参与式预算与社会公正——西班牙与意大利若干案例的影响
乔瓦尼·阿莱格雷（Giovanni Allegretti）
欧洲在参与式预算方面的经验与南美的经验之间的一个主要区别在于社会公正这个议题。在南美，“地域再分配”的概念是与这样的理念紧密相连的，即把参与式预算作为“反相优先权”（inverting priorities）以及给予传统上被排斥在决策过程以外的社会群体以话语权的一种手段，而这似乎不是大多数欧洲实验中的关键目标。在限于“就近范式”（proximity paradigm）（Sintomer and Allegretti，2009）的参与式预算的地方经验中，大多数政治家坚持认为，只有经选举产生的代表有权作出最后决策。按照这个模式设计的参与式预算（尤其在法国、葡萄牙和比利时）共同之处在于，它未被当成有利于最弱势群体的财富再分配的工具。这和阿雷格里港的经验形成了强烈反差；尽管如此，后者还是被视作主要的参照对象以及灵感的源泉。在其他国家，诸如英国与加拿大，由于悠久的“社区发展”过程，因而包含社会中的少数民族与弱势群体的参与式预算（尽管不是再分配），这样的目标至少获得了象征性注意。
而在诸如意大利，此外还有西班牙等国家的大多数参与式预算经验里可以观察到，它们乐于实验的主要原因似乎在于构建社会对话过程，这一过程受到了参与式民主这一最终目标的启发。在这些经验里，把公众纳入预算再分配中的想法主要与决策权让渡给公民社会是联系在一起的，而且，对社会公正的促进也开始成为其主要的目标（尽管有些迟疑），但是具体的、能使社会公正脱颖而出成为参与式预算的关键目标的手段仍是缺乏的。尤其在西班牙，参与者通常可以影响参与式过程中规定的各种条文，为此还存在为参与式预算设定新目标的空间。
巴西大都市阿雷格里港的例子在西班牙和意大利这两个地中海国家有着相当直接的影响，其影响是通过世界社会论坛（World Social Forum）的活动施加的，但也是通过在地方当局论坛期间开展的参观和项目来施加，有进步思想的市长与政治家在世界社会论坛间隙进行会晤。另一个影响的来源是阿雷格里城区网络（URB-AL Network，尤其是致力于《地方财政与参与式预算》的9号网络），这是一个欧盟提供资助的国际合作项目线，设置的目的是为了使欧洲与南美城市进行合作，以及交流城市管理方面的最佳创新实践（Cabannes，2005）。在URB-AL网络内部，大多数参与的地方议会来自西班牙与意大利，而且诸如社会包容等议题是某些分项目的关键分析领域。它们设法将那些有代表性的巴西项目的“核心”要素复制过来，以及学习它们如何把这些要素嫁接到更为传统的参与形式之上，这是本文要论述的中心议题。除了描述意大利和西班牙的众多参与式预算经验，本文关注的焦点在于社会公正的议题是否被纳入参与式预算。
一、意大利：另一个城市世界的可能性
在20世纪90年代，意大利的地方民主经历了显著变化。反腐行动“Mani pulite”（意为“干净的手”）使得众多卷入腐败丑闻的政治阶层靠边站［tangentopoli（贿赂之都）］。从1993年起，主要省市的行政首脑开始由公民直接选举产生，这项措施然后被扩至大区区长。这导致了政治体制的失衡，其代表性被所谓的“多数奖励”扭曲了，这种奖励是由获胜的执政联盟实现的“红利”。主要目标在于通过各种小项目促使治理成为可能，即便在那些其政治传统以政府机构短命、政治勒索接连不断的地区，而那些小项目正是利用了分裂的和多样化的政党体制。
从20世纪90年代初开始，西尔维奥·贝卢斯科尼政府（共三度当选）在所有层面的公共管理机构引入了市场标准，实施的是一种在中央集权主义与放任新自由主义之间波动的政治形式。他的改革（在2006年至2008年左翼政党的短暂执政期间，这一改革并未受到左翼的真正挑战）严重限制了地方当局的行动范围。这一以牺牲地方政府为代价的再集中化与大多数其他欧洲国家的发展态势形成强烈对比，也与贝卢斯科尼执政联盟的言辞不符；毕竟其执政联盟中的主要支持者是北方联盟（一个拥护联邦制和分权的政党）。
在21世纪初，参与式预算以及其他旨在将公众纳入决策过程的方法，日益被视作重振民主潜力的工具（Bobbio，2003）。但是，无论如何，意大利是欧洲唯一的进行广泛的社会运动明确呼吁参与式预算的国家。曾在2001年至2002年前后在意大利非常强势的“另立全球化”运动，把参与式预算纳入其愿景中，提出的口号是“另一个世界是可能的”。正如在西班牙，参与式预算是由左翼政党（经常是共产党人士）出任的市长或者与共产党议员联合的市长推动的，他们公开宣称其目标在于把他们自己与政府的新自由主义政策区分开来。此外，“新市政网络”（一个包括市镇、学术机构与极左或另类左翼知识分子的网络）采纳了这个议题，并为这个议题的传播作出了积极贡献（Magnaghi，2004）。这个由80个市镇组成的网络是在阿雷格里港举办的2002年世界社会论坛上设立的，此届世界社会论坛提出了一个由参与、社会公正与可持续发展组合而成的计划。这个计划试图对全球化作出回应，并认为参与式预算对这一目标是重要的。从2003年以来，每年举办一次特殊的活动以促进参与式预算以及参与式民主的其他做法。
（一）格罗达马莱的实验
相关市镇中最为著名的实例是格罗达马莱，一个亚得里亚海海岸的旅游目的地，该市的市长目前是“新市政全国网络”的主席。甚至于在阿雷格里港在意大利名声大振之前，这个居民数少于15 000人的城市就已推动了一个独立的、前所未有的公众参与方面的冒险行动。格罗达马莱在1994年实行了一个“本土的”参与式预算，未明确使用“参与式预算”这个当时在意大利还不知晓的概念。在阿雷格里港的直接影响下，有着大约14 000名居民、位于米兰郊区的工人阶级聚集的皮耶韦埃马努埃莱（Pieve Emanuele），在2002年启动了一个示范项目。这两个案例中的做法都完全打破了前行政机构的习惯做法。对于其他城市而言，参与式预算的采纳包含了一种在“和过去的咨询做法决裂”与“延续一种根深蒂固模式”之间的长时间摆动（Allegretti，2005）。
在格罗达马莱，大规模的旅游业制造了广泛的地产投机与腐败。1993年，该市行政人员被解职，城市被置于国家监督之下。来自各种公民社会组织和倡议行动的愤怒的和受到挫折的年轻人组建了一个独立的名叫“团结与参与”的竞选团体，并设法赢得1994年的选举。这个联盟（一个公民运动，其指导方针至今依旧由每周三在开放的公共会议上决定）希望自己有别于固有的政党，并意欲用一个高效的行政机构，来取代一个笨重的、官僚主义的行政机构。它与极左翼政党的合作使得它赢得了选举，并产生一个由共产党人士担任的市长——马西莫·罗西（Massimo Rossi），他是一名强势且高度独立的人士，后来被选为一个省的首个新共产党省长。
财政状况真正公开，地方议会的支出和投资通过居住区会议进行讨论。地产投机和在沿岸未开发地区的建设被阻止。最初，讨论以“选择性倾听”的方式进行，包括行政内阁总结它认为恰当的结果。从2003年开始，在国际范围有关参与式预算讨论的影响下，这个机制进一步发展，公民自己可以通过对区的层面和市的层面需求的表决来确定优先顺序，前述需求是把投资建议与同保持服务与基础设施相关的、可以立即解决的建议相区分。参与式预算如今基于居住区委员会，由该委员会实施被认可的项目。该委员会已成了众多参与的工具，主要体现在一个叫做“团结与参与”的团体组织举行的每周的例会。该组织扮演的角色定位模糊，它介于政党与公民自发组织之间。
这一参与方案取得了巨大成功：“团结与参与名单”赢得了接下来的三次选举（最后一次是2008年的选举，任期为5年）。民众甚至投票反对国家的政策选择：他们在地方选举中支持左翼选举人表，而在议会选举中继续投票给中右翼和右翼政党。通过各种参与工具，地方政府设法在公众与行政机构之间建立信任，并扩展资源；有关资源的决策可以根据公众的投票作出。这其中也涉及所谓的项目协议，它是市镇收益的一个重要来源，这是这些项目协议提供给地方政府以获得建造许可的补偿。在2010年，一个1 000万欧元之巨的、由一家银行基金会资助的大型项目也是与公众讨论过的。
公众的优先选项被迅速实施，而不是被纠缠在官僚主义的迷宫之中。在习惯上，所使用的方法是全面修订城市发展计划，当然是在对可持续性原则以及要求减少海岸和地方乡村的过度投机的广泛共识基础之上。大量宾馆的建造以及生态资源的大幅破坏让路给了审慎的发展模式，它保护市镇的文化遗产以及生态平衡。这使得格罗达马莱多年来（一直到2010年）获得了“蓝旗”，这是欧盟对那些海滨疗养地的赞誉，在那里，好的公共设施与未受污染的自然环境以及高质量的海水组合在一起。
格罗达马莱未制定专门标准以在公共资源的再分配过程中保障社会公正，但是，由促进体系实现的协商会议的质量，以及城市地域被聪明地再次划分成各个区（这些区构成了讨论的基础），意义重大。在两个工人阶级居住区，参与式预算导致了社会状况实现了意义深远的转变。在市郊结合区伊其亚一区和伊其亚二区两个居住区的居民，主要是弱势群体、新建家庭与移民，他们设法通过参与式预算大幅提高其居住区的生活质量，并制造压力来促使公共投资朝着他们赞成的方向重新定向。腐败成了“过去之物”，而且公众对公共事务进行了有效监督。在参与式预算实验的第一个阶段，这个历史性小镇中心的居民并未适当地组织起来，但是当周边居住区施加压力的能力开始变得明显起来，并使得市政资源的传统的再分配失去平衡（这种分配通常倾向于给予现有城市区域以特权），他们决定行动起来。结果是，通过大众参与，在没有任何其他额外的、鼓励城市资源再分配的保证的情况下，格罗达马莱取得了显著的、资源的地域性再分配。
（二）其他意大利案例
若是把格罗达马莱与属于第一代参与式预算（预计全国范围这类参与式预算激增到了约150个市镇和城区）的其他意大利小镇进行比较（Allegretti and Allulli，2007），则明确表明，亚得里亚海沿岸的市镇的经验是独特的，未必能转用到其他环境里。事实上，虽然格罗达马莱实现了显著的、资源的社会再分配，甚至未建立关于保障资源在各个地方更公正分布的特别标准，但是其他市镇仍难以取得同样的结果。
这适用于罗马市的第十一区，一个有着20多万人的城区，它是意大利的区一级参与式预算的第一个例证，为若干其他城区开辟了道路。在这里，资源的有效的地域性再分配通过这样一个事实得到了保障，即7个建立了参与式预算的街道中，每一个辖区均可在文化领域、绿地问题、地方流动性以及其他问题上，能参与决定项目的轻重，而这些微观管辖权领域原本属于意大利区一级职责范围。在意大利属于地区职责的微观管辖领域要求某些优先权。这一在若干区域（不像过去那样只是把它们集中在很少几个居住区）平衡资源的分配的能力甚至也得到了政治反对派的认可，要知道政治反对派曾经批评参与式预算，说它是对代议制民主的一种威胁，并批评传统的社会团体的谈判能力。但是，地域性再分配未必意味着一种公正的社会再分配，这是因为这类项目取决于地方在每个亚城区内进行组织的能力。
在皮耶韦埃马努埃莱，在20世纪70年代城市大规模增长期间，地产投机与腐败盛行，当时人口从3 000人增长到15 000人（Amura，2003）。在20世纪90年代初，共产党人士出任的市长由于向贝卢斯科尼家族出售一片坐落于受保护的考古区域的建设用地，而被逮捕。在发生这一丑闻之后，这一乡镇被置于国家监管之下。一群年轻政治家决定启动新的尝试：一个由社民党人领导、包括共产主义重建党（PRC）成员的左翼联盟赢得了1994年的选举，并把居民在决策过程中的参与作为其主要关切之一。它采取的首批措施之一便是通过一部新的城市章程，给予公众和协会的参与更为突出的地位。对协会的定期咨询过程启动了，同时收集单个公民对特定项目例如学校项目的意见。2003年，当一种像阿雷格里港那样以个体参与为基础的参与式预算引入的时候，没有任何投诉抱怨。必须要说的是，传统上，与某些西班牙的案例不同，各类协会没有从市镇的正式优先权中受益，而且这些协会中多数是从地方政府的参与政策中涌现的。公民从体系中至关重要的程序独立性中受益，并且能够就一系列议题作出直接决定。城市政策的这一变化似乎消灭了腐败。这种参与式方案改善了弱势群体的融入，并造就一群积极作为的年轻公民。资源的地域性再分配主要是受到致力于培育参与人员的“社会多样性”的市政当局（以及参与事务办公室的技术人员）的保护。这一点通过学校参与的特别活动，以及通过为召开公共会议大量场地和时间表的（有效）利用来加以保障，目的是不断地提高参与人员的数量及其地域、社会和性别方面的隶属关系。基于社会公正目标的“分配标准”的缺乏是显而易见的，体现在某些边缘的居住区——它们由于缺乏基础设施，已经从大量的公共资源中获益——能够使它们的呼声盖过那些更为“贫困的”潜在接受者而被听到。
当新的参与式预算在相对较大型的城市，例如摩德纳（176 000人）、雷焦艾米利亚（164 000人）、帕尔玛（163 500人）、阿雷佐（98 000人）以及贝加莫（117 000人）建立时，并未就资源的社会分配规定任何特别的标准。通常，在各类会议上调解质量的提高（阿雷佐和贝加莫）、在会议期间与社会倡导组织的对话（摩德纳）或者赋予主题理事会在投资与新服务方面的正式角色（帕尔玛），这都被认为是一种充分的应对措施，来均衡来自较弱的社会区域的行为体被边缘化的风险。参与式预算与规划文件之间的联系很少，甚至与可能有兴趣测定参与式实践对社会公正影响的研究机构的联系也很少。
在大致从2005年开始的“第二代”参与式预算期间，意大利做了一些小的尝试，来明确处理这个议题。在维莫德罗乃（14 000人），设立了一些系数，以便推动一种基于个别地域实际需求的、更为合理的资源再分配。在罗马的第九区（134 000人），参与式预算的运作是基于选出的行政人员与罗马大学之间的一份协议，该协议建议使用分析网络过程（ANP），这是一种用来评判公民建议的多标准评估方法，目的在于评估每项需求的成本—收益比，考虑的不只是货币因素，还有其他因素。该手段的目的也在于化解地域性偏见和成见，并激励有关公共选择的实质性公开讨论。出于这些原因，这一方法使人们会与“大篷车”或“散步”的做法联想在一起，即对城市的各个区域进行集体参观，而且这发生在对由公共资源提供资金的各项选择排列优先顺序之前，对城市的各个区域进行集体参观。ANP方法产生了有趣的结果，考虑到公民在2008年10月引入了某些新标准，公民重新调整了技术指数，以便引入新参数，从而增加参与式预算的再分配效应及其与其他决策领域中行动的一致性。
在2008年的金融法确定了废除各区部门的可能性之后（1976年的一部法律允许由经选举产生的议会来治理），许多意大利的参与式预算可能仅仅成为已被证明走近尾声的、就近民主实践的一种“替代”。因此，存在着一种真正的风险，即意大利参与式预算的“第三代”可能会忘记社会公正的更广大的目标，而只支持居住区里微观投资的最小分配。
二、西班牙：再分配的目标明确但效果有限
与其他欧洲国家相比，西班牙的民主仍然处在发展初期。居住区委员会在佛朗哥独裁结束后的转型过程中扮演着必不可少的角色，使得能够就城市议题展开广泛的社会动员，它为反对派积极分子的行动提供了一种有保证的法律框架。从20世纪80年代以来，绝大多数地方政治家从这些委员会中产生。但是，这些委员会事实上衰弱了，尽管它们在制度上获得了承认，但这未能阻止它们在运作上的停滞以及参与者人数的减少。
西班牙自治市的一个特征是，它们的任务依据其规模而变化。它们均对特定基础服务负责，诸如供水、家庭垃圾的收集、公共场地的照明以及路面的修复，而较大型的市镇有着额外的职责。市长普遍由市议会选举产生，通常是相对多数党的领袖。目前的有关大型市镇的法律改变了乡镇的状况（Ballesteros，2004）：它们的独立性得到了增强，而且在许多情况下，行政（而非政治）区的建立对分权化有着显著影响。许多新的参与式方案在这一新的框架内也有一席之地。
首个预算类倡议行动可追溯到20世纪80年代[1]，但是又经历了20年，直到首个真正的参与式预算形成。托马斯·维拉桑特（1995；Villasante and Garrido，2002）是一名生态社会主义积极分子，同联合左翼党有联系，是其精神之父。通过研究行动，他推动了拉丁美洲与西班牙之间的知识转让，他和他的研究团队参加了西班牙的部分引人注目的参与式预算（Ganuza andÁlvarez de Sotomayor，2003）。参与式预算的数量从2001年（首届世界社会论坛召开的年份）的3个，上升到2005年的14个，到2010年更是达到50个。地区上的焦点是西班牙的南部地区，即加泰罗尼亚和马德里大都市区域。有着70万人口的安达卢西亚首府塞维利亚是欧洲实施了参与式预算的最大的城市之一。在2006年大选期间，参与式预算在地方层面被所有的政党采纳。
（一）阿尔瓦赛特和科多巴
许多参与式预算的实验是在阿斯纳尔保守政府执政期间出现的，绝大多数倡议行动希望把它们自己与国家政治区分开来（正如在意大利在贝卢斯科尼的第二个任期）。最初，阿尔瓦赛特市（152 000人）和科多巴市（319 000人）代表了西班牙参与式预算的两种不同的方案。第一个方案是由社会主义党运作的，偏爱的是在一种有着高度独立性和活力的社区参与。第二种方案，这个由联合左翼党执掌的西班牙最大的城市，则是更多地直接受到了阿雷格里港的启发，其参与基于个体公民的意愿，由此打破了西班牙的传统。在两种做法里，在各种“自治”文件里设立了某些社会标准，以便强调巴西参照模式中关键的、社会公正的目标。
在阿尔瓦赛特市，参与式预算的实施产生于一个动态的互动过程，而不是形成于传统政治危机。阿尔瓦赛特市的协会与居住区委员会与政府不存在保护者—被保护者关系，维持着高度的活力与代表性。从2002年以来，就有了一个参与式预算委员会，但与在科多巴市不同，在阿尔瓦赛特市，只有那些来自公民社会组织的代表才有表决权。选举委员会成员的会议是在整座城市举行，而不是在居住区层面，而且所有的部门（教育、青少年、工会、合作与发展、妇女、移民等）都有两名代表。使用的挑选标准是为了给各种建议建立一个等级顺序，但未考虑居住区之间的再分配。参与式预算本质上包含了投资行动和市政行动计划，偶尔也关注一般的居住区政策议题，诸如移民融入、价格稳定、供水以及年轻人酗酒等。
虽然社会分配的标准是弱的，但是在社会分配资源方面，参与式预算取得了有趣的结果。阿尔瓦赛特经验的优势往往依赖于设立参与式预算的团体的专业知识。在参与式预算委员会里的讨论具有很高的质量，而且这些委员会组织主题日，来关注特殊议题，诸如移民的生活条件。某些项目对社会公正方面具有一定影响，例如支持旅行者／罗马人的项目（Perez，2004）。旨在帮助大家庭而实施的措施是另外一个显著的例子：他们享受到减价的公共交通费，地方为他们建造适当规模的集体公寓。
科多巴，安达卢西亚的第三大城市，是在完全不同的情形下建立参与式预算的，那里的失业率（达到23%）是经合组织标准的两倍多，33%的家庭生活在贫困中。它是西班牙首个采纳参与式体系的城市，可一直追溯到1979年。这座城市拥有2 000多个协会，还有各种各样的使各类协会可以参与到公共决策中去的机制。参与式预算之所以被建立，是因为当时建立在居住区委员会基础上的、旧的参与式程序开始显出疲态：它们的机构性特权遭到了日益多样化公民社会的质疑，而当时存在的程序仅包含了有限数量的公民。
在来自维拉桑特团队顾问的支持下，市政管理机构在阿雷格里港的庇护下，拟订了首个参与式预算计划。但是，选择的方法更多的是一种改编，而不是直接拷贝巴西的方法。虽然参与式过程的核心是个体公民，而且它的焦点是执行具体的项目，但是行政机构也努力把各类协会纳入这一机制。只有预算的某些部分变成参与式的。这个程序关系投资和服务项目，在2003年包含了大约900万欧元，这比欧洲任何其他地方都要高得多。虽然市议会保留了所有法律决策权，但是它承诺遵循参与式预算代表的决定。参与式预算的第一个阶段在居住区层面举行，在那里，人们就最重要的建议进行表决。各居住区挑选出代表，然后由他们列出区层面和市层面的优先选项列表。和阿雷格里港一样，阿尔瓦赛特运用了带有系数的分配标准。他们未在不同居住区之间建立可比较的和易懂的指数，但是提出了议题，以改进公共集会讨论的质量。这涉及基础设施和服务的完全或部分缺失、会对弱势地区有积极影响的工作、计划、项目或服务的种类，以及从新项目或服务中获益的人口的范围与结构。给予14个市区预算中的部分（不是主要部分）依据这些标准加以分配，而预算的其他部分则以更为统一的方式进行划分。一个支持委员会全年致力于这类议题，观察公民的优先选项是否以及如何纳入预算草案中，以及它们后来是否实现。为了考虑协会的利益，地方政府给它们在区委员会中一个永久席位，并让它们参与确诊不同居住区需求的程序的拟订过程。
某些限制显得非常显著。尽管它存在着激进特征，科多巴体系只关注严格意义上的城市预算，但是与此同时，共产党领导下的市镇增加了由市政府所有的（但是在私法下的）公司的数量，以便应对其金融危机和改进服务，与此同时摆脱公共服务地位的不灵活特性。这些公司不在参与式预算的拨款范围内。此外，选择公民建议的标准并不完全符合预期，而且，那些获得更多补贴的边远居住区并不一定是最不富裕的。14个居住区的资源的参与式预算分配与社会需求之间的比例并不一定是均衡的，而预算分配与公民参与之间的紧密关系也不清晰（Ganuza，2007）。
（二）塞维利亚(https://www.daowen.com)
塞维利亚（70万人）如今可以被认为已经领先于科多巴，从而成为西班牙参与式预算最著名的例子以及欧洲最重要的例子之一。这座安达卢西亚的首府也是从阿雷格里港获得了灵感。但是，当左翼执政联盟在2004年倡议一笔参与式预算时，它试图避免科多巴市曾经犯过的错误。每个居住区有“核心发动小组”，在其中，在外部调节人的指导下，公民组织这个过程。他们确立会议的议程，讨论旨在增强意识的活动，并拟定提出建议用的表格。公民社会能够借助于标准来影响整个体系，依据这个标准，建议被按照优先顺序排列（Talpin，2007）。各类协会被明确邀请参加这些核心发动小组，但是，和阿尔瓦赛特市的做法不同，它们没有特殊的权利。它们的代表只是简单地作为普通个体参与其中。在一座传统上带有强大的保护者—被保护者关系的城市中，这一发展状况代表着与过去的真正决裂，并把塞维利亚转变成西班牙其他地方效仿的一个模式[2]。时间将证明，这一做法是否会成功，尤其是在参与式预算过程被城市结构“内化”后，不断降低了设立这一计划的外部咨询人员的角色（与维拉桑特方案相联系的IEPALA合作小组）。在2007年选举期间，激进左派略微增加了它在塞维利亚的多数席位，在市议会获得了额外的一个议席，而且一名左盟议员仍然协调参与式预算过程。
在塞维利亚参与式预算框架里实施的最重要的创新做法，无疑是自治文件为了保障更好的商议质量（尤其是在通过共识性选择来实现社会公正方面）而建立的广泛标准。它包含两组不同的标准：
（1）有关投资与维护的建议是依据以下三个主要标准进行评判的：（i）基础设施的缺乏；（ii）基本需求；（iii）地方人口数量。额外的标准包括：（a）居住区的表面面积；（b）环境可持续性；（c）城市形态。
（2）有关计划与行动的标准是依据以下三个标准评判的：（i）受益人数量；（ii）区域中社会结构的缺乏；以及（iii）公共社会计划的缺乏。依据它们在促进团结性、慈善和民主价值（和平、宽容、好客等）的能力，可以增加额外的标准。当各类建议接受评估时，这些标准是以“问题”形式提交给参与者，目的是避免感情因素在优先选项表决过程中起过大的作用。
这一组标准与对塞维利亚的生活质量的一次调查有关，该调查作为2010年战略计划的一个诊断基础，目的是形成来自该城市不同区域的可比较数据。这一程序的两个主要的副作用是：（1）由于这些标准是错综复杂的，它们可以被理解为行政机构强加给参与者的，是以影响参与者的需求为目的的；（2）它们必须参考一个共同的数据库，但它很少更新。尽管如此，这些促进社会公正的标准的存在，数年来帮助改进了商议和讨论的质量与合理性。出于同一目的，以及为了实现参与者和居住区之间团结的目标，也组织了“大篷车”。如同罗马的第九区一样，它们存在于在所有区域组织的集体参观考察，人们提出他们的需求，以便提供给他们有关地域和需求的更好的信息。这些标准每年由参与者在有关自治文件的修正会议期间加以审核。这些会议对于公民代表而言是强制性的，由此降低了他们的代表权的任意性，并被证明在面对政治反对力量而改进这个过程的合法性方面是有益的，这是因为它们的存在不仅要将出席和参与会议的公民的需求考虑进来，而且也要兼顾那些缺席的公民的需求。
根据科多巴和塞维利亚的做法，西班牙的许多其他城市采纳了各项再分配标准，目的在于提高预算讨论期间的社会公正。如今，马拉加省和巴塞罗那省协助30多座城市来改进、准备乃至启动参与式预算。
三、一个开放式结论：社会公正起多大作用？
在由“另立全球化运动”（它在传播参与式预算的过程中扮演了重要角色）提出的理念当中，阿雷格里港开发出的这一手段始终被认为是转向新自由主义的一个跳板。尽管参与式预算有潜力变成一种促进社会公正的有力机制，但是，这一潜力（目前）在欧洲未能真正挖掘出来。事实上，分配公平的议题很少是西方参与式预算计划的明确目标；相反，决策机制的现代化及其民主化似乎更为重要。经常，参与被引入来服务于“增强社会资本”的假设；它也常常允许平权行动（affirmative action）。只是在例外情况下，它被利用来实现分配公正，但是很多时候，其实际影响是非常有限的（Sintomer and Allegretti，2009）。
在意大利和西班牙，参与式预算计划至今的发展要比欧洲其他国家更具活力。它们引进阿雷格里港体系的努力也比其他地方更忠实于巴西的程序。如果说在意大利城市格罗特马莱和皮耶韦埃马努埃莱主要是处理资源在不同地域的分配（而不是社会再分配），那么在西班牙市镇如科多巴（专门用于参与式预算的资金大约为每个居民28欧元）和塞维利亚（17欧元），社会公正被列为一个关键目标。在这里，程式化共享的标准有利于弱势群体以及基础设施或服务缺乏的居住区。但是，具体的结果是模糊不清的。虽然参与式预算毫无疑问鼓舞了社会实施，但是难以声称它已经“改变了事情”。
在科多巴，最贫穷的居住区从额外投资中的获益，要少于基础设施虽缺乏但其居民倾向于生活在更为舒适的社会经济条件下的边远居住区，参与者似乎不是来自社会中弱势的居住区。在塞维利亚，该市中最贫穷的居住区之一，即拥有数万居民的泊里钩诺·梭尔街区（Poligono Sur），利用了参与式预算的分配公正的标准，但是包含其中的资金依然显得可笑：相比以前用于整个市镇的人均8．7欧元，现在每人平均资金为10．9欧元，这相当于该区获得“奖励”总共7万欧元：一条公路的表面重修或者一座运动公园的设立，就要花费数十万欧元。尽管总计数百万欧元资金的确拨给了泊里钩诺·梭尔街区，但是这笔资金是由欧盟与安达卢西亚省提供的，未进行参与式预算。一个保守的市政当局会做的仅此而已。
严肃的研究表明，拉丁美洲的参与式预算有着非凡的社会影响（Marquetti，Campos and Pires，2008），这是因为它们涉及较高比例的用于投资的资金，以及包括了分配公正的标准，这鼓励资源被配置给最弱势的公民，同样是因为弱势公民倾向于被大幅包容到参与式预算过程中，以至于这些参与式预算被普遍看作“穷人的手段”。南欧的做法增强了这样一种观念，即我们的社会福利国家模式缺乏对公民的信任，把他们设想为自私自利和自我指涉的，由此没有能力作出旨在培养团结性和稳定公共产品提供的集体决策。在某种程度上，我们的有关政府机构似乎认为，“再分配是由这些机构负责的”，因此不能通过与潜在的受益者和一般公民集体共享决策权来实现。这解释了为什么从整体上来说，这个本来应通过与地方居民讨论的“资源之总量”总是与公共投资数额相去甚远，这和南美的情况一样。
在前面引证的、存在着推动再分配的社会标准的例子中，它们的管理被证明并不容易。有关城市的不同部分的基础设施和社会质量的数据经常是过时的，或者难以毫不含糊地加以解读。此外，还存在着“基础设施缺乏”与“社会弱势”之间的持久冲突；这两者经常被认为是同义词，但是经常不一致。此外，参与者的实际多样性至今在许多欧洲参与式预算计划中未能实现，以至于无法预见更大的多样性可能带来的、再分配的全部空间和社会影响。
展望未来，能否设想，有助于将社会公正设定为欧洲参与式预算的一个优先项将成为现实？当前的经济危机（这场危机减少了可利用的资源并增加了排斥）能否刺激政治文化的转变？参与式预算需要多少时间来重建公民与机构之间的互信，鼓励它们敢于将很大一部分公共资源供参与式决策决定？这些问题仍然悬而未决。但是，可以说，若没有实现社会公正的特殊措施，资源的社会再分配的发生将是根本不可能的事情（Collective，2006）。
参考文献
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【注释】
[1]未被贴上参与式预算的标签，原始的参与式预算是1982年在加纳利群岛的提拉亚纳（34 000名居民）建立的，以及1980年和1982年在安达卢西亚的玛丽娜雷达和勒布里亚（Villasante，1995）。
[2]2006年，有约十多个基于或多或少类似方案的参与式预算（Ganuza，2007）。