中国的参与式预算概览
何包钢（He Baogang）
本文将对中国的参与式预算做一个概述。本章将介绍最近参与式预算试验的背景、中国各地的活动、形式和特点、目前存在的问题和未来展望。
一、参与式预算简史
1989年，巴西劳工党在阿雷格里港首次进行了参与式预算的实践。此后的一段时间，参与式预算的传播极为缓慢。不过，1996年之后，传播速度加快，目前巴西已有180个城市采用了此种做法（Novy and Leubolt，2005；Baiocchi，2005）。它的发展经历了三个阶段：在若干城市进行试验的第一阶段（1989—1997），巩固阶段（1997—2000）以及2000年后的全球传播阶段。到2005年，它已经从南方传播到了北方，从巴西传到了意大利、瑞典，还包括多伦多（Lerner，2003）、首尔、纽卡索尔（Lerner and Hall，2007）、布莱德福德（Blakey，2007）、南非（Langa and Ateikhena，2004）以及巴黎。据估计，截至2008年，世界各地共有2 000个城市引进了参与式预算。
虽然巴西的参与式预算思想和实践直到20世纪90年代末期才引入中国（中国发展研究基金会2006；陈家刚，2007），中国农村的参与式预算实践从20世纪90年代早期就开始了。村民或村民代表参与了各种公民流程，对预算进行监督，确保村领导出于公益向大家收费、全村收入的公平分配和村级投资的有效回报（蔡炳华、袁绍志，2005；冯雨霞，2007）。当时这不叫“参与式预算”，而是“村务公开”或“村务民主管理”。
1991年，深圳市人民代表大会建立了预算委员会，由委员对预算进行审查。1998年，河北省引入了部门预算，并将预算的部分内容送呈人民代表大会审议。2004年，上海惠南镇进行了公众参与预算的试验。随后，新河及泽国两镇在2005年进行了类似的试验。无锡和黑龙江分别在2006年和2008年推出了街道层面的参与式预算。两地的市政府开展了十多个参与式预算项目，其规模和参与度令人赞叹。
总的来说，中国目前已有数千个农村参与式预算项目和十几个镇级项目。不过，覆盖整个城市或全国的参与式预算项目寥寥无几。有的参与式预算项目仅仅起到展示作用，另一些参与式预算项目具有许多实质性内容，还有一些项目兼有前两类项目的特点。相比中国的村镇总数，现有的参与式预算项目还很少。参与式预算在中国刚刚起步。参与式预算试验暴露出许多问题。尽管如此，参与式预算的发展方向非常明确：参与式预算试验将会越来越多。
二、定义
在中国，因为视角不同，所以对参与式预算的理解也不同。从行政的角度来看，参与式预算是公民表达自己偏好和意见的机制，希望借此能把人民的选择和政府的计划统一起来。此种参与式预算审查预算分配，对项目重要性进行排序，建立起现代公共财政体系。其原则是预算透明和公共资源的平等利用，它也是一种建设行政民主的行政计划。
从政治改革的角度来看，参与式预算是引入地方民主的工具。它拓宽了“参与式预算”的概念，因为参与者不但包括普通公民，还包括先前被排斥在预算进程之外的人民代表。人民代表是公民，也是公民的代表。严格来说，他们不应该被视为“参与式预算”的一部分，因为他们事实上是参与审议预算的精英。然而，在中国独特的政治体系中，人大代表并无权力。他们参加参与式预算既合理又关键。因此这些地方性参与式预算的主要目标就是改革地方人大体系。从这种意义上来说，中国的此类项目也被称为参与式预算。
第三种定义认为，参与式预算是一种公民和非政府组织通过它来决定预算的原则、程序和过程；人民参与预算是决策过程中的一个重要阶段。这一定义非常接近巴西的定义，但它在中国现实政治世界中尚未占据优势。
显然，环境不同，对参与式预算的理解以及参与式预算的进程都会有所不同。随着巴西民主化进程的深入，参与式预算成了旨在遏制新自由主义浪潮的激进民主项目。在中国，由于缺乏政体层面的民主化，参与式预算就成了一种地方民主策略。在巴西，劳工党希望通过参与式预算争取更多选票，而在中国，共产党则通过参与式预算来完善治理。
三、从国家预算到公共预算：激励机制和动机
中国预算进程存在严重的问题，主要是预算权力过度集中在少数人手中、过程不透明、公民对预算体系的监督少、裙带主义、利益集团的影响、缺乏社会公平、未充分考虑弱势群体的需求。王蓉指出，“目前没有机制来保证预算进程对公民要求和偏好的体现，因为中国的代议组织，即人民代表大会，在大多数情况下都是橡皮图章”（Wang，2002）。行政裁量往往超越立法监督。预算外经费是腐败的一个源头。
针对上述问题，中国政府进行了预算改革，如将预算外资金的收支单列、集中管理支出和政府账务、取消多个分散账号、建立账号体系。此外，全国人大在1998年建立了预算工作委员会，地方人大进行了预算审议改革试验（Yang，2004）。
公民还应参与预算改革，以解决一个普遍存在的严重问题，那就是，国家的预算往往不反映人民的需求。一项横跨三个贫困国家和地区的实证研究表明，预算都花在地方官员的薪水上，而不是公共服务上（Wang，2002）。参与式预算试图摆脱传统的官僚预算进程，解决上述问题。
过去，预算是国家的事，但随着人们对公共福利、公共产品和服务的关注度的提高，预算逐渐演变成了公共预算。例如，在浙江的某些县、镇，私企营业税占到了地方预算的70%以上。[1]2008年，泽国镇的营业税收高达45 750万元，土地转让收入为20 564万元。因此有必要质询，这钱该怎么为公众服务？这就突出了公民参与、透明性、共识和协商的重要性。个体户和私营企业交税后，要求预算透明，以确保他们的税金未被浪费。如今中国的情况让人想起英国议会的早期历史。当时，中产阶级同皇室谈判，用交税来换取政治发言权（Bates，1991）。
中国引入参与式预算的初衷是遏制腐败、改善治理、实现公开和透明、为当地人民提供社会服务（“民生”），以减少“依法抗争”事件（O'Brien and Li，2006）。
通过增加可信的透明度，参与式预算可以让政府官员不再被指控为腐败。地方政府财政收入日渐倚重企业，中国民众一般认为所有政府官员都腐败。然而，领导逐渐学会利用透明的、参与式的决策来避免或弱化对他们已被地产商及其他商业精英买通的指控。[2]
如若重大决策有可能造成损失，参与式预算可帮助领导者将责任推到民主进程身上（Weaver，1986）。资源有限，需求无限，两者之间往往存在矛盾，决定谁先享有服务是一个艰难的过程。公民参与让遇到此类难题的官员有了一个政治上的护身盾牌。因此，“地方民主”就成了一种减少责任风险的工具。
有些地方领导人往往希望借助参与式预算试验来创建政治“品牌”或者是打造自己的声誉。他们着眼于“声誉”或“荣誉”，所以他们乐意为试验提供资源。中国所有的参与式预算试验都取决于领导人的意愿。
四、参与式预算的组织者
许多组织参与了参与式预算。国际资金扮演了重要的角色。世界银行领导、推动并鼓励了参与式预算在全球各地的传播，促进了南北对话，组织了能力建设项目。世界银行向发展中国家提供经费，因而大多数参与式预算试验都是在发展中国家进行的。福特基金会资助参与式预算的研究和研讨会，甚至承担参与式预算试验的成本。近年来，随着中国的崛起，国际社会要求中国引入大选制度的呼声渐降。目前看来，“哄”是一种更有效的诱导手段。换句话说，国际组织应该通过劝说甚至奉承来影响地方领导人，使之开展参与式预算试验。
官僚多元主义是另一股推动力量。政府组织之间相互竞争，以获取资源和影响力。财政部努力推进现代财政体系建设，开展了一些参与式预算试验。全国人大和地方人大正在发展和改善审议职能，建立了预算委员会，人大代表参加预算审查和审议，而且提出预算公开。值得一提的是，温岭人大主任张学明积极倡导参与式预算试验。在他的倡导下，温岭有五个镇在2008年进行了试验，2009年有六个镇，2010年有十个镇。2010年，他将参与式预算试验扩大到了全市。国务院发展研究基金会在无锡和黑龙江组织了大规模参与式预算试验。
大多数参与式预算项目都是自上而下的，自下而上的参与式预算不是很多。这跟巴西的情况不同。巴西先建立参与性组织，再由左翼政党对它们进行支持。中国没有两党制，没有选举压力。但是中国的一党制体系中包含了内部竞争机制，从而推进了参与式预算。中国共产党在参与式预算试验中起到了重要的支持、批准和监督的作用。通常最关键的决策都是地方党组织作出的。然而，这样的决策方式有时会干预预算规则，与预算行政改革产生矛盾。
中国的非政府组织也开始扮演重要角色，协助公民社会的参与式预算（杨子云，2009）。国际行动援助中国办公室（AAIC）是国际行动援助在中国的分支，它组织了一些村级参与式预算项目。[3]李凡领导的世界与中国研究所（CWI），为新河镇的参与式预算试验提供了咨询意见。迪肯大学和斯坦福大学的学者协助了泽国镇的参与式预算项目。然而，在中国，公民社会的现实作用有限。虽然有一些非政府组织参加了参与式预算项目，但公民社会在中国参与式预算的发展过程中仍然影响不大，也不活跃。与此相反，巴西的公民社会团体，如邻里协会，非常活跃，影响力也很大。2007年，巴西反对党执政后决定进一步发展参与式预算，并且认为参与式预算应归功于公民社会，而非劳工党。
五、参与式预算的不同形式
（一）概述
在西方民主国家，议会对国家、州和地方预算进行审查是主要形式。中国的财政改革也试图加强人民代表大会的作用。参与式预算应当在这种改革中找到自己的位置。
世界各地存在许多参与式预算模式：巴西的公民主导式进程，德国的新公共管理，拉丁美洲的各利益相关者之间的谈判协商，英国的让政府接受预算申请、让非政府组织管理地方社区预算。中国的参与式预算的形式、制度、程序和方法也是多种多样。
参与式预算可以按主题、区域或行为主体来划分。主题式参与式预算的核心是投资、医疗保健、道路和补贴。区域式参与式预算涉及不同行政层级，如村、镇、市。行为主体式参与式预算主要看有哪一些公民参与，如全体公民、妇女、穷人、失业者或是社会边缘群体。当然，也有一些混合形式的参与式预算。参与式预算也可以按照收入来源、资源分配和预算监督这些职能来划分。村级参与式预算涵盖所有三个方面，而镇级参与式预算在大多数情况下只关注资源分配。
参与式预算一般包括以下过程：地方领导决定引入参与式预算及其主题；决定预算范围（可占地方总预算的3%—10%甚至30%—40%）；信息收集阶段；建议和选择阶段；专家咨询阶段、公民会议的审议；政府最终决策阶段；实施阶段。还有一些幕后的进程，涉及学者参与、国际社会的资助，还有最重要的是，公安部门的监督。以下的案例将详细说明参与式预算的不同形式。
（二）村级直接参与式预算
村级参与性预算关注的是如何筹集经费、如何获得收入、如何最好地运用村有资源。国际行动援助参与了安徽省岳东村的一个参与式预算项目。使得某协会成功地抵制了镇政府试图征收的一项不合法税收。国际行动援助还组织了对广西省政府预算分配的效力和效率的参与式评估。此外，它还在甘肃省进行了性别预算，还把国际预算合作组织的《非政府组织预算工作指南》翻译成了中文。[4]
2006年3月和6月，本文作者在泽国镇的扁屿村组织了一系列协商民主恳谈，讨论了五大关键问题：移民、村发展规划、垃圾管理、植树和集体土地的管理。这些议题都牵涉到村预算，因为要明确村基金和村民各自该分担多少费用。有意思的是，尽管大多数与会者一开始反对为外来民工建新楼，但他们最终还是取得了共识，同意建楼（何包钢、王春光，2007）。
（三）新河地方人大代表的预算审查
2008年，浙江省温岭市的新河镇展开了一系列参与式预算的试验（陈家刚，陈奕敏，2007；陈奕敏，2008；朱圣明，2007）。市民们参与了早期阶段的预算编制，表达了自己的偏好。其后，新河镇地方人大的90至110名代表分成三组，在预算呈送地方人大之前对其进行审查。审查后，地方人大代表提出了预算修改案。地方人大全会对每一个预算项目进行了辩论。最后，地方人大代表对最终预算提案投票表决。在2008年2月23日长达两小时的全会上，大多数代表要求增加某部分预算。他们讨论了原有预算上未提及的重要问题，还要求减少政府在公车等方面的支出。
新河镇政府要求预算平衡，也即某些预算项目的支出增加必须由其他项目支出的减少来平衡。只有两三位人大代表把这个要求当作一回事。为了解决这个问题，镇召开一个所有利益相关方参加的特别会议。合法的要求被摆到了台面上，进行了讨论，在预算中得到了体现。而其他的不合理要求，要么在一开始就被否决，要么是在审议后被否决。最后，与会者讨论了修订和平衡预算的方法，以更好地考虑全镇的利益诉求。总的来说，地方人大代表行使了权利，对预算进行了修改，对某些预算项目进行了辩论，还否决了2008年的另外两个提案。
（四）无锡市民的项目选择
无锡市地方政府成功地获得了高层政治的支持（中国发展研究基金会，2008）。市政府提供了经济激励，建立了参与式预算专项基金（占总预算的3%），2006年和2007年的基金总额分别是100万元和275万元。作为参加参与式预算试点计划的奖励，每个街道各从基金中领到了20万元。
该参与式预算选择了一些在10万元到30万元之间的小型公共项目，2006年关注的是基础设施建设，2007年是就业。两者都进行了多层次的磋商。首先，市民们应邀提出初步项目建议。接着党员开会，选定其中的四个项目。最后，80至90名市民对项目进行讨论和投票。最后选中的项目一般对老年人有利，因为他们积极与会，参加了整个进程。
（五）上海惠南镇人大代表的项目选择
随着经济的发展和预算的增加，地方政府越来越感到有必要开展符合公共利益的项目（这一般被称为“十大实事工程”）。惠南镇离上海浦东国际机场不远。2004年至2006年间，该镇15%的预算用在改善民生上，其中32个项目是由地方人大代表选定的，总预算达1．496亿元。
参与式预算项目伊始，地方人大代表和市民就公共服务项目展开磋商。一个由当地专家组成的工作小组逐一考虑了每个项目的优点、整体预算和资金的分配，然后向地方人大代表递交了一份供审议的提案。在惠南镇，专家和地方精英在项目的最终确定上起到了重要作用。这是因为，地方官员认为，普通市民缺乏审查镇预算所需的知识和技能。该项目只是在一开始的时候征求了市民的意见，了解了他们的偏好和愿望。该项目也为地方人大代表提供了表达民意的机会。有一次，因为发现议事日程上少了一个学校楼建设计划，十几位人大代表离席表示抗议。
（六）温岭市的公共交通
2008年1月13日，来自温岭16个镇的80余名市民、专家和地方官员聚集在一起，讨论当地的公共交通预算（张学明，2008；朱圣明，2008）。上午是四个小组分组讨论，下午开全会。会上提出了许多建议，例如，有人建议说，村级公路的养护应包括在市级预算中。还有的建议说，有限的资金应该用到刀口上。最后还有人建议说，老年人补助不应包括在公共交通预算中，因为这可能会被视为腐败。[5]
（七）泽国镇的协商式民意测量
在2005年4月9日、2006年3月20日、2008年2月20日和2009年2月21日，泽国镇分别进行了协商式民意调查（Deliberative Polling）试验。协商式民意调查代表公众获得更多信息后的想法。协商式民意调查可以说是社会科学调查、公共政策和公共协商的结合。在泽国镇，协商式民意调查建立在当地的“民主恳谈”制基础上，不过又避免了恳谈制的缺点（如安排不平等、缺乏代表性和结果不明确）（何包钢，2008：第11、12章）。它包括以下因素或程序：(https://www.daowen.com)
●随机选取镇民参加全天协商；
●分别讨论了30个（2005年）和35个（2006年）基建项目，影响全镇的未来及2008年、2009年的总体预算；
●向参与者提供了包含正反方意见的资料；
●由训练有素的主持人主持小组讨论，小组讨论中形成的问题递交大组会议讨论；
●协商前后分别进行两次民意调查，比较两次民调结果，可反映公民意见的变化。第二次民调结果成为决策的依据。
六、问题
要提高参与式预算的质量，市民必须看得懂财务数据，而且具备财政专门知识。但在参与式预算实践中往往会发现，市民看不懂通报材料，讨论不了复杂的财政问题。因此，泽国镇对通报材料进行缩编，删去了某些话题。
在协商水平和讨论范围之间必须作出取舍。例如，2005年至2006年的泽国镇参与式预算试验对30个项目进行了轻重缓急排序，而这些项目占全镇预算比例不到40%。讨论范围相对比较狭隘，但协商水平比较高。尤其是2006年的试验提高了参与者的协商能力。与之形成对比的是，2008年的参与式预算将讨论扩大到了所有预算项目和预算的方方面面。然而，范围扩大了，协商能力却降低了。参与者们感到，有待讨论事宜太多，无法充分集中讨论。
民意压力和利益集团的角力把预算平衡变成了一项艰巨的任务。这是参与式预算遭遇的一个普遍问题。在中国，为了做到预算平衡，各地采用了一些措施和方法。2007年，无锡市规定参与式预算项目的上限为30万元。泽国镇用随机选择的方法来将偏见降低到最低程度，还发展出了一个既有民意表达又有人民代表审议的双重决策模式。新河镇有一个强制平衡的规则：如果一个项目的预算增加了，另一个项目的预算就必须减少。这样的规则能保证预算平衡，但同时又摒弃了人民提出的许多预算提议。所有地方政府都保留行政裁量权，对平衡预算进行进一步修改和完善，但这一做法抑制了民粹主义力量。
大多数参与式预算试验都是当地的党委书记拍板决定的，不是公民自发的。整个参与式预算进程都在行政当局的控制之下。其结果是，这些试验并未增强和利用公民社会的力量。尽管有些参与式预算项目的确影响到了决策过程，但大部分参与式预算项目只起到了咨询顾问作用。
七、展望和结论
中国的参与式预算试验提高了透明性和公正度；为人大代表和市民提供了讨论、审查和监督预算的机会；改善了政府和人民之间的沟通。经过试验，有些地方人大重焕活力，行政改革也有了一定程度的发展。不过，参与式预算并未带来权力结构的根本性变化。整个权力体系和预算进程的本质没有变。在大多数情况下，预算仍被理解为国家预算，而非公共预算。
大部分参与式预算项目都在地方层面，尤其是村级层面展开。将参与式预算扩展到政府的更高层面似乎很困难。这里还有一个更大的挑战：在参与式预算扩大公民参与的过程中，如何结合全国性和全球性的议题？
未来几年，我们会看到更多的参与式预算试验和更广泛的公民参与。目前，全国人大正在鼓励推广地方人大参与式预算试验。未来十年，中央或地方政府有可能通过有关参与式预算的法规法律。不过，未来参与式预算的发展仍会局限于行政层面。
目前世界上已经有了推动参与式预算发展的全球网络，但在中国建立此类网络会很困难。只有在非政治领域，例如对公民进行财政知识宣讲和女性参与这些领域，以公民为中心的参与式预算才有可能得到发展和推广。没有政府的支持，非政府组织想要组织参与式预算行动和宣传会非常困难。总之，至今为止的中国参与式预算试验都是行政逻辑主导的，真正的公民主导发起的参与式预算试验还是很少。
参考文献
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【注释】
[1]本文作者2005年3月在泽国等镇访谈当地官员后所获数据。
[2]在本文作者帮助泽国镇和扁屿村党委书记设计协商民主程序时，两人均强调了这一点。
[3]参见http：／／www．actionaid．org／china／。
[4]参见http：／／www．chinacsrmap．org／E＿Org＿Show．asp？CCMOrg＿ID＝121（2008年3月6日）。
[5]参见http：／／www．world-china．org／newsdetail．asp？newsid＝2143（2008年3月7日）。