日本市川市参与式预算
松原村晶（Akira Matsubara）
一、引言
目前，日本改革了地方政府的预算编制过程。数十年来，地方政府预算由中央政府规制。但是，从2000年以来，日本实施了分权化过程，并努力在城市中进行参与式预算。
本文第二部分提供日本的地方政府预算编制的一个概览，并介绍日本的五种参与式预算做法。第三部分介绍市川市（Ichikawa）的案例，并分析该市的参与式预算的特征。本文最后得出一些结论，并讨论日本的参与式预算所面临的诸项挑战。
二、日本地方政府的预算编制与公众参与
（一）参与式预算的引入
在2000年以前，只存在着非常有限的参与地方政府预算的渠道，这主要由于三方面原因。首先，日本中央政府规制地方政府的预算并分配资金；下级政府就预算议题决策的余地很小。其次，以直接与间接的形式参与预算仍然被视为是相互排斥的，而且存在着这样一种信念，即认为参与式民主会干扰代议制民主。日本的地方统治拥有双重结构，即市长行使预算制定权并担任预算执行官，而地方议会拥有监督预算执行的任务。第三，预算制定过程对公众而言不够透明，其结果是，它被视为复杂的事情，公民表现出较少兴趣。
2000年以来，各个城市面临引入参与式预算的挑战。同样，这里也有三个可以解释这一新方案的主要原因。首先，公交分权法案于2000年生效。虽然中央政府与地方政府之间以前的关系是基于一种主仆结构，但是，该法案增加了地方当局的自主性，两个治理层级如今处于平等地位。行政管理不再完全由中央政府发起，新的法律改革给予了公民一定程度的自治。让公众参与预算过程的第二个原因是地方政府所面临的金融危机。为了在严厉的预算限制框架里处理公民的需求，公众对稀有资源利用的赞同就变得特别重要。第三，出现了朝着允许公民参与政治事务发展的普遍趋势。促进特殊非营利行动法（即非营利组织法）于1998年通过以后，非营利组织参与政府提供的服务以及预算制定过程的需求增加了。
这并不是说，所有行为体在增加预算中的公共参与方面都是思想开放的。经选举产生的地方议会的许多成员仍然对参与式预算的引入表示不满，担心自身的作用将会被降低。但是，市长们更具前瞻性和创新性，因而他们成为了引入参与式预算背后的驱动力。那些想要维持现状的人与那些想要引入参与式预算的人之间主要的争论点在于代议制民主的效果。主要的挑战是，如何以及在哪个阶段引入参与式预算是合理的，与此同时又维持地方统治中的代议制民主。
（二）参与式预算的种类
比较日本预算中公民参与的各种不同方案，可以区分五种参与式预算：（1）预算制定过程的信息公开披露；（2）由市民委员会提出预算制定意见书；（3）将预算资金提供给社区和公民，让它们执行自己的项目；（4）将百分之一预算提供给非营利组织，用于执行基于市民表决的项目；（5）行政部门与非营利组织之间联合进行项目规划。
1．预算制定过程的信息公开披露
鸟取县（Tottori）关注的是将预算制定过程的信息向普通大众披露，目的是提高问责。在县长的领导下，该县于2003年通过因特网启动了一个信息披露的倡议行动。披露的信息涵盖的议题范围较广，包括单个部门的预算、单个计划的财政资金、项目（再次）评估后的预算资金的变更、各单项预算的原因、背景信息、目标、时间表、项目计划、需求、影响、总预算、分类细账、不资助特殊事务的原因以及削减支出的原因等等。进行这些信息的详细披露是较为独特的，它具有两个主要的影响：（1）对财政主管和行政主管而言，由于对他们的问责增加了，因而它们具有更多的责任；（2）公民对预算制定显示出更多兴趣。但是，至于这个体系能否运作，取决于县长的领导能力。
2．由市民委员会提出预算制定意见书
2004年，志木市（Shiki）发起了一个预算过程，其中，市政府和市民委员会在起草预算建议的过程中互相合作。这些建议然后转交给市长，他在向经选举产生的地方议会建议最终草案之前，对每一个建议进行深入思考。市民参与到社区需求信息的收集过程，并基于他们的研究提出建议。市民委员会中的参与对每个提出申请的市民开放。这个新方案是由志木市市长倡议的，他引入了参与式模式，以发展“可持续的地方政府”。这一新的合作提升了市民有关预算过程的知识，而且地方政府与市民之间的伙伴关系得到了改进。市民委员会在2004年和2005年两次加入了预算起草过程。它们的参与在金融危机时期是意义重大的，因为该委员会建议政府关注福利计划并在其他预算项上省钱。但是，2005年选举了一位新市长，在新的领导层领导下，参与式模式受到了批评并被取消了。
3．将预算资金提供给社区和公民，让它们执行自己的项目
这类参与式预算可以在名张市（Nabari）观察到，名张市从2003年开始实施这一预算过程。该市拿出其年度预算的一小部分，分给该市14个社区，每个社区5万日元。每个社区设立一个委员会，它倾听公民的需求并决定如何使用这笔资金。除了这个相对低的资金上限以外，不存在进一步的限制，社区可以基于它们的需求并根据它们自己的优先选项支出资金。此外，决策过程还有地方社区志愿者团体的参与。在这些社区委员会就不同项目作出决定之后，它们也负责项目的执行。
4．将百分之一预算提供给非营利组织，用于执行基于市民表决的项目
这类参与式预算在市川市实践了，将在下面作详细论述。
5．行政部门与非营利组织之间联合进行项目规划
这类参与式预算可以在千叶县（Chiba）看到，被称作“伙伴关系市场”，它于2004年启动，包含了在预算过程的早期规划阶段地方行政机构与非营利组织之间的合作。这个体系容纳了行政机构的所有部门，它们解释由千叶县处理的议题，然后邀请非营利组织申请伙伴关系计划。这些申请经过一个筛选程序，某些建议被接受了而其他建议被拒绝了。这个过程是开放的；相当普遍的是，某些建议非常不切实际，因而在执行方面不具可行性或合理性。另外，千叶县还设立了一个审查体系，官员、非营利组织的代表以及所谓的“预算的解释者”坐在一起，尝试修改和调整建议。对于县官员而言，咨询过程是有益的，这是因为它使得他们可以更为精确地预见他们的预算需求，并提前获取政策建议。联合规划确保社区需求在很大程度上能够得到反映。地方政府与非营利组织之间的伙伴关系也得到了改进。但是大多数建议未被采纳。此外，县的预算周期仅为一年，因而各类计划难以有持久效应。
第三种类型和第四种类型的参与式预算获得了某些发展动能，并似乎已出现了进一步发展的势头。名张市启动了第三种类型的参与式预算，紧跟其后的是池田市和名古屋市。市川市是第四种类型参与式预算的先驱城市，这一模式如今有6个例子。这两个参与式预算体系均促进了公民的参与，并有助于地方政府自主性的增强。
三、市川市的参与式预算[1]
（一）市川市简介
市川市是东京旁边的一个郊外住宅区，区域面积为56平方公里，人口为473 055人，人口密度为每平方公里8 200人。大约四分之一的公民每天坐车到东京中心区工作或上学，大约30分钟的车程。市川市大约有23万纳税人，总计税收为2．8亿日元。由于税负的70%至80%未在工资单上列项，因此，纳税人不了解他们交的税去了哪里。但是，社区的需求与问题，诸如福利、环境、市镇发展和年轻人事务等，是需要有支出的。
（二）百分之一参与计划
在市长的领导下，市川市通过了它所谓的“百分之一法令”，并于2005年起生效。这个政策借用自匈牙利的百分之一体系。从年度预算中的住宅税中留出1%，用于由非营利组织实施的项目。这个过程共分四个阶段：（1）非营利组织准备它们的年度行动计划，包括支出表；（2）该市组织一个开放式会议，在会上，感兴趣的非营利组织展示它们的行动计划，解释其效果并解释若它们获得资金将做些什么；该市通过传单为这个体系做宣传，并在车站和超市旁与公民交谈，以确保更多的人出席表决会；（3）关于哪些行动计划要加以实施的决定通过地方纳税人的投票表决（主要是函选）作出；（4）在票数被计数后，基于投票结果，百分之一的住宅税分配给非营利组织。
（三）非营利组织的角色
2005年以来，市川市每年通过非营利组织实施参与式预算。数年以来，这一政策吸引了越来越多的非营利组织参加，这可以从展开活动以使其行动计划被采纳的非营利组织的数量上看出。这些非营利组织的数目从81个（2005年）增加到了130个（2009年）（参见表1），尽管参与是相当耗费时间的，例如必须书写申请书，然后准备在公众场合的介绍。行动计划的展示可以使用PPT、宣读故事或介绍引人入胜的场景。这个过程似乎是非营利组织获取资金的一个良好渠道，虽然政府设定资助的上限，也就是设定了可以从百分之一计划中获得的资金的最高份额，这个上限即资助额不超过该组织总预算的一半。
对于非营利组织而言，从市行政机关获得更多的资金是十分重要的，因为这在很大程度上可以使它们扩大其行动的范围。在以前，行政机构提供的补助金约为200万日元，随着百分之一体系的引入，这个数额增长十倍，达到了2 000万日元。得到资助的行动中大多数与社会服务的提供相关，例如对无家可归者、老年人和残疾人的支持、给予临时工的支持、关于城镇发展的项目或者是有关促进青少年体育活动的项目。
（四）投票
百分之一体系区分了纳税人和非纳税人。只有住宅税纳税人被允许参加投票。家庭主妇、大学生、非居民和非纳税人不能参与，无论他们的兴趣如何以及他们是否受益于这一计划。对此有某些人士反对，但是，百分之一体系基于这样一个原则，即只有纳税的人才有权投票决定。
不投票的公民有间接参与的可能。城市需要家庭来讨论地方上的需求。妻子普遍会给她们的丈夫提供信息，因为丈夫们大多数时间不在本社区，并提供有关要在什么上面花钱和如何投票的建议。(https://www.daowen.com)
最初，纳税人仅被允许投一票，只能选择一个非营利组织。在第三年，这个体系被修订了，自那以后，纳税人可以最多挑选三个非营利组织。
这些年来，投票参与这个计划的纳税者人数增加了。在2005年，只有5 557名投票者，在2009年这个数字达到了9 110人（参见表1）。尽管这一增长率超过了60%，但参与率仍只有5%。绝大多数纳税人仍然对参与式预算没兴趣。
表1 市川市参与式预算的特点（2005—2009）
（五）从投票到非营利组织的预算
尽管非营利组织有资格获取最多1%的税收，但是实际分配给参与式预算的资金越来越少。支付的数额不是从支付给城市的所有税收中计算，而是与投票者的税收贡献挂钩。参与投票的人数少，会使得投入参与式预算的资金处于较低水平。在2009年，支付给非营利组织的资金并不是占地方纳税者缴税总额1%的2．8亿日元，而是只有2 000万日元。
通过参与投票，一名投票者把等同于其缴纳的个人所得税的1%转移入了选定的非营利组织。因此，每家非营利组织依据它所获得的投票以及其投票者缴纳的税收获取资金。
百分之一体系对于非营利组织有着内在激励机制，激励它们为获得高的投票率而开展活动。但是，这一体系优待了高收入者，因为他们是高税收缴纳者。
市川模式向非纳税者提供了参与投票的机会，倘若市民参与社区工作的话。对于任何参与环境行动、承担志愿工作、从事水的再利用或监督城市行政管理有效运作的人，市川市给予他们社区服务分数。例如，回收金属罐的儿童获得用于投票的社区服务分。甚至对于非市民也是开放的，他们也可通过获得社区分而参与计划。
社区分可以直接转为货币抵用券（社区分一分相当于1日元），而且，在表决期间，分配到某人喜欢的非营利组织的预算中。
（六）评估市川市案例
市川市的参与式预算表明了其明显的局限性。表决机制仅包括纳税人，而且可供使用的资金仅来自居民的税收，并被限制在税收收入的1%。但是，所采纳的方法对日本而言代表着一种模式，在评价市川市参与式预算案例时，还有几个议题值得一提：
（a）百分之一计划通过由获得公共资金的非营利组织而非行政机构实施的项目来照顾公民的需求；
（b）公众对非营利组织的活动和计划的了解有了很大提升，这是因为这个体系向非营利组织提供了丰富的余地，来宣传和介绍它们的特征。这个计划同样在多个层面促进与非营利组织的伙伴关系，包括与地方政府、地方上的公司与市民之间的伙伴关系，同时也改善了非营利组织之间的伙伴关系。
（c）非营利组织的问责性得到提高，这是因为它们必须公开露面宣传、努力接近公民、解释它们的任务以及筹款，并论证它们的计划；倘若它们不做这些事情，它们会受到投票人的惩罚。
（d）公民对预算议题的兴趣呈增长态势。尽管参选率还只有5%，但是，这个体系可以进一步改进。
（e）这个体系是作为一个试点项目启动的，它在其他地方也引起了注意，并被其他城市复制。
（七）一种可推荐给其他城市的模式
如前文所述，市川市的计划如今被其他县市复制了。北海道2008年启动这一模式，一宫市、爱知县、八千代市和千叶县于2009年启动，其他县市包括奥州县、岩手县、大分市、大分县和惠庭市。
在惠庭市和北海道市，投票是对任何一位初中学历以上的公民开放的。分配的资金是与票数相挂钩的。每获得一票，一家非营利组织可获得500日元。在一宫市和爱知县，每个18岁以上的公民拥有投票权。在一宫市，该市把1%的住宅税除以公民数，从中得出的658日元（2009年）给予非营利组织获得的每一票。一宫市启动时的参选率为10%。
2009年11月，市川市主持了百分之一峰会，所有引入了同样计划的城市与会并分享经验。这包括一宫市、奥州市、大分市、惠庭市和八千代市。另有众多城市对引入一个类似体系表示出兴趣。
四、结论
随着对分权化的促进以及公民兴趣的与日俱增，参与式预算如今是日本地方政府发展中的议程。因为2000年公交分权法案为地方层面的自主倡议行动打开了政治与法律空间，众多城市启动了引入参与式预算的倡议行动。
参与式预算的生根，正值各城市面临金融危机、被迫削减用于社会福利计划资金之际。存在着这样一种观点，即认为参与式预算只是使得地方政府能够把社会服务外包给非营利组织、削减社会福利预算但维持对其他公共计划资金的一种手段。
参与式预算演进的方式完全取决于市长的领导能力。在2005年投票选出了一位新市长之后，志木市未继续其计划。现在已到了进一步深化公民对参与式预算的意识以及推动更多由公民倡议的参与式预算计划的时候了。
日本的参与式预算面临许多困难。部分地方政府的预算仍是由中央政府规制的，而且程序与方法较为复杂、难懂。公民普遍缺乏提出所需项目建议的技能，而且向公共参与开放的项目和资金的范围还是有限的。
尽管如此，日本仍然建立了一种新趋势。分权化如今是选举中一个重要的政策主题。倘若地方政府明智地使用其预算，那么人们对公共讨论的兴趣将更加浓厚。非营利组织挑起了监督与审查地方预算的重任，而且，由他们建议的用于补充地方政府政策的项目的数量正呈增长态势。
毫无疑问，非营利组织以更为灵活和适当的方式来满足公民的各种不同需求。地方政府仅能提供标准化的服务。非营利组织在老年人照料、残疾人照料、扶贫和反家庭暴力等领域积极作为。政府对于各非营利组织提供的服务表示欢迎，而且许多政府表示，它们希望从非营利组织那里获得更多这样的服务。参与式预算只有通过发展地方政府和非营利组织之间的伙伴关系才能获得改进。随着参与式预算在日本传播开来，挑战也将增加，由此将开启公众参与的新渠道。
参考文献
Fukushima，Eriko（2009），Jichitai yosan hensei katei no bunseki to aratana type no doushutu（Research report on local government budget-making processes and the emergence of new types），Gunma University．
Matsuda，Mayumi（2005），Jichitai yosan hensei katei e no simin sanka（Citizens'Participation in Local Government Budget-making Processes），Tottori seisaku sougou kenkyu senta．
【注释】
[1]本文作者是这个过程的顾问，并且是市川市“百分之一委员会”最初三年的主席。