中国公众参与预算的若干思考——以上海市闵行区预算改革为例
刘 微（Liu Wei）
一、引言
近年来，在多种因素的共同作用下，中国公众参与式预算实践取得了较快进展，与此同时，公民对政治参与和政府理财的关注达到了一个新高度。多维度公众参与预算改革形式在中国的出现，有利于满足公众对国家预算的知情权、对预算实践的监督权、政策建议权乃至于让公众更多地参与到预算决策中，这些新发展是对中国既有民主政治制度的完善与补充，促进了政府履职能力的提高，加强了国家预算管理制度的科学化和精细化。尽管中国公众参与预算的必要性和潜在价值得到了正式认可，但是，无可否认，中国公众参与预算在参与的深度与广度及其综合效果方面都还存在着一些问题，如社会公众参与意识薄弱、制度设计欠缺、主观认识不足或偏差等。从趋势上看，在中国社会主义民主政治建设的不断推进和政府行政管理体制改革的深化过程中，不同层面的动力或压力必将促使相关机构推动公民参与，公众参与预算将变得更具活力。
为了近距离接触和观察公众参与预算的实际案例，本文以上海市闵行区为例，总结分析该区在地方预算改革进程中公众参与的模式。基于此分析，本文提出相关思考，以便为今后公众参与预算在中国的推动提供一些有益的思路。
二、背景
上海市闵行区自2007年启动了加强预算管理与审查监督方面的相关改革。其中，公众参与成为改革不可或缺的构成要素。在接受了一些先进的预算管理和监督理念的基础上，闵行区主动开始了以理财为突破口寻求优化财政资源配置、提高政府执政能力的改革之路。在这一背景下，公众参与被置于十分重要的地位。
首先，在闵行区委、区政府主导下，实施了以结果为导向的绩效预算改革。
具体来说，以结果为导向的绩效预算模式，是一种新的“产出—投入”式的预算模式。在这一模式下，最为核心的是区委、区政府的当年或中期的战略目标被放大、细化、分解，并真正成为预算编制的重要基础。各个预算申报单位需要详细描述上级的战略目标，并相应地描述部门职能、部门年度工作目标和中长期发展规划。此外，各个预算申报单位提出绩效目标设定的依据。最后，它们还需详细描述实现绩效目标的活动和所需资金量。后续的预算执行以及预算评估也在上述维度进行。
预算改革通过规定以下五个领域的支出来展开：教育（义务教育）、卫生（城市公共卫生与农村基本医疗）、劳动就业、社会保障（包括农民的最低收入）、公共安全（社会治安、食品卫生、安全生产）。这五个领域被公认是关切民生的领域。2009年，改革侧重于上述这些领域的公共项目和民生项目，同时对项目规模进行了规定。2010年改革向镇、街道全面推进时，也采纳了这一做法。
其次，在闵行区人大主导下，加强预算的审查与监督。
改革的目的是建立一套与人大批准审查预算过程相关的机制，包括其程序以及有公众参与的民主审查监督预算的制度。甚至在预算审查批准过程开始前，人大专门委员会可提前介入审查预算计划，这包括举办部分预算项目的听证会。闵行区还通过了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，落实了人大代表就预算草案“向区人代会提出修正案”的方式和流程。下一步这项改革还将扩展，由此人大将更多地参与到部门预算绩效评价中。
三、具体做法
这些预算改革步骤为闵行区公众参与预算提供了坚实的基础，促成了它的一些特色、特点的形成。其具体做法可归纳如下：
（一）参与的三个阶段
在以结果为导向的绩效预算改革中，公众参与预算主要有三个阶段：
第一个阶段是前期评价。根据闵行区的规定，凡是纳入以结果为导向预算编制的项目，必须广泛听取社会公众的意见，同时还将组织相关人员开展审议，并对项目使用统一的评价工具进行自评。在预算单位上报绩效预算材料和自评的基础上，区财政局将组织相关专家、公民和政府官员审查这些材料与报告。前期绩效评价中预算单位设定的绩效项目及相关材料是今后开展过程评价和结果评价的重要依据，也是公众此轮评价的重点。
第二个阶段是过程评价，即“事中”评价。过程评价的目的在于确保有效管理以及获取社会公众的及时反馈。
第三个阶段是结果评价。它是通过与项目计划（“事前”绩效预算评估结果）进行对比，来评价项目的结果。和第二个阶段的评估相类似，仔细审查两个方面：一是预算实施的结果，二是社会公众的接受度和反馈。
公众包括人大代表全程参与了评价过程。有三个方面特别值得一提。
第一，人大代表审查监督预算的质量得到了提高。这主要是通过改进预算报表实现的。在区财政局的主动配合下，建立了一套外行也能理解的预算报表体系。这大大便利了区人大代表对预算的审查和监督，同时，使得预算信息更容易为公众获取和理解。
第二，举行了部分预算项目的听证会。人大代表、普通公众受邀参加听证会，可以充分就听证项目的预算发表意见和看法。(https://www.daowen.com)
第三，在听证结果基础上修正了预算草案。为此，闵行区出台了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》，据此，每位人大代表均有权利“向区人代会提出修正案”。
（二）参与的程序与路径
主要采取的促进公共参与的手段是网络与会议（或听证会），或两者相组合。
为了确保在以结果为导向的绩效预算改革的前述三个阶段中的公众参与，闵行区政府门户网站专设“以结果为导向绩效评价——信息公开”专栏，专栏根据项目达到的阶段及时更新。公众可以点击进入，对项目的设置、执行情况、执行效果发表意见。如在2008年8月13日至9月13日，对2009年涉及民生预算单位申报的项目实施为期一个月的网上公示，由此，政府启动了项目的前期评价工作。
在网上平台以外，在人大框架内还组织了预算议题上的其他公众参与形式。在公众参与方面，听证会扮演着主要角色。想要参加听证会的公民必须报名，一旦他们的申请被批准，他们就可以出席听证会。通常，人大也经常设立一个特别的数字论坛，如“财政预算监督专题”栏目。听证会召开前一个月左右，确定需要听证的预算项目，然后在网站及其他媒体上发布听证公告，普通公众均可通过网站进行报名申请参加听证会。受邀公众分为两类，一类是社会公众陈述人，在听证会上，陈述人可以就听证项目及其预算发表意见，发言时间不超过5分钟，经主持人同意，可以获得第二次发言的机会。一类是旁听代表。此类公众不能在听证会上直接发表意见，但是可以在听证会后向人大提交书面意见。
（三）参与的范围
大多数审查与评估过程是向广大普通公众开放的。只有少量过程只针对特定群体，如专家、政协委员和人大代表。
（四）参与的效果
总体上看，在闵行区，在审查评估预算议题过程中的公众参与还处在初期发展阶段。参与的人数仍然相对较少。以2009年五大民生项目的普通公众参与率来看，预算实验期间相关网页的阅览人数为2 000人次多一点，对相关预算议题发表意见和评论的不到300位。必须指出的是，2008年末闵行区户籍人口数为91．50万。
与改革前的阶段（2009年以前）相比，人大代表对于预算报表体系的改进比较满意，财政报告变得更加透明和易懂。相应地，审查与质询的针对性明显增强。从预算听证会报名情况来看，公众的参与意识并不强，但一旦被挑选出来，作为社会的陈述人出席听证会，他们在意见表达时都比较活跃。在2009年人大审议预算报告中，人大代表没有对2009年的财政报告提出修正案。
四、思考与启示
闵行区大力实践公众参与预算以来，在一些环节上取得了突破性的进展，受到了社会各界的广泛关注。但是，如前所述，它总体上仍然还处于一个起步阶段，公众参与的范围和力度都有待进一步扩大和提升。
（一）多层次的、针对不同类型公众的预算参与实验已经形成
在过去数年中，中国在地方层面已经出现了多层次的、针对不同类型公众的预算参与实验，闵行区就是其中的一个例子。不同实验的做法强调预算改革的不同方面。有的直接以增加公众参与度为主题，有的则是在预算改革的大主题中加入了公众参与要件。如果按照是否有法律法规依据划分，则可以分为制度内和制度外形态，人民代表大会框架下进行的改革是制度内的，而某些实验则是在现有制度框架以外探索的；如果按照预算改革的推动力量来划分，在某些地方是政府主导，而在另外一些地方，人大是主要的倡导者。尽管所有这些实验仅仅处在启动阶段，但却已经显示了相当大的、进一步发展的潜力。
（二）地方政府大多容易满足公众的预算知情权
知情权是发展公众参与预算的起点。离开了知情权，公众参与预算就成为空谈。知情权也是公众对于政府理财的监督权乃至参与预算改革权力的基础。纵观闵行区的公众参与，可贵之处之一正是在各个环节都重视了普通公众的预算知情权。实际上只要简单地设立一个网页，并把有关信息在网上公布。但是，中国当前各级财政管理中离这个最低要求也相去甚远，在公共财政体系建设成就已经足够支撑预算公开的清晰、规范的前提下，预算的透明度、开放度仍然没有特别明显的改观。
（三）人民代表大会制度的自我完善应当成为中国公众参与预算的主渠道
在知情权满足的基础上，公众有选择继续关注预算并进一步参与的权力，也有选择不关注、不参与的权力。在具体的实践中，推动公众继续参与预算就需要搭建针对性的平台或渠道。就其主渠道而言，中国公众参与预算应当更多致力于在人民代表大会制度框架下进行，这是保证中国公民政治参与有序扩大的根本路径。闵行区公众预算参与的突出特点就是人大、政府同时发力，自上而下，而公众参与作为预算改革的一个有机补充。当然，现行的人大制度优势还存在着很大的拓展空间；不幸的是，“人大弱、政府强”的格局在一些地方仍具有一定普遍性，在人大机构履行其审查监督预算和调整预算的实施方面还未取得任何突破。所以，人大制度的自我完善仍是中国预算改革发展中的一个重要议题。
（四）培育、激发和保护普通公众的参与积极性是中国公众参与预算所面临的关键性问题
公众参与并不等于全体公民的参与，而缺乏广泛基础的公众参与又是难以持续的。中国正处于一个深刻的社会经济变革期，势不可挡的城镇化进程使政府面临着更多更复杂的公共事务。为了更有效果和效率地解决这些问题，无论是政府还是公众，都要付出努力。这包括吸引更多的公众参与到公共事务管理中来，了解政府、进而理解支持政府的政策；同时，政府应更紧密地贴近公众，使得公众参与到决策过程中来。但是，必须注意到一个事实，一些欧洲国家的经验表明，在公众参与预算方面，令政府最为尴尬的是公众的漠视与冷淡。这一点甚至发生在了公民社会发展较为成熟的国家里。在中国，参与预算在某些地方政府的实践中实际上已经暴露了这种苗头。闵行区的预算改革也遇到了这一问题：如前所述，公众对于和自身医疗、就业、社会保障的项目安排表现得并不热衷，阅览网页以便知情的人数仅占其户籍人口数的2‰，发表意见的人数占比则不到户籍人口数的0．4‰。客观地说，在现阶段，普通公众参与率不高、对政府预算决策过程不感兴趣的原因不是因为缺乏政府方面的动员，而是普通公众民主意识淡漠、缺乏关注预算的习惯，反映的恰恰是基层民主政治建设落后的现状。
如果离开普通公众的支持，公众参与预算将不可持续。因此，政府的任务在于培育、调动、激发甚至是保护广大公众参与预算的积极性。这也包括政府提供合适的路径、程序，使公众能在参与预算过程中表达意见和建议，以及政府对公众意见和建议的认真采纳和反馈；反之，如果公众的意见或建议不断被拒绝或忽视，那么将导致公众对政府的不信任，以及可能导致公民对参与不感兴趣。