民主分权和参与式预算：印度喀拉拉邦的经验
桑尼·乔治（Sunny George） 玛蒂娜·诺内克（Martina Neunecker）
一、引言
1996年8月，印度最南面的邦，即喀拉拉邦（Kerala），在分权规划中引入了一种引人注目的、新颖的方案，也就是说“第九个计划的人民运动”[1]。这一过程的主要目标是确保地方自治机构在公民社会积极参与的支持下，独立地准备年度计划并排列有关事项的优先顺序。本文旨在提供有关喀拉拉邦参与式规划和预算过程的一个概览，这个过程如今被称作“人民计划”（People's Plan）（Government of Kerala，2007）。它最初是由邦政府倡议的，但得到了所有政党的支持。在这个预算过程中，公民能够表达他们有关发展过程的意见，为项目排列优先顺序，从而确保给社会上被边缘化的、经济上处于弱势的群体以帮助。经济发展与社会公正是这个过程的主要目标之一。喀拉拉邦是印度参与式规划与预算的先驱之一，印度其他邦如今也实施了相关做法。这里仅举个别例子，如古吉拉特邦的DISHA项目、拉贾斯坦邦的MKSS项目以及班加罗尔邦的PROOF项目（参见Fölscher，2007；Paul，2007）。
本文分析的喀拉拉邦的分权规划和预算过程可以被归入参与式预算过程。但是，援用这个概念，具体又意味着什么？由于全世界范围的参与式预算的做法极其多样，不可能有一个“包罗万象”的单一概念。一般而言，参与式预算是“一种机制（或过程），通过它，民众决定所有或部分现有公共资源的用途，或为这类决定作出贡献”（Cabannes，2004：20）。但是，在这个一般性定义之外，各种参与式预算过程在设计、参与的强度、公民实际参与决定的程度（而不只是被咨询）及其他方面差异明显。在整个预算周期中，存在着各种公民参与的切入点（参见Wagle／Shah 2002）。民众可以在计划拟订阶段参与，或参与预算分析或跟踪，或者在预算周期的最后参与绩效评估。在计划拟订的起步阶段，公民的参与可以影响这样一个问题的决定，即哪些项目或部门应得到下一周期预算的资金。公民参与的接下来一个切入点，即预算分析，它“包括对不同政策建议和资金配置的效果和影响的审查”（Wagle／Shah 2002：4），焦点主要在于预算的易懂性，以及在公民中“去除使得预算看起来非常技术性的内容”（Wagle／Shah 2002：4）。接下来，支出的跟踪意味着，公民监督财政资源的分配，以防止腐败事件以及确保资源的确达到指定的受益者那里。最后，公民在预算周期中的参与，可以包括对预算绩效的评估，以揭示成果与缺点。
本文中有关参与式预算的讨论也将致力于这样一个问题，即在这个过程的哪些阶段，喀拉拉邦的公民能够有机会参与。我们的分析将先从对喀拉拉邦的简介开始，然后介绍该邦的分权化和地方治理的某些关键特征。文章第三部分先简要讨论1996年“人民运动”开始时的情况，然后详细分析喀拉拉邦参与式预算过程的原则、目标以及不同步骤。接下来的部分讨论这一过程的主要影响，涉及扶贫、性别平等以及管理效率。我们最后将总结喀拉拉邦的参与式预算并展望其发展的未来。
二、喀拉拉邦简介
喀拉拉邦是印度最南面的一个邦，地理区域面积大约为39 000平方公里，2008年的人口为33 268 000人。它是印度人口密度最大的邦之一，每平方公里人口数为大约850人。该邦在建立一个高效的地方治理体系方面取得显著进展。和印度其他地方一样，第73份和第74份宪法修正案“要求全面修正”（Charvak，2000：22）此前存在的结构。喀拉拉邦的地方治理的特点在于人民参与、参与式预算、透明度与问责制。权力、职能和责任大幅转移到了地方层面。该邦大约三分之一的补助金转移给了地方单位，并根据预先确定的标准在各个地方单位之间进行分配。
喀拉拉邦在发展中取得的进步是显著的，尤其是在依照联合国人类发展指数测定的生活质量方面。喀拉拉邦的人类发展指数被认为是与世界上中等收入国家的水平相当，尽管它的人均收入水平低于低收入国家的平均人均水平。因此，喀拉拉邦模式表明，一个经济体是如何以较低的人均收入取得较高的生活质量的。喀拉拉邦的许多发展趋势有助于地方层面规划的能力建设，如今，这些离心力获得了动能，而且，尽管人均收入非常低，但仍实现了生活质量的可持续发展。
该邦约有25%的人口居住在城市区域，比全国平均水平略低。但是，与印度的其他地区不同，喀拉拉邦的城市化过程未局限于指定的市镇。一个与众不同的特征在于，该邦不存在城乡之间的极化。公共政策确定的目标是，把城乡差别降低到最小程度。除了个别丘陵地带的潘查雅特（Panchayat，自治单位）以及个别与外部隔绝的地区，整个邦构成了一幅城乡一体的画面。整个社会总的来说可以被称作城市化了的（Government of Kerala，2002）。
地方自治的方案对于印度共和国而言不是什么新事物。印度目前的制度结构是在1688年成型的，当时英国人在印度马德拉斯设立了一个自治团体，其后在1726年在孟买和加尔各答设立了类似团体。印度宪法的第74份修正案（有关城市地方团体）在1992年由议会通过，并在1993年4月由总统颁布。这一法案寻求为印度的城市地方团体的结构与任期提供一个共同的框架（包括给予各邦足够的自由以适应各邦的特殊性），原因是地方政府是由邦法律创立的。由此，中央政府与各邦之间的关系多年来变得平衡、稳定，但是，邦和地方政府之间的关系仍尚待整固，包括相应地转交相关职能并分配为此所需的财政资源。
印度宪法的第十二份目录列出了如下要由各邦转移给城市地方团体的职能：
第十二份目录（第243W条）
（1）城市规划，包括镇的规划
（2）土地使用和建筑物建设的规制
（3）经济与社会发展的规划
（4）路和桥
（5）家庭、工业与商业用供水
（6）公共卫生、卫生设备的管理以及固体废弃物管理
（7）消防
（8）城市绿化、环境保护与生态维度的促进
（9）社会弱势群体利益的保护
（10）贫民窟改善与升级
（11）城市扶贫
（12）公园、花园和游戏场地等城市设施的提供
（13）文化、教育与审美方面的促进
（14）土葬和土葬地、火化和火化地以及电力火葬场
（15）牲畜池塘，避免虐畜
（16）人口动态统计，包括出生与死亡人口登记
（17）公共娱乐场所，包括道路照明、停车场、公交站和公共便利性
（18）屠宰场和制革厂的规制
但是，这些权限中有许多仍然未真正转让。准政府机构，例如水务局或发展局，掌握着地方政府的许多强制性职责。规划（城市治理最重要的任务之一）仍然掌握在城乡规划部手中，该部在大多数邦中是一个独立单位。
在印度，有大约3 700个城市地方团体，它们在较大型城市区域被分为100个自治团体（Mahanagar-Palika）、在较小的城市区域分为1 500个自治机构（Nagar-Palika）和在城乡结合部的2 100个市镇委员会（Nagar Panchayat）。正如此前已经提及的，宪法提供给各邦在设立城市地方团体方面足够的自由，例如，市长和议长的选举模式也留给了各邦的自由裁量。相应地，在整个印度，人们可以观察到在许多方面的相当大的变化[2]。
邦政府设立了众多职能机构，例如发展局、住宅建设委员会、贫民窟发展署和水与环境卫生委员会等。这些专门化代理机构的增长削弱了市政机构的权力，并导致它们的萎缩。这同样也导致了市政府机构的分散化，即众多机构相互孤立地在运作。结果是，城市地方团体在技术力量和组织能力方面仍然不足，而且没有能力应对城市化向农村地区扩散带来的问题。[3]
通过提供给公民便利设施来改进公民生活的质量，一直是地方政府设立以来的基础职能。地方政府理想上适合于提供以下服务，例如供水、固体废物管理、卫生设施等等，这是因为这些服务和人民生活贴得很近，而且地方政府能更好地满足人民的关切。一项经济学上的原则就是，这类服务最好由最贴近民众的政府层级来提供。但是，大量地方团体在这个方面的表现总体上不能令人满意。
喀拉拉邦有着若干特殊性。1994年5月生效的喀拉拉邦市政法令纳入了若干与宪法（第74份）修正案相符的规定，并经过四次修订以增强该邦中的城市治理。除了城市地区的行政管理，经济发展和社会公正的规划也成为地方团体（作为地方自治的机构）的主要责任。在2010年初，地方团体也开始设法管理转移给它们的机构，使它们服从政府的指导方针和技术指令，以及符合邦和国家的政策。
在行政区划方面，喀拉拉邦被细分为：农村地区有999个村（Grama Panchayats）、152个乡（Block Panchayats）和14个区（District Panchayats）；城市地区有53个自治机构和5个自治团体（参见Vijayanand，2009）[4]。目前没有从农村向城市转变的（带有其特殊的市政委员会（Nagar Panchayat））区域。喀拉拉邦的城市地方团体比其他邦中的城市地方团体要小，尤其是在人口规模方面。此外，喀拉拉邦没有大都市区域。自治区的平均人口为约52 000人，另有3个自治区人口超过10万人以及6个少于25 000人。喀拉拉邦自治市的平均人口大约为49万人。
在行政区划上，自治区与自治市还进一步分成城市区划单位“小区”（ward）。这些小区的数量取决于相关市镇的人口数。若自治区的居民少于2万人，就设有20个小区。在人口超过2万人的地方，每2 500名居民增加一个小区，但是上限为50个小区。自治市由50至100个小区组成，人口数少于40万人有50个小区；若超过40万人，每1万名居民增加一个小区。一名直接选举产生的议员代表一个小区，这些议员组成的大会构成市镇委员会。喀拉拉邦地方团体的选举由政党展开。妇女、设籍种姓与设籍部落[5]在委员会中拥有保留席位，席位数取决于他们在人口中的比例。委员会主席和市长从其成员中选出，然而议会成员并未被给予在委员会中的任何代表席位。主席和市长作为委员会的行政首脑，是一名全职官员，负责监督市政当局的行动、协调各职能部门与官员。此外，他掌控行政机关，准备秘书处机密报告，并批准付款。委员会基于多数支持票作出政策决定。
三、喀拉拉邦的参与式预算
参与式规划与预算的方案对于喀拉拉邦而言并非完全崭新的。以下首先简要介绍1996年启动的、所谓的“人民运动”的初期概况，然后讨论目前参与式预算过程的与众不同的特征、目标、成果与缺点。
（一）“人民运动”简史[6]
喀拉拉邦，在印度共产党（马克思主义）领导下的左翼民主阵线执政下，在1996年8月在分权规划与参与式治理中引入了一个新方案，即“第九个计划的人民运动”。这一过程的启动，连同它的“深化与扩大民主的目标”，代表了“喀拉拉邦独立后历史上的一个分水岭”（Thomas Isaac／Heller，2007：106）。这一过程的最初目标是确保地方自治机构在公民社会积极参与的支持下，自主地准备一份年度发展计划，并排列有关项目的优先顺序。为了提供必要的财政支持，喀拉拉邦政府指定了大约年度发展预算（补助金）的三分之一给地方团体。在左翼民主阵线重新掌权的推动，以及主要在喀拉拉邦规划委员会的促进与驱动下，人民运动被证明是分权规划和赋权公民的一种独特的做法。在1996年和2001年间，公民与地方社区能够就该邦40%的收入的分配作出决定（Sintomer，et al．，2010）。
这场运动由不同层面的6个阶段组成，目的在于设法动员喀拉拉邦的成千上万的居民。例如，1997年村层面的大会有约200万公民出席（占有表决权人口的10%以上），30万名代表出席发展研讨会，另有10万名志愿者在准备项目建议的特别小组中工作（Heller／Thomas Isaac 2007：419）。
人民运动实施后最初三年的总体物质成果被证明是令人印象深刻的：地方社区建造了30万幢房子（而前5年建造了约27万幢比较），其中有38%的房子是给设籍部落和设籍种姓的；地方社区还建造了40万座公共厕所，并为农业与工业增长的主要成果作出了贡献（Thomas Isaac／Franke，2002：6）。若干村镇被证明在项目的建议和实施中非常创新。这里仅举一例：若干地方单位开发了一种社会审计体系，在其中，项目的受益者被公示，以便防止腐败（Franke，2007：6）。在最初几年里，“人民运动”还能使得公共服务的提供变得更为高效，以及实施针对妇女发展的特殊项目（Thomas Isaac／Franke，2002：7）。但是，这个过程远非没有缺陷，这是因为，例如，受益人选择和计划实施中的腐败与裙带关系事件仍然时有发生（Thomas Isaac／Franke：187）。
（二）原则与目标
在民主分权化过程中，喀拉拉邦遵循了特定的基本原则，这些原则指导了权力向地方自治政府的让渡过程。这些原则是1997年由分权委员会（它被普遍称为“森委员会”）确立的（参见Thomas Isaac，2000：1-2；Vijayanand，2009）
自主性：在地方自治机构当中，第一项原则，即自主性，是通过把邦政府的监管限定在强制性和规制性职能上来保证的。这意味着财政上、功能上的自主性以及行政管理自主性。地方自治机构的各个层级不应被视为等级式组织的，即不应被视为一个单位控制它下面的其他单位。相反，这些机构与邦政府间存在着积极的合作、协调、互补和融合，邦政府在全国框架内拟订本邦的优先项目上扮演一个主动积极的角色。因此，一个多层级的发展功能的运用意味着，“在每个层级存在着一个独立行动的空间，一个合作和协调行动的空间，一个授权代理职能的空间，以及一个由上向下代理的空间，它们在数量上依次递减”（Committee on Decentralization of Power，1997）。
辅助性、角色清晰性与互补性：辅助性是第二项调整地方自治机构不同层级间职能划分的原则。辅助性原则的意涵是，能在特定层级成功完成的事情，就应在那个层级完成。只有剩下的职能才能交给更高层级完成。这个过程由下开始，把职能与权力从小区萨巴（Ward Sabhas）向上移交给联邦政府。角色清晰性的意涵是，赋予不同层级政府的职能一个明确的分工，这不仅是指方案性事务，也包括操作性事务。第四项原则即融入，它可能是分权规划中最重要的任务。整个体系是依靠统一的愿景却多样的手段来运作的。随着各项职能的融合，职能的重叠和重复得以避免。这意味着，较高层级的行动应补充那些较低层级的行动，以至于使得一个既定地方团体的所有代理机构所实施的项目能符合地方的需求和优先选项。结果应该是形成一个一体化的地方计划。
一致性：一致性原则确保的是，在一个既定地方团体中，受益人的选择、位置的确认、行动的优先顺序排列以及资助的方式等方面的规范和标准，对于一个特定的计划必须是相同的，不论代理机构是否资助这些项目计划。这有助于决策标准的拟订，这些标准可以向公民公开，这样易于确保透明度。
人民的参与：在分权治理中，人民参与被设想为，赋权民众在分析他们自己的问题之后自行作出决定。事实上，地方自治提供了实施参与式民主的一个制度性框架。人民的参与是在一个发展计划的各个阶段均被期望的，包括需求的确认、计划的形成、实施、监督和评价。为妇女、设籍种姓和设籍部落预留席位，这是确保主流发展行动中弱势群体参与的可能性之一。像村萨巴（Grama Sabhas）这样的机构的目的就是要在动员资源和决策能力方面推动公民的参与。此外，公民的主动积极角色也在于，期望能促进社会不同组成部分之间的和谐，以及促进文化素养和改进公共卫生。
透明度和问责：通过检查不同阶段的地方自治机构的行动，同样有助于提高参与透明度与问责。这需要一个社会审计体系，以便监督地方团体的表现。社会审计由村萨巴通过检查相关领域的发展计划来实施。所做的每一项决定必须基于特定的、预先确定的规范与标准，它们是在社会共识基础上发展形成的，而且每项决定后面的论据必须公开。出于这个目的，行政机构的程序和语言必须简单易懂，而且对民众友好。在这样一个体系中，公民有权了解项目文件的细节、估算、监督、财政支出以及评估。民众被期望在发展行动的顺利运作的过程中能起到促进作用。
依赖这些原则，喀拉拉邦的参与式规划与预算的过程有着若干目标。概括地讲，它们是地方经济发展、社会公正、提高公共服务质量与良治。
地方经济发展：发展地方经济，以便创造额外收入和更多就业机会，这是“人民计划”的首要目标。尤其要改善社会中被边缘化的和相对贫穷群体的状况。农业的复兴，例如基于流域治理的粮食作物，是第一产业的目标之一。同时结合扩大微型企业，例如具有提供新工作岗位巨大潜力的农产品加工业。通过人力资源开发填补就业能力缺口（重点是培训），这也是增强地方经济的一个关键要素。
社会公正：社会公正的实现是喀拉拉邦参与式规划与预算过程的第二项总目标。通过努力把社会和经济上被边缘化的群体纳入参与过程以及提供给他们参与的机会等，来解决紧迫的减贫问题。此外，所有地方政府单位都必须制定一个减贫分计划。亚沙雅（Ashraya），是一项综合消除贫困的计划，它可应用于所有地方团体，包括城市和农村。
提高公共服务的质量：改进喀拉拉邦地方单位的公共服务的质量，这是参与式规划和预算过程要实现的第三个目标。这包括取得高水平的教育设施、提升妇女和儿童保健中心（Anganwadi）提供的服务以及改进公共卫生。公共服务的其他内容还包括提供干净的饮用水、确保能源安全以及环境卫生的改善（焦点为固体废弃物处理）。另外一个重点是向贫困家庭提供避难所。公共服务质量的提高是与辅助性原则紧密相联的，这是因为在分权化过程中，每个层级的政府被分派了最适合它的职责（Franke，2007：5）。
良治：实施良治的要素是参与式规划与预算过程要达到的第四项目标。为了改进地方政府的发展任务，每个地方政府必须准备一份良治计划，该计划应涵盖以下因素：增加民众在规划、实施与监督过程中的参与，确保账目的适当维护，创建一个一体化的受益人数据库，改进办公系统以满足知情权，从而确保最大限度的透明度和积极主动的信息披露；为所有公共服务引入网上办公申请；统一出生、婚姻与死亡登记；实施诸如公民记分卡等问责手段，实行社会审计并消除腐败；贮备详细的服务提供计划，作为公民宪章的组成部分；引入公共投诉处理体系；通过培训和绩效评价来改进官员工作效率，包括守时性；或通过Kudumbashree网络引入社区监督体系（参见Government of Kerala，2007）。
（三）参与式规划与预算过程
喀拉拉邦的参与式规划与预算过程由若干连续的阶段组成，它始于小区层面的大会，终于获得资金资助项目的实施、监督与评估。
第一阶段：村萨巴／小区萨巴（小区委员会）[7]。
分权规划始于最低层级，也就是小区层级，借助于被称为村萨巴或小区萨巴的公民大会。喀拉拉邦每个市镇的选民构成一个小区层级的大会，任何一个居住在小区里的对大会感兴趣的公民均可参与。小区萨巴是集体确认民众需求的论坛，也是作为揭示潜在干预领域的论坛。在简要介绍之后，会议被分成若干较小的讨论小组。在接下来的全体大会上，讨论小组的成员向所有其他参与者介绍他们的建议和要求。在小区萨巴中提出的任何建议都将提交给地方团体。小区萨巴讨论的结果将以市镇发展报告的形式予以发布。这一报告的草案将作为下一阶段（也就是开发研讨会）的背景材料。
第二阶段：发展研讨会。
分权规划过程的第二个阶段是地方团体层面的发展研讨会。出席这一为期一天的研讨会的是经选举产生的代表、行政人员、专家以及由小区层面大会提名的代表。该研讨会讨论包含在市政发展报告草案中的建议，提出战略建议并确定为地区发展而要融资实施的项目。研讨会的结果将以发展报告的形式加以公布，以便更广泛地传播信息。值得注意的是，喀拉拉邦的所有地方团体都公布了自己的发展报告。
第三阶段：项目的准备。
在发展报告准备好以及分发以后，发展战略被转变成具体的项目建议。这由专门为此目的设立的各工作小组完成。和发展研讨会的参与者相类似，工作小组由经选举产生的代表、行政人员以及公民中的专家组成。各工作小组为挑选出的优先部门设立，原则上为以下领域设立：流域治理；畜牧业；地方经济发展；扶贫；设籍种姓的发展；妇女与儿童的发展；卫生保健、供水与卫生设备；教育；基础设施；以及社会保障。这些工作小组通过让社会边缘群体选出代表，来保证社会公正。每个工作小组的组长由一名经选举产生的成员担任。设籍种姓发展的工作小组的头由设籍种姓成员担任；妇女与儿童发展工作小组的组长由一名女性成员担任。每个项目建议的细节包括明确目标、预期花费、资源、受益人与公众的出资、实施模式、监督机制与时间表。
第四阶段：计划文件的准备。
在这个阶段，地方团体最后确定它们的计划文件。在这个过程的前期准备阶段（例如小区萨巴或工作小组），项目不只要被编制出来，而且要排列优先顺序。这一优先顺序排列必须考虑到现有资源的限制以及人们对地方层面发展的长期视角。为此，人们可以看到这些计划显然不是简单地在小区层面分配补助金（作为经选举产生的成员施压的一个结果），而是基于该地区的总体发展的优先选项来提供资金。经选举产生的机构以民主的方式决定哪些项目必须纳入最后颁布的计划文件中。(https://www.daowen.com)
第五阶段：由区规划委员会通过的计划。
在每一个区，地方政府的计划文件必须由区规划委员会通过。区规划委员会在区层面设立的技术咨询委员会的支持下，检查地方团体的每一个项目。这个技术咨询委员会由官方专家和非官方专家组成，评估各个项目的技术可行性，并推荐某些项目给区规划委员会批准。倘若在一个规划的项目中存在着某些技术缺陷，地方团体则被要求修改相关项目，但是技术咨询委员会既不拒绝某一项目，也不修改项目的优先性。
第六阶段：执行、监督与评估。
由区规划委员会通过且包含在发展计划中的每一个项目，在专业的地方团体的监督与控制下实施。项目本身的实施可以由受益人委员会、地方团体、转让的机构、经认证的代理机构或根据合同来进行。此外，还有一个监督委员会实时监督执行的状况。小区萨巴有权检查一个项目的进展情况以及其他细节。每个受益人均是由小区萨巴根据地方团体预先确定的标准挑选出来。在这一挑选程序方面，各地方团体没有权力改变由小区萨巴所确定的优先顺序。
（四）特里苏尔自治团体的预算[8]
表1作为范例，表明了特里苏尔（Thrissur）自治团体2008／2009年度的参与式预算，并显示了它的资金来源。该自治团体当年度的总预算为11．5亿卢比。参与式预算主要被分成三部分：生产部门、服务部门以及基础设施部门。特里苏尔的预算有7个主要来源：自有资金（收入减去支出后的余额）、计划资金（邦政府直接给予城市地方团体的补助金）、邦政府的补助金（通过邦政府部门间接给予城市地方团体）、中央政府补助金、直接受益人的出资、机构受益人的出资以及其他补助金。
特里苏尔参与式预算涵盖分派给自治团体的所有领域和任务。在每个部门，通过公众参与，确认、规划、实施、监督和评价项目。以下段落概要介绍公民总体上参与喀拉拉邦参与式规划与预算过程的切入点。
（五）贯穿整个过程的公民参与
在本文的引言中，我们讨论了一个参与式预算过程中公民参与的不同的切入点：计划拟订、预算分析、跟踪与绩效评估。喀拉拉邦的过程能够让民众参与的是哪些点？喀拉拉邦规划与预算过程中几乎所有的阶段均提供了公民参与的机会。正如前面已经提到的，从小区萨巴开始，小区中的所有选民均获得了参与该过程的机会。公民评估上一年度预算的表现，确定当年的优先选项，对要采取的行动作出初步决定，并核实他们村庄里穷人的数量。这些小区层面大会（和发展研讨会一样）的焦点主要在于拟订计划。预算分析是公民的又一个重要工作，例如在工作小组的阶段。因为参与者要把各项建议转变为具体的项目计划，他们需要非常清楚地评价计划中的项目的影响。在预算通过和颁布之后，公民在跟踪支出和评估预算的表现方面也扮演着一个重要角色。例如，小区萨巴有权监督项目的进展以及适当实施的情况。总之，人们可以得出结论说，在喀拉拉邦的参与式预算过程中，几乎在所有的阶段（从方案的提出、实施到监督）都提供了公众参与的机会。
此外，这个过程确保了政治家和官员在整个预算周期均必须面对公众问责。除了在小区萨巴、发展研讨会和工作小组中的讨论，感兴趣的民众也可以出席地方议会的会议。除此之外，地方团体的每一份文件都是公开的，公众依据相关法律框架提供的知情权，在任何时候均有权获取这些文件。
四、成果
喀拉拉邦的参与式规划与预算过程在其1996年倡议引入以来，对许多不同领域有着不同的影响（参见Thomas Isaac／Franke，2002）。
（一）对扶贫的影响
首先，喀拉拉邦的参与式规划与预算在社会发展的总体状况方面带来了显著变化。通过对地方经济发展的投资，促进了就业与收入的增加。借助于对创业的个人给予扶持、对建房的支持以及对其他损失的帮助，几乎所有的公民都有机会获得最低生活保障。例如，特里苏尔自治团体在2007—2008财政年度实施了460个项目。正如前面提到的，每个参与式预算的部门被进一步分为各个焦点区域，而且资金也相应地分配给每一个部门。对扶贫领域的投资是大量的，而且全年不断增加，这反映了对社会发展的重视。表2说明了特里苏尔2007—2008年度用于扶贫、贫民窟发展和建房等项目的支出，表3则说明了2008—2009年度的资金分配情况。
表2 用于特里苏尔优先领域的预算（2007—2008财政年度）
资料来源：Thrissur Corporation 2009。
表3 用于特里苏尔优先区域的预算（2008—2009财政年度）
资料来源：Thrissur Corporation 2009。
（二）对性别平等的影响
Kudumbashree是一个参与式扶贫项目，是喀拉拉邦社会动员过程的最近的一件逸事。在地方语即马拉雅拉姆语中，Kudumbashree是指“家庭兴旺”。这个项目是一项社区倡议行动，运用了有法律支持的妇女代理机构，作为潘查雅特行政体系的组成部分（包括城市和乡村）加以实施。因为它在结构上和功能上与地方团体相关联，漏洞被减少到最小程度。总体而言，它是一个针对贫穷妇女的赋权项目，但是，适当的服务递送机制也被赋予同等重要性。Kudumbashree有它自己的经济基础，这保障了它的自主性和可持续性。其设想是，不同政府机构和准政府机构的服务应聚合在这个项目中。
在组织结构方面，Kudumbashree由一个三级体系构成。在最低层级上，存在着由15名至40名成年女性组成的居住区小组，每个人均来自前面确认的风险家庭（risk families）。在中等层级上，形成了区域发展社团，它们是一个地方团体的小区内的居住区小组组成的联盟。在地方团体层级，存在着社区发展社团，它们是地方团体内区域发展社团的联盟。在分权规划过程中，Kudumbashree扮演着一个重要角色。居住区小组基于调查和讨论，准备了一份微型计划。区域发展社团编写出微型计划，并为潘查雅特／自治市的小区准备一份计划。另外组建了一个监督与咨询委员会，由代表那个区的市政当局经选举产生的成员担任主席。社区发展社团与市政当局相连，通过汇总由区域发展社团准备的计划，来准备地方层面的发展计划。
除了Kudumbashree行动以外，特里苏尔扩大了对直接有益于妇女与儿童的行动的特别的财政支持。该自治团体在这个领域取得了显著的结果。表4简要说明了2007—2008年度资助的、妇女发展与儿童照料方面的主要行动。
表4 特里苏尔用于妇女与儿童发展的预算（2007—2008财政年度）
资料来源：Thrissur Corporation 2009。
（三）对行政效率的影响
民主分权与参与式预算过程的一个显著特征是通过建立一个委员会体系而实现地方团体内部的分权化。喀拉拉邦的市政委员会配备有5个常设委员会，自治团体配备有7个常设委员会。地方团体的所有职能将按照政策领域在这些委员会之间分配，例如金融、发展、福利或健康和教育等委员会。在常设委员会以外，还存在着一系列别的单位。例如，设立了一个调控委员会，以协调与监督这些常设委员会。这个调控委员会由主席、副主席以及这些常设委员会的主席组成。此外，某个市政当局的委员会可以加入另一个地方自治机构，以便组成一个针对共同事务的联合委员会。为此，一个针对公共卫生机构的管理委员会（包括其主席，由不超过15名成员组成）建立了。这种把职能分割到地方政府单位的做法，有助于提高行政效率。在这方面的另一个重要因素是公共机构雇员在参与式规划和预算过程中的参与。
此外，作为分权过程的组成部分，在一个特定地理区域运作的所有主要机构被转移到相关地方团体。这些机构中的人员被授权参加参与式预算过程。其他机构里的大量公共雇员如今也在自愿基础上与参与式预算相联系。另外，所谓的志愿者技术团体由数千名退休公务员组成，他们通过提供建议和共享信息来支持参与式预算。
五、总结与展望
喀拉拉邦的“人民计划”，以前被称为“人民运动”，是一个全面的民主分权与参与过程。所有地方团体都必须准备一份利用计划内补助金的五年计划和年度计划，广泛的公民参与是这一过程最显著的特点。在几乎所有阶段，公民能够表达他们的观点，建议项目，监督实施状况以及评估影响。自从参与式规划与预算过程于1996年倡议引入以来，它在地方发展、扶贫、性别平等和行政效率等方面取得了显著成果。
这一成就得益于许多因素（Thomas Isaac／Franke，2002）。最有利的因素之一是该邦中可追溯到20世纪20年代草根运动的重要传统和充满活力的公民社会（Heller／Thomas Isaac 2007）。这一传统使得这个过程能够得到群众参与的支持，尤其是社会中贫困群体的支持。
但是，这个过程仍然高度依赖于政治意志，正如国大党领导下的政府在2001年重掌政权后该过程遇到的挫折所表明的。但是，左翼民主阵线联盟（它在2001年至2006年间被联合民主阵线取代）的大选获胜，标志着地方参与式规划过程获得了新动力（Franke，2007：9）。
但总体上，人们仍可观察到喀拉拉邦参与式预算过程所面临的两个挑战：第一个挑战在于维持和改进公民参与的层次；第二个挑战在于，在参与式预算试图干预的众多领域里缺少技术知识。这两个方面是在未来实现有效的参与式预算过程所必不可少的。
从比较视角来看，喀拉拉邦参与式规划与预算模式是可以复制的，或许在特定条件下可以转用到其他国家或世界上某些地区。实现成功的、充满意义的参与式预算过程所必须具备的基本条件是：文化知识、社会中介、一个积极而又活跃的公民社会，以及一个拥有政治意志来实施分权和让民众参与决策过程的积极主动作为的政府。如果或多或少满足了这些标准，那么参与式预算就可以是一种有效的工具。
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【注释】
[1]“第九个计划”指的是由邦准备的第九个五年发展计划。
[2]例如，在某些邦，市长和议长是从议员当中选出的，也就是间接选举产生的，而在另外一些邦，市长和议长是由人民直接选举产生的。他们的任期也因邦而异。
[3]此外，印度的特大城市的特征在于，仍存在着诸如日益严重的基础设施不足、大规模人口移入以及仍然不专业、不负责任和不透明的治理结构等特殊问题。
[4]本文只讨论城市地区的地方政府单位，而不考虑农村地区的单位，即村、乡和区。
[5]设籍种姓（被称为“贱民”或达利特）以及设籍部落是印度社会的组群，不属于四个传统的瓦尔纳（种姓）。
[6]在“人民运动”启动前数十年里喀拉拉邦的分权规划的详细概览，参见Chavarvak 2000。
[7]对于农村地区的地方团体而言，一个小区里的公民大会被称作村萨巴；对于城市地区的地方团体而言，它被称为小区萨巴。在一个城市地方团体的一个小区人口超过20万人的地方，有着一个代表小区里公民的委员会，它被称为小区委员会（Ward Committee）。
[8]特里苏尔是喀拉拉邦中心的一个自治团体，人口大约为32万人。在行政区划上，它被分成52个小区。