2004年由居住区复兴小组在布拉德福德愿景的框架内开发形成的，并且在接下来几年里又重复了数次，每次都获得一笔新预算。这个项目包括地方社区团体，这些团体建议了费用在1 500欧元至15 000欧元之间不等的项目。组织者接纳了所有完全符合标准的项目。然后，在城市层面举办了一个参与式预算论坛，以就提出的项目的融资作出决定。实际的投票过程或决策过程限制在向得到布拉德福德愿景支持的基金投标的地方团体的成员上。对英国而言显著的是，经选举产生的议员或政府工作人员，虽然保留了最后的否决权，但是遵循了未经选举产生的公民的决定，这些公民要么作为寻求资金支持的社区团体（例如2004年布拉德福德的社区团体）的成员，或更多地作为与所在地方区域的投资事务有着更为普遍利益关系的个体居民。
从一开始，布拉德福德的参与式预算过程就让各个社区扮演重要角色，而且地方战略伙伴关系被证明是一种适当的基础，借此把社区发展从居住区层面推向城市层面，或至少推向城市的多个区域。独立决策是这个项目的基础，和欧洲绝大多数参与式预算做法不同，少数民族大量地参与到这个过程中。这些项目需要符合社会标准，并由参与者按等级秩序排列。但是，具体做法表明了与固定在一个社区发展过程中的参与式预算相关的某些限制。这个程序并不总是对所有民众开放：有时，只有那些其项目被接受的社区团体的成员才有权进入，有时，出于实际的原因，只有全体民众中的一小部分才能投票。在布拉德福德的案例中（以及其他许多“参与式拨款”形式的参与式预算），公共会议并不允许真正的讨论发生：提出的项目的优点和缺点未经过讨论；而且不可能要求获得额外信息；会议关注的是表决程序。此外，典型的参与式预算项目是基于地方战略伙伴关系或类似机构中工作的一小群官员的承诺，因此，不具有真正的制度基础。与地方政治家和城市管理机构的关系经常是比较弱的，而且这一方案不大可能有助于现代化；最多可以期望它通过使得市政政策合法化，来施加间接影响。最后，摊入参与式预算的资金是“膨胀的通货”，来自国家的城市复兴计划；这一计划是有时间限制的，并未把地方政府财政包括进来。虽然这个程序在某些领域多次重复了，经常这是一种一次性的做法，很少有未来资金保障。
三、参与式预算的传播
布拉德福德模式影响了英国的许多其他倡议行动，例如纽卡斯尔市的一个倡议行动（Lavan，2007）。纽卡斯尔——议会由自民党（和工党的）多数议席主导——在儿童与年轻人项目（2006年）或环境项目（“宜居试点”，2007年）上成了其他地方的参照。无论是在“你来决定儿童与年轻人试点项目”，还是在“宜居试点”项目上，组织者（地方战略伙伴关系和议会）在两年多时间里从居住区复兴基金中使用了75 000英镑（第一年30 000英镑）。第一个试点项目把它的资金瞄准整个城市（这个项目在2008年又重复开展了一次[3]），而第二个项目仅包括三个小区。
“你来决定”宜居试点项目：过程[4]
“你来决定”试点项目使用由地方战略伙伴关系分配但由地方议会提供的资金。两个“你来决定”试点项目均在一个参与式拨款的框架里开发形成，在其中，资金要么直接分配给社区项目，要么分配给那些为了实现它们的想法而与议会和其他服务提供商以伙伴关系合作的团体。
宜居试点项目发生在纽卡斯尔西郊的三个小区，那个地区经常被看作城市的周边地区，和该市的其他地区相比，获得的复兴计划资金要少。这个试点项目的主题是“更安全、更干净、更绿色”。基于一个在整个城市实施的广泛的调查，挑选出了这三个小区中各自排在最前面的两个优先选项。这个试点项目的设计主要由地方居民的一个工作小组，在和一个来自议会的社区发展官员协作下决定。这个40人小组负责这个试点项目各个方面的决策，从信息公开和过程展开，直到集合地点。由议会官员、伙伴组织以及地方上大学代表组成的学习小组跟踪这个过程，并偶尔对这个过程提出建议。在整个过程中，参与式预算单位也给予了支持。
“你来决定”试点项目推动公开性和大力品牌化，是为了让居民以及其他利益相关者了解这个过程。居民被邀请来填写一个简单的表格，提出他们关于钱可以如何在三个主题之一上支出的想法。在检查了合法性之后，一名议会官员和这些团体一起工作，来形成他们的想法。然后举行一次活动，在这次活动中，每个项目的一名代表向其他项目建议人以及居民就他们的想法做一个简短介绍。之前会提供支持，帮助他们掌握介绍的技巧。活动的参与者用1—10给每个项目打分。然后，得分最高的15个项目将优先获得资金资助。在活动结束后，拨付资金给这些团体，并由议会提供实施项目所需的支持。
此外，其他市镇，诸如伦敦的自治区陶尔哈姆莱茨区（Tower Hamlets）（于2009年启动参与式预算）拷贝了纽卡斯尔所使用的“你来决定”经验。该过程是由陶尔哈姆莱茨区伙伴关系，即地方战略伙伴关系的负责人倡议的。陶尔哈姆莱茨区是一个非常都市化的位于伦敦东区的自治区，有一个工党主导的议会。尽管该自治区跨度只有5英里，它却有近22万居民，讲110种不同的语言。近50%的居民不是“英国白人”。该区分割成了8个“地方区域伙伴关系”区域，它们构成了参与式项目的基础。议会为2009年的过程提供了240万英镑的资金，所有11岁以上的居民均可参加投票。资金来源于“基于区域的拨款”（Area Based Grant），这是一笔分配给地方当局的总拨款，作为提供给各个区域的额外的收入，换句话说，就是中央议会基金。
2009年1月至4月，在8个地方区域或者地方区域伙伴关系（各有25 000人）组织了8场活动，居民有机会就所在地方区域应“购买”哪些服务进行表决；虽然没有进行全市范围的讨论，但是在各个社区举行了会议。每个区域提供的资金大致为27．5万英镑。居民可以从46项服务的“菜单”中进行挑选（“菜单”是由议会、初级医疗信托公司或警察局提供的），这些服务都是围绕着政府当年的5个优先选项而确立的。所提供的服务由议会官员汇总（但若是初级保健信托或治安维护，则由这些组织的官员汇总），然后在提供给大众之前，拿给一组居民和政府进行修改和批准。
伦敦陶尔哈姆莱茨区的“你来决定！”过程（2009年）[5]
各项活动被分为三个部分：
1．通告：分为两个部分。首先，地方区域伙伴关系的控制小组的两主席介绍地方区域伙伴关系的优先选项，并介绍这些选项为何对地方区域来说是重要的。而后，那些要把33项服务放到“菜单”上去的服务署的头头们把他们的服务介绍给居民（因为它们是按照题目归类的，所以这意味着只有三名高级管理人员可以出席每次的活动）。这个想法是为了提供如下信息，即存在的问题，已经提供了哪些服务，以及追加的资金将带来哪些结果。在每次介绍之后，就是提问时间段。
2．商讨：当民众抵达后，他们被要求坐在咖啡馆风格的房间中的桌子旁。每张桌子旁有一个受过培训的引导员，在活动的这个环节，引导员致力于鼓励居民互相讲述他们喜欢哪些服务，以及为何他们认为这些服务对于地方区域而言是重要的。在活动进行期间，也向他们提供食物，这有助于给讨论添加某些非正式性。
3．决定：然后转到投票阶段。每个参与者手上有一张类似“谁想要成为百万富翁”的测试表。在第一轮投票中，所有参与者被要求投票选择他们认为最重要的服务项目。获得最多选票的项目列为已购，用于这个项目的资金从总金额中移除，下一轮投票开始。在每一投票轮次，获得最多选票的项目被列为已购，投票继续直到所有资金支出完毕。所有投票实时显示在大屏幕上（如同克里斯·塔伦特的做法），已购项目显示在另一个大屏幕上，而剩下的项目和总预算在旁边。这使得整个过程非常即时、开放。
在这些活动完成以后，所有的地方区域伙伴关系督导小组（尽管只有居民和议员可以出席）以及所有的服务部门的代表受邀参加一个被称为“服务速配”的晚会。每个服务部门受邀做一个粗略介绍，说明它们计划将这笔分配给它们的钱用来做什么（提供比在前面活动中已经提供的信息更加细节的内容）。地方区域伙伴关系督导小组然后可以和服务部门就它希望实现改变的种类进行谈判。在活动的最后，在每个督导小组和该领域已购服务（部门）之间就即将提供的服务达成一个粗略的蓝图。许多服务内容由于居民的参与而有了相当大的改变，控制小组的许多成员欢迎这一状况，把它视为针对他们所在地方区域的服务施加影响的一种途径。
在这一活动之后，各个服务部门获得了指令去提供这些服务。每个月，各服务部门填写一份进展报告，该报告由中央战略与绩效（S＆P）小组监督。这份报告也发送给各督导小组，后者被要求对报告与服务进行评价，并把评价提交给中央战略与绩效小组。这些报告然后按季度传递给政府，并报告例外情况。
有800多人前来参加这些会议，而且，这个过程在2010年再次展开。项目资金必须每年由正式的预算编制程序核准。项目在预算内部有其自己的“代码”，这意味着，议会必须考虑（若提供资金）每年有多少资金分配给该项目。
虽然陶尔哈姆莱茨区的参与过程并未对全区范围总的优先支出选项进行讨论，但它显然与“参与式拨款”方案有着显著区别：它包含主流资金，并涉及市政服务内容，而不只是有关单个社区团体的个别倡议行动。分配给这个过程的资金明显超出了许多其他试点项目，例如在刘易舍姆区的两个小区（每个6万英镑）或索德福德（用于一个区域的道路工程的预算为10万英镑）。陶尔哈姆莱茨区从审计委员会获得了一面“绿旗”。这个例子，在其他令人感兴趣的倡议行动，诸如在诺福克（它也因为其参与式过程获得了绿旗，一个县范围的程序，使用了源自第二套住房家庭税收入的20万英镑[6]），或者在纽卡斯尔（那里正在讨论引入一个参与式预算的五年计划）以外，证明了更加复杂模式的连续实验与开发，虽然大多数实例的规模仍然较小且投入的数额也不多。
从2007年起，参与式预算单位开始推动不同“层级”参与式预算的思路，并放弃了先前对“原始的”阿雷格里港模式的强调。笼统而言，这被视为引入这一程序的一个渐进方案。通过若干步骤走向成熟，比期待脱离谨慎的地方当局而发展出一个成熟的参与式预算过程更为现实。通过记录某些早期参与式预算做法，作为这一共同架构内的“试身”，允许最近才意识到的地方当局去看一下，它们在哪个阶段可以把这一手段装配到这个区域的现有活动中，以及在哪个阶段这个过程可以携带上这些现有的活动。最为重要的是，不能操之过急，而引起地方议员的反感。
在“全国战略”（它是一次重要的全国性会议的中心内容）以外，参与式预算单位发布了两份文件（PB Unit，2008a，b），其中就如何来执行参与式预算过程提出了实际建议。这些主要的政策文件将继续促进参与式预算在英国的发展。社区与地方政府部门不但继续给予参与式预算单位以财政支持，而且还委托实施了对巴西参与式预算过程影响的独立评估，它们收集了重要的基准数据。有关参与式预算影响的研究证据仍然多半是定性的，但是仍然有人试图对进展情况进行研究。
四、结论：第四条道路？
2010年，新工党的统治终于结束了，但是选民的决断仍不是很清晰。保守党不得不面对与此前被边缘化的第三党即自民党组建联合政府的现实。这一意料外的政治联合引发了政策巨变，公务员和智库试图将自民党对社会公正和进步政府的关切，与渴望分解“大政府”机构的后撒切尔新保守主义加以融合。而所有这一切发生的背景正是（公众对）政府支出不可持续性的认知，使得大家认为大幅削减公共支出以缩小公共负债规模成为必需。这意味着，英国面临要大规模废除地区政府结构、“半公共机构”（参见本文第一部分）以及未经选举产生的委员会与伙伴关系，终结政府目标以及收回新工党的诸如“结束儿童贫困”的承诺，连带还将对某些公共部门进行非常激进的削减。只有经济增长与志愿服务才可以弥补未来几年中地方政府预算的严重缩减。许多议会预计，在5年时间里它们的预算将减少30%至40%。
在2010年大选前，参与式预算仍然是一种新构想，但是它似乎与最近的旨在取代“大政府”的政策（如“大社会”）产生了共鸣。这一做法如何成为政府议程的组成部分，以及地方上的实例看起来是怎样的？到目前为止，其结果如何，是积极的还是消极的？
英国的许多组织者强调参与式预算在社区参与方面可能带来的积极结果，参与式预算议程是可以在工党和许多保守党政治家以及自民党政治家之间共享的。确实，在这一程序引入全国的政治议程中以后，导致了新的民主经验的长足发展。这一程序的成功是否预示着“第四条道路”的形成？这条道路能够把地方行政机构、强势地方当局的现代化与旨在赋权公民的新的参与空间的开发组合在一起，整个社会对公正（或者正如2010年新联合政府听说的“公平社会”）的渴望将所有这三个元素结合在了一起。“参与式拨款”或“社区拨款”的例证在这个方面是相互矛盾的。它们通常非常突出社会元素，目的在于通过让渡决策权来赋权居民中的特定（被剥夺了这一权力的）群体，且可能包含若干区域或整个市镇。但是，它们与各个地方机构的联系弱，并经常是基于一笔特殊的、非主流的资金，即所谓的“膨胀的通货”。这通常涉及单个社区群体的小项目（虽然相关的资金可以是数额相当大的），而且和“大”政治或服务的提供没有关系。这导致了参与式空间与城市政治结构平行产生的可能性，因此，最大的挑战在于把参与式政治与机构政治结合起来。至于包含主流资金的项目，一个重要的挑战在于，如何超越仅在单个居住区内讨论的小规模参与式预算，并把这个程序植根于制度结构中。尽管有像陶尔哈姆莱茨区那样将主流预算用于整个城市区域的案例，但是，讨论也只是在单一的居住区进行，而不讨论涉及整个区的优先选项，也不涉及讨论影响其他居住区的优先选项。但陶尔哈姆莱茨区可能会辩解说，它有其他机制在做这类工作，参与式预算只是其广泛的参与战略的一个构成元素。
总的说来，大陆欧洲以及拉丁美洲的参与式预算被视为改善官方预算的周期性年度预算编制过程，而英国的做法更为实用。地方当局被鼓励去选择一种最适合当地情况的参与模式，然后进行参与式预算的实验，直到第一个试点轮次结束。在建立起地方的学习与评估小组（居民和地方议员有希望一起参加）之后，下一步的建议是探索如何开发一种更有意义、共同设计、广为接受且与本地相宜的参与式预算计划。通常普遍被接受的做法是，先在最容易展开的地方进行参与式预算，随后再尝试改进这一做法。
到目前为止，英国大多数参与式预算的共同特征是简单、规模小，因而其转型价值是成问题的。尽管这些新做法在多样性、数量和规模上是可观的，但是包含在许多宣称是参与式预算的倡议行动中的资金数额相对小以及许多项目的范围有限，加之地方层面的制度化迹象有限，这一切意味着，仍然不确定，参与式预算能否对普通民众已经可获取的权力和影响力产生重大影响，以及能否甚至为一个更加公正的社会的形成作出贡献。到目前为止，参与式预算仍然对所有派别的政治家具有吸引力，而且普遍被普通民众所接受。它被开发为英国的一个反复出现的主题，包括更多地方主义、个人对所利用服务的选择、权力转移以及放松对地方议会的某些旧的越权方面的限制。正如前面的引述所表明的，新政府（2010年）的新言辞迈向了一个类似的方向，尽管是在一个以公共预算面临很强的财政压力为特征的背景下。
参与式预算在社区行动主义和地方民主的未来发展过程中将扮演怎样的角色？它可能仅仅变成那些更为主动积极、见多识广的公民表达自己的观点，并通过自己的努力解决地方需求的简单而又不切实际的梦想。或者它会被证明是一种创新，其时代已经真正到来，它宣告响应式、定向和高效的公共服务的新时代的到来；在这样一个时代，国家的单一供给被地方倡议行动、地方企业家和公共责任所替代。问题是简单的：当讨论是有关优先选项而非投资时，是否将有同样的人参与？当地方议会面临要削减某些服务领域中25%的服务内容，并试图终止它们整个自由裁量的服务领域（诸如青少年服务）之时，地方上的民众如何能真正参加艰难的且政治上有争议的决定，诸如，要解雇哪个警察、关闭哪一所学校，或应雇佣哪家私营公司来以更低的成本提供服务？无论如何，参与式预算的引入需要辅以更广泛的政治改革，这一改革应增加地方当局的权力、促使政治决策更为透明以及限制运行在民主监督以外的私营公司和非经选举产生的机构的权力。
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【注释】
[1]本文早先的一个版本发表于Sintomer，Herzberg and Röcke（2008）。
[2]http：／／baierle．wordpress．com／2010／08／26／participatory-budgeting-today-proliferation-compromisediversification／．
[3]总计139名年轻人参加了2008年5月的过程。这一次，他们在该市的225万英镑的儿童基金的服务采购上的表决票中被分配了20%的份额。
[4]这一介绍采纳自Lavan（2007，16）。
[5]有关描述摘自参与式预算单位的网页，可参见http：／／www．participatorybudgeting．org．uk／casestudies／you-decide-tower-hamlets-london。
[6]2000年以来，时常有抱怨说，用于休假目的的第二套房获得了显著的家庭税减免，这也损害了农村地区。此类度假居所推动房价超出了较贫穷居民的承受范围，给地方议会的社会住房提供添加了负担，而且这些房子一年中大部分时间保持空关，这无助于地方经济，而且获得了家庭税减免。为此，在2005年左右，规定作了改变，允许相关议会征收一笔度假居所附加费。这给诺福克带来了一笔意外之财，它们常常被投入参与式预算过程。在其第一年（2008年），这笔资金支持了县范围的过程。但是在2009年，组织者决定另外再组织7个地方参与式预算过程，在其中，参与者就他们所在区域而不是整个县的项目作出决定。