参与式预算：一个全球视角
伊夫·辛多默（Yves Sintomer） 卡斯滕·赫茨贝格（Carsten Herzberg）[1]
一、引言
参与式预算是过去15年里最成功的参与手段之一[2]。在参与式预算于巴西阿雷格里港发明之后，它首先在拉丁美洲传播，然后传播至全球，包括欧洲和亚洲（2010年分别有大约200个和100个实验）。参与式预算是在一个非常特殊的背景里发明的，但后来以形成鲜明对比的形式混合了。因此，任何比较性综述都面临着一个定义问题，由于参与式预算是一种方案，其标签不能由某一个组织控制，因而定义变得更为困难。在某些地方，某些程序也被列为参与式预算，虽然它们在其他国家不会被称作参与式预算。这也是为什么需要一个包含最小的一组要求的定义的原因，以便明确地把这一参与式程序与其他程序区分开来，而且这个定义也必须足够全面，以便给予有着不同特点的程序以足够的余地。
一般说来，参与式预算使非经选举产生的公民也能够参与公共财政的方案规划和配置。因而，关于参与式预算的定义可以进一步增加5个标准（Sintomer et al．2008，2011）：
（1）必须讨论财政和预算维度；参与式预算涉及的是稀缺资源；
（2）市镇层面必须被包容进来，或区层面的，有经选举产生的机构并拥有
对行政机构某些控制权（居住区层面是不够的）；
（3）它必须是一个反复的过程（有关财政议题的一次会议或一次公投不是参与式预算的例子）；
（4）参与式预算过程必须在特别的会议、论坛的框架内包含某些公共商议的形式（把行政会议或传统的代表实体向“普通”公民开放，也不是参与式预算）；
（5）必须有对结果的某种问责。
倘若我们脑子里带着这些想法放眼世界，在2010年有795个到1 469个地方实行了参与式预算（Sintomer et al．，2010）。这一结果表明参与式预算的发展是非常具有活力的。例如，在10年前，在欧洲只有少数地方有参与式预算；如今，在欧洲有200多个。在亚洲，参与式预算正在引起人们巨大的兴趣，因此，类似的发展情况也即将发生。目前亚洲有40至120个参与式预算案例，很可能会在未来数年里翻一倍或翻两倍。这是在拉丁美洲已经发生的情况，拉美如今拥有的参与式预算数是最高的（500至920个）。在非洲，公众在预算中的参与程序也在稳定发展中。因此，从全球视角来看，情况是极具动力的。
图1 参与式预算在全世界的传播情况
资料来源：Sintomer et al．，2010。
本文的目的在于回答以下问题：参与式预算的扩张仅是一种暂时的时髦，还是一种朝着新型城市政策发展的可持续路径？世界上存在着哪些类型的参与式预算，以及在何种条件下，它们能够为行政机构的现代化、民主的复兴与社会公正的增强作出贡献？我们想要理解，是什么使得参与式预算与其他参与手段相比是独特的，并表明，参与式预算并不是局限于一种模式，而是可以有若干不同的形式。为了回答这些问题，我们将首先说明参与式预算在阿雷格里港和拉丁美洲的发明，而后我们将介绍参与式预算在欧洲的发展经验，连同参与式预算的六种分析模式，最后将关注亚洲。在结论部分，我们试图领会全世界范围参与式预算的复杂动力。
二、阿雷格里港：参与式预算的摇篮
当参与式预算在巴西出现的时候，背景是相当独特的。巴西是世界上收入差距最大的国家之一。在20世纪80年代，巴西正处于从独裁到民主的转型取得决定性成果的阶段。在近20年以来，要求政治和社会变革的大型社会运动冲击着巴西。1988年通过的新宪法是非常进步的，它向公众参与开放，但是政治体制的特征仍然是腐败与庇护主义。在参与式预算的全球传播中扮演一个关键角色的阿雷格里港市是相当与众不同的。它是南里奥格兰德省的首府，2007年有140万人口；那里的生活水准是超出巴西城市平均水平的，而且，它是社会运动，尤其是城市运动最为显著的地方之一（Baierle，2007；Avritzer，2002，2009）。该市也是工人党的一个大本营。
（一）原始方案
在若干较小型城市里进行了实验之后，在阿雷格里港，1988年由于工人党选举获胜之后实施了“机会之窗”政策，从而使参与式预算逐渐成形（Abers，2000）。但是，不只是推动了这次新的参与式过程的新左翼地方政府要求更多共同决策权；公民社会，尤其是社区协会，也提出同样的要求。因此，参与式预算的发明是从上至下和从下至上过程的一种结合。它是一次务实的变革，而不是学者或政治家设计的应用。到1993年，阿雷格里港参与式预算具有现在仍有的主要特征；当工人党在掌权16年后于2004年失去市长职位而由反对党担任时，由于参与式预算已深入人心，因而新政府当时不敢废除它。
阿雷格里港构思的这个机制是一种真正的制度发明。基本理念是让未经选举产生的公民参与到公共资金的配置中，使他们在基层有直接决策权、在城市层面有共同决策权以及在全国层面有一定程度的监控权。参与式预算的“金字塔”有3个层级：向居住区里所有的人开放的大会；区里的大会和一个由代表组成的参与理事会；以及在城市层面的一个总的参与理事会。在这些在地域基础上举行的会议以外，还有一些特别机构关注特定的主题（如住房、城市基础设施、卫生保健、教育、青年、文化与体育）。这些机构的目的在于讨论优先选项，以及选举一些能追踪所提建议的发展情况的代表。任何一个想要参与公共会议的个人均可以这样做。协会没有任何特权，虽然协会在公众的组织和动员方面扮演着一个关键性角色。它们也遵循它们仍然独立于城市行政机构的原则，后者是它们主要的伙伴：虽然立法机构在法律上有权接受或拒绝市政预算，但是它正成为一个边缘角色。所有代表完全受到基层民众的监控，他们可以被罢免，仅拥有一年的授权，他们的再次当选也是受限的；所有这些特点大幅降低了他们的自主权，并使得他们非常有别于通常经选举产生的代表。在城市层面，参与式预算理事会每周召开一次，每次两小时。独立的非政府组织培训参与式预算的代表，以便使他们能与行政机构一起规划。这个过程并不限定在某一个特定时期，而是以年为周期。
大多数讨论都是有关年度公共投资的。城市收入、结构性支出（诸如公务员薪水、长期城市与经济发展）不在参与式预算的范围之内，或仅是次要的议题。最后，除了对由公民建议的市政工程的可行性进行技术监督以外，供每个投资领域支配的资金在各个区之间分配，但需考虑到（1）地方上的优先选项表，连同多数表决原则“一人一票”；（2）居民人数；（3）可供利用的基础设施或服务的质量，连同一个分配表，它给予那些拥有较少资源的区更多关照（通过一个可以每年修订的系数）（Genro／De Souza，1997；Fedozzi，2000；Herzberg，2001；Baiocchi，2005）。社会公正原则在这一标准中的具体化是这个实验最原始的成果之一。
总体的成果是惊人的。首先，阿雷格里港的参与人数在2002年以前每年都在增长。那些参与预算的人的社会特征甚至更为令人吃惊：较低收入人员相对于其他人群更趋向于更多的参与，在数年之后妇女成为了这些活动的多数，而且年轻人非常积极。虽然代表们是略微受过更好教育的人、男性和年长的人，但是，他们公正地代表了阿雷格里港的公民（Fedozzi，2007）。参与式预算给予那些此前政治体制局外人以发言权。这导致了公民社会的真正赋权，特别是对工人阶级的真正赋权（Baierle，2007）。庇护主义结构大部分被克服了，而且，政治体制与公民社会之间的关系得到了相当大的改进（Avritzer，2002）。
此外，参与式预算使公共投资投向了最落后的区：在贫困人口的居住区域设立了基本卫生保健，中小学校以及幼儿园的数量得到了扩大，贫民区的许多马路铺上了沥青，绝大多数家庭如今可以获取饮用水和使用废物处理系统。这一切之所以发生，是因为主要是工人阶级推动了这些投资，并且它有助于改善公共服务与基础设施。
另外一个关键议题是，这个过程改善了政府执政。腐败（它虽然在阿雷格里港不是特别高）变得不再容易。参与式预算也促进了公共行政机构的改革：设立了一个强大的规划办公室，使得参与理事会的讨论成为可能；在行政机构之间有了更多合作；引入了新的关注产品的预算方法；而且，技术人员与用户之间的关系得到了改进（Fedozzi，1999，2000）。从这一角度来说，参与式预算存在的弱点在于，它关注于年度投资项目，而不够重视长期视角。其风险在于，在参与式预算框架里作出的决定可能从长远来看是不可持续的支出（诸如维护与薪酬）（World Bank，2008），或者它可能使得开发另一种城市发展方案变得更为困难。
尽管有着这些局限性，但是，阿雷格里港仍是参与式预算的首个全球性参照，而且仍然是最重要的例子之一。这个实验说服了反全球化分子、地方政府以及诸如世界银行、联合国开发计划署等国际组织的顾问。为了要理解它取得的成功，我们必须考察一下作为参与式预算诞生地的拉丁美洲的实施结果。
（二）拉丁美洲的参与式预算
在巴西，取得的进展令人印象深刻，在2001年有200至250个参与式预算（Grazia de Grazia／Torres Ribeiro，2003）。参与式预算在大型城市中的发展更为不同寻常：在2001年至2004年，在有10万以上人口的城市中，有三分之一引入了参与式预算，而在有100万以上人口的城市中，这一数字达到60%，与此同时，生活在100万及以上人口的城市中，有58%的是当地地方政府决定实施参与式预算（Marquetti，2005）。
在巴西以外，在21世纪的头几年，这一机制吸引了拉丁美洲的许多人。10年之后，参与式预算成为最受欢迎的公众参与手段之一：有400座至900座城市（拉美总共有16 000座城市）引入了参与式预算，其中某些城市是拉美最重要的城市。这一地理上的传播近乎影响到拉丁美洲的每一个区域。
拉丁美洲30年参与式预算的结果是意义重大的，虽然它们在方向和范围上有相当大的变化。第一个影响显然是参与式预算得到了几乎所有行为体与观察家的认可。如果认真设计和实施，参与式预算将增加公共资金使用的透明度并减少腐败（Zamboni，2007）。另外一个结果有关庇护主义。参与式预算有助于反腐，也有利于降低庇护主义（Avritzer，2002）。第三个结果对于地区而言至关重要，在拉丁美洲，参与式预算是一种把财富向穷人再分配的有力手段。一系列研究报告已经表明，贫困区获得的投资比富裕区多（Marquetti et al．，2008；Baiochi et al．，2006；World Bank，2008）。第四个结果（尽管较难观察到）是，倘若参与式预算与对公共行政机构的现代化与效率的更广泛关切结合在一起，那么这两个过程可以相互增强（Herzberg，2001；Gret／Sintomer，2005）。
概括起来说，在拉丁美洲存在着广泛的方案。一个极端是明确与阿雷格里港实验相联系的方案。“赋权参与式治理”（empowered participatory governance）（Fung／Wright，2003）的特征在于一个强有力的政治意志和由下至上运动之间的互动，这是一种真正争取权力下放给地方当局的方法。这一“赋权”是一种更广泛和更深刻的社会与政治转型的组成部分，因此，一直存在于拉丁美洲的不平等问题引起了质疑（Santos，2005）。在一定程度上，参与式预算的发明与传播可以被看作一个更大的进程，它动摇了拉丁美洲使其从实施新自由主义政策的独裁政权转向民主政体，其新政府试图推动另一种发展模式。
在另一个极端——我们撇开众多“虚假的”实验——拉丁美洲的许多参与式预算案例主要是由上至下的，并非基于对公民社会的动员。它们包含有限数量的资金，几乎对资源的再分配没有任何影响。参与式预算确实可以带来更多透明度、社会问责性与回应性，并减少腐败。与其他“扶贫”政策一起，它们也有助于缓和不平等。但是，尽管它们在形式上可能受到了阿雷格里港方法的启发，但它们并未准备好朝着政治参与与赋权发展。在2000年同意制定“扶贫政策”的世界银行，在这一参与式预算的扩展过程中扮演着一个重要角色。
在这两极之间，众多的参与式预算项目是由带有左翼取向的行为体或由真正想改变发展模式的非政府组织推动的，但是缺乏从下至上的动员以及一个广阔的政治视角。此时，参与式预算计划僵化为单纯的例行公事。某些见证了第一波参与式预算的激进行为体谴责这些计划为“精简版参与式预算”，它们丢失了参与式预算的灵魂（Baierle，2007）。
三、返航的卡拉维尔帆船：欧洲的参与式预算
目光转向欧洲，这里的情况明显不同于拉丁美洲的情况。人们可以说，在当代开始之初把发现者载向新世界的卡拉维尔帆船[3]，如今返航了，承载着一种能把公民、经选举产生的官员和公务员更紧密地联系在一起的创新之物。对它的需求当然是强大的：选举抵制和政治不满向西方世界的政治体制施加了压力，迫使它重新展示其合法性，而且，许多国家的地方政府受困于财政问题。各个市镇通过开发参与式预算，来对这些多层面的挑战作出响应，虽然迄今阿雷格里港模式并不是主导的（Sintomer et al．，2008；2011）。
（一）兴趣日益增长
参与式预算迅速在欧洲传播，它主要由在阿雷格里港举行的世界社会论坛推动的；出席当时世界社会论坛的既有非政府组织的积极分子，也有来自不同国家的地方政府政治家。那些出席当地政府论坛的人扮演了尤为重要的角色，这些地方政府论坛与世界社会论坛是同时进行的。发展情况给人留下深刻印象：实验的数量从2000年的6例增长到2009年的200多例。
图2 欧洲参与式预算数以及受到影响的人口数
资料来源：Sintomer et al．，2011．
在21世纪最初10年结束的时候，尽管某些参与式预算结束了，但是，它在地理上的扩张和数量上的发展同样令人印象深刻。在第二个10年开始之初，最具活力的发展可能在英国，以及在较小程度上，在葡萄牙和德国也会看到。与此相反，意大利经历了一个重大挫折。
一个较为有趣的方面是现有方案的多样性。对阿雷格里港模式的改编主要可以在西班牙和意大利发现（Ganuza，2007）。在伊比利亚半岛普遍传播的还有那些整合了“利益集团”参与模式的参与式预算。但是，在欧洲最为普遍的参与式预算非常类似于“就近参与”模式；这类例子可见于法国、意大利、葡萄牙和斯堪的纳维亚半岛国家。最初，在西欧通常是社会民主党或后共产主义左翼政党进行参与式预算的传播（Sintomer et al．，2011）。如今，保守政府也积极参与进来，而且，在德国，参与式预算从一开始就是一种跨党派的现象（Herzberg，2009）。在大多数西欧和北欧国家里，众多地方政府网络和国家组织也支持参与式预算的引入。但是，在东欧，不存在标准程序，而且参与式预算主要由诸如世界银行、联合国、美国国际开发署或德国技术合作公司等国际组织通过与它们的地方伙伴合作来推动的。因此，参与式预算是舶来品，主要的目的在于动员公民并促进地方上的良治。参与式预算通常是从公共预算的公开透明开始的。在许多案例中，均呈现一种清晰的参与式预算结构，诸如在保加利亚的斯维什托夫或阿尔巴尼亚的爱尔巴桑（Shah，2007；Co-Plan，2005；2007）。欧洲参与式预算的另一个共同特征在于，它们中的大多数包含的是试点项目，一旦国际支持停止了，这些项目也就结束了。
由于存在地域差别，所以难以分析迄今为止欧洲参与式预算实验的影响。但是，参与式预算对行政现代化、政治的复兴和社会公正的增强会产生什么样的影响呢？
和在拉丁美洲一样，在参与式预算和更多透明度之间存在一种明确的联系（Shah，2007）。这适用于总的预算状况以及讨论过的项目。但是，到目前为止，透明度还不足以使得公民真正能够监控城市的财政。在这以外，正如卡斯滕·赫茨贝格在本书的文章中所解释的，可以在各种案例中分析出发现四种行政现代化的趋势：（1）基于公众建议改进公共服务；（2）各个行政部门之间更好的合作；（3）内部行政处理程序的加速；以及（4）公共行政机构更好的回应性。总而言之，看来可信的是，参与式预算成功的一个重要标准就是参与式预算与全面现代化之间的联系。具体而言，现代化的影响主要发生在那些在政府机构与参与理事会间存在着丰富讨论的地方。
潜在的政治影响更为多变。在许多场合，参与式预算为公民、行政机构以及地方政治精英之间沟通的改善作出了贡献。至于它是否能真正扮演媒介角色——正如政党曾经扮演的，仍然是一个疑问。至于普遍希望投票率随着参与式预算的增加而增长，这一期望并未得到实证研究的支持。在若干案例里，虽然可以针对执政党观察到更好的结果，但是，这很可能不是一个直接结果。似乎更为准确的是把参选率的提高解释为地方政府普遍采纳的参与式方案的结果。此外，参与式预算可以对政治文化和参与者的能力产生积极影响。在某些情况下，它导致了公民社会更好的协调，尤其是在那些间隔好长时间才定期举办一次会议而不是每年仅举行一次活动的地方。但是，市议会很少把具体的公民建议作为它们最终决策的主要指针（在西班牙和意大利有某些例外）。这是由于预算的关键方面并未在参与式过程中讨论。无论如何，欧洲参与式预算对政治真正产生的影响，只有在中期或长期视角里才能看得到。到目前为止，参与式预算在欧洲展现的政治维度，远不及在阿雷格里港的情况。
至于社会公正，与拉丁美洲比较，反差则更为剧烈。意大利城市格罗达马莱是通过参与式预算取得根本性社会进步的唯一案例。而在某些城市，边缘群体只有通过动员才加入参与式预算，例如在西班牙城市阿尔瓦塞特。在意大利，辛提人与罗姆人这些少数民族群体以及移民在参与式预算代表委员会中拥有固定席位，能够实现一个符合他们需求的社区中心的建立。为了在社会公正方面取得更多总体性影响，参与式预算必须有不同群体和不同社会阶层的参与（例如通过适当的程序和分配标准）。
（二）参与式预算的模式
在拉丁美洲，参与式预算程序长时间来是在阿雷格里港模式基础上发展起来的混合物。当参与式预算理念扩散到其他大洲以后，这一点发生了改变。众多不同的形式涌现了。为了避免被参与式预算的数百个变体弄得困惑不堪，对它进行分类是有益的。在这里介绍被许多学者和城市实务工作人员采纳的一个参与式预算程序模式的分类法。
这一分类法分为六种可以在欧洲参与式预算分析中加以区分的模式（或“理想类型”）（Sintomer et al．，2008，2011）。这些模型可以在做某些修改后，部分地应用于世界上的其他地方：
（1）阿雷格里港改编版；
（2）就近参与；
（3）公共财政咨询；
（4）多方利益相关者的参与；
（5）社区参与式预算；
（6）利益集团的参与。
这些理想化的模式从未完全符合现实状况。但是，它们可以被用来提供指导、引入新的类型以及进一步发展已有的、被认为不合适的程序。这些模式是通过在以下四个标准方面体现差异而设计的：参与式预算的起源（标准1）；会议的组织（标准2）；商议的范围与质量（标准3）；以及公民社会的组成与角色（标准4）。为了缩短长长的模式列表，以下把它们成对列出。它们之间的差异性和相似性将按照我们所说明的那样指出来。
1．阿雷格里港改编版与利益集团的参与
在欧洲和其他地方，许多市镇遵循或改编了阿雷格里港方案。这也是为什么来源于那里的这个理想类型被称作“阿雷格里港改编版”的原因所在。在第二个被称作“利益集团的参与”的模式中，阿雷格里港的影响只是间接的，其突出的特征在于，只有利益集团（它们是公司、非政府组织、工会等）被允许参与。这个程序是基于一个新合作主义逻辑：参与式预算只在利益集团参与的背景里出现。
另一个区分与商议的对象有关。在“阿雷格里港改编版”模式中，讨论集中在具体的投资和项目上。在“利益集团”模式中，政策目标的拟订以及政策议程的设定（例如社会政策、城市发展政策、教育政策或卫生政策）变得至为重要。提出的建议的约束力也是各异的。在“阿雷格里港改编版”模式中，市议会保留了对预算的最终决策权，但是在可被利用的资金的范围内，存在着决策权的事实上的转移。社会标准也开始起作用，确保贫困地区（依照社会、环境或其他标准）获得更多关注。在“利益集团”模式中，焦点在于总体导向，而且参与通常是咨询性的。
两种模型的优势在于它们推动良好商议的潜力。公民的讨论通常并不局限于一个大型的全体大会，而是也发生在随机选举产生的评审团，以及各类委员会或代表委员会中，在那里深入的讨论成为可能。但是，这两种模式的一个弱点在于难以把参与式预算程序与整个行政机构的全面现代化战略联系起来。另外一个挑战涉及如何解决个体公民的参与与利益集团参与之间的潜在冲突。
2．社区参与式预算与多方利益相关者的参与
“社区参与”与“多方利益相关者的参与”模型在欧洲以外有影响。前者可以在北美和南美找到，而后者则是由国际组织在南半球的其他国家和东欧推动的。这两个模式的基本共同特征是，它们都设立了一个用于资助社会、环境与文化部门项目的基金。这两个模式的特殊性在于，这一基金的资金只有部分来自地方政府，其他资金则常常是由国际组织、私营公司或非政府组织提供的。这也是为何经选举产生的市政代表经常不拥有对提出的建议的最终决策权，而是由一个由公民代表组成的董事会、委员会或大会最终作出决定。这些机构也拟订最终的优先选项表格。诸如协会、居住区倡议行动和社会组织等利益集团可以参与这两个程序。讨论的质量经常是高的，这是因为若干会议是在有适当数量参与者的情况下举行的。
对于有多方利益相关者参与的参与式预算，部分资金是由私营公司提供的。鉴于它们的财政贡献，只能期待是私人赞助者影响着过程的结果。与之相比，社区参与式预算的规则是由参与者自主决定的，私营部门被排斥在外；资金来自国家或国际项目，或者是由社区自己筹集的。它习惯于促进社会上弱势的群体或社区。社区参与式预算模式的一个特征在于，它更多的是授权给申请者本人而非地方行政机构实施这些项目。这在多方利益相关者参与方面也是可能的，但不是强制的。
这两个模式既有优点也有缺点。它们与地方政治结构的联系是虚弱的或根本不存在，虽然市议会因为增加了部分资金而保留了某些影响力。在公私谈判中，私人投资者的影响力取决于其出资，但是，无论如何，激进地转向更多的社会公正是不可能的。同样地，社区基金模式为参与式预算提供了新的可能。例如，全国或全欧洲范围内用于促进城市和基础设施建设的计划也可以在地方上实行参与式预算，并促进弱势的居住区或居民群体。
3．就近参与和公共财政咨询
“就近参与”在法国和葡萄牙占据主要地位，而“公共财政咨询”则在德国有影响力。这两个程序共同的特点在于，它们都是纯咨询性的。商议的结果由地方当局而不是由参与的公民做出：公民无权对这些建议进行商议和优先排序。相反，这两种类型均包含了一个“选择性倾听”的做法：地方政府或市议会仅实施那些与它们自身利益相一致的建议，而无需就它们的选择说明理由。公民社会对这些程序的影响较少，而且对于再分配不存在分配标准。另一个共同特征在于，协会扮演的角色是有限的。参与以公民大会的形式进行，在公民大会中，公民通过媒体中的通告、电子邮件或私人邀请而受邀出席。另外一个经常用来动员公众的（补充）方法是从人口统计资料中随机挑选公民，并向他们发出邀请。(https://www.daowen.com)
这两种模式之间的不同在于，就近参与涉及的是各个区，而且，也可以处理关于投资方面的事情。但是，对于整个城市或乡镇层面，参与的内容不再是涉及投资，而是针对一般战略目标，并且经常没有对费用进行具体测算（这也是为什么这可以和战略规划过程联系起来的原因）。公共财政咨询与此相反，它的第一个目标就是要使乡镇或城市的财政状况变得透明。信息通过小册子、因特网和新闻通报进行传播。而就近参与的程序可以促进更高质量的讨论，这是因为它通常能够以小组的形式进行讨论。
“公共财政咨询”模式是地方行政机构的现代化的组成部分，虽然每年一次或两次的会议讨论不大可能产生剧烈的影响。此外，公民参与仅仅构成了这个现代化过程的“附属品”，与社会问题或政治复兴没有直接关系。“就近参与”模式可以引起公民与行政机构或议会成员之间的讨论，但是不大可能导致城市层面的现代化，或促成社会公正。在上述两种模式中，在建议的实现方面，问责性低，且公民社会的自主性弱。
四、亚洲的参与式预算：自生发展与国际交流
借助模式分析，我们可以勾画出参与式预算的概念图，这样我们就能更好地理解参与式预算的“马赛克”（Sintomer et al．，2008，2011）。然而，也应在其他大陆区分各个程序模型。在亚洲，参与式预算的出现晚于欧洲，但是它增长显著。与其他大洲相比，这些实验最初主要是原地形成的，尽管它们的原则和方法与那些拉丁美洲或欧洲的有着众多的共同之处（Liu and Traub-Merz，2009）。它们包含了对政治、经济与行政改革之间关系提出的质疑。这些实验并非真正知道在其他城市和国家发生的内容。它们的方法和政治意义在各地之间有着显著差异，使得它难以勾画一幅全景。此外，亚洲的政治结构的差异要比欧洲或拉丁美洲大得多，其中包括联邦制国家和中央集权国家、带有议会政体的君主立宪制、单一总统制和单一政党执政国家等。文化和生活水准方面的差异显著。另外一个共同因素在于，参与式预算发生在一个经济加速发展的时期里，而且，在较低程度上，是在一个连续分权化的阶段里（UCLG，2008）。总的来说，亚洲的参与式预算有点像混合体（Raza，2006）。
在参与式预算的第二个阶段，国际交流增加了，但是，不确定国际交流是否会有助于事物的统一，这是因为它们的影响在各地是不同的。“参与式预算”的概念只是大约在2005年才开始被使用的，明确参照了巴西的做法。首个与欧洲或拉丁美洲讨论建立联系的实验是印度喀拉拉邦的参与式预算，它借助于左翼学者（Fung／Wright，2001；Santos，2005）和另立全球化运动（alter-globalist movement）获得了国际认可，而且在2004年孟买世界社会论坛上受到了广泛讨论；而在印度尼西亚，透明国际组织在2003年邀请了某些培训员去解释巴西模式是如何运作的。在2004年，圣保罗参与式预算办公室的代表受邀去韩国解释它们的模式。自那以来，中国也成为亚洲对参与式预算兴趣与日俱增的地方，并成为了国际交流的中心。
正如桑尼·乔治和玛蒂娜·诺内克在本书中说明的，亚洲首个，也是最著名的参与式预算（它在事实上未使用这个名称）是1996年在喀拉拉邦发生的，它是在邦的层面发展起来的，有市级和省级机构的积极参与。这个主意由印度共产党（马克思主义）较年轻的政党领导人提出的，他们希望在一个由共产党和温和左翼国大党轮流执政的政府中，避免左翼联合阵线被解散。在1996年，“喀拉拉邦第九个计划的人民运动”开始实施，动员了该地区3 100万居民的10%以上（其中三分之一是妇女）。在1996年至2001年间，参与者可以就该邦近40%的收入作出预算决定。以下两个主要的元素使得这一运动成为一种真正且特别具有活力的参与式预算案例（尽管事实上它最初与巴西经验并无联系）：首先，它通过一个周期性的过程动员了公民，得到了373名本邦的培训师、近10 500名受过培训的省级人才以及50 000名受过培训的地方积极分子的支持（在他们当中有4 000名退休技术人员，他们被作为“志愿技术军团”动员起来，目的在于传播诀窍和进行高质量的讨论）。这个过程的启动是一项政治决定，但是它向大量使得实验成形的社会运动敞开了大门。除了在拉丁美洲的某些地方之外，在任何其他地方，参与式预算均不是这样的由群众动员起来的。其次，民众选举代表，让他们在各个阶段参与到预算进程中去，使他们一致达成的关于优先次序、实施与监督的要求能够在地方的和超地方的发展计划中被考虑进去，让他们有发言权。自这一模式诞生13年以来，喀拉拉邦参与式预算逐渐具有了“可塑性”（Chaudhuri／Heller，2002），使得它能够经历政治变革（邦政府更迭了两次）而续存（Jain，2005）。
中国和印度在许多经济与社会特征上有着共性，但它们的政治结构是完全不同的，而且对参与式预算日益增长的兴趣是一个从上至下的过程。这个方案是在2005年制定的，在实施所谓的“阳光财政”政策——旨在提高政府绩效而推行预算透明化——之后，人们对它的兴趣日益增长。在中国，地方当局只有32%的收入来自中央政府（UCLG，2008），因而中国存在着通过参与式预算分配资源的巨大潜力。在这样一个庞大的国家里，从比较的视角来确证参与式预算案例的主要难题在于中国的“参与”概念的模糊性。在知情权通常仍然为行政官员和党的各级领导垄断的背景下，参与式预算的概念未必就是指让民众直接参与公共政策，而是经常被用作指立法机关系统内（地方人民代表大会代表在传统上被排斥在城市预算的决定之外）机构间的对话、信息披露、公开告示，以及在最佳情况下还指立法听证、民意测验、咨询与调查。在某些情况下，参与也意味着与私营企业、居民委员会和非政府机构等机构间的磋商。只有几个实验是建立在“普通”公民的积极参与之上，可以被视作“真正的”参与式预算，最佳的例子很可能是泽国镇，何包钢在本论文集中对这个案例进行了详细分析。这个案例混合了阿雷格里港的让公民决定优先投资项目的理念和随机挑选公民组成大会（改编自协商式民意测验的方法）。在实践中，这些实验有助于参与概念的澄清，可以为一种与欧洲、拉丁美洲和印度的参与式预算的含义更为一致的概念的巩固乃至主流化作出贡献。它们的发展也有助于公共行政机构的现代化，以及地方层面的民主化。但是，参与式预算的发展仍然依赖于地方上党的领导人的意志。此外，这类创新型实验能使他们更快得到升迁的机会，也就是说，倘若实验获得成功，他们就可能升调到别的地方去了。因此，参与式预算的试验难以在地方层面持续下去。
在日本和韩国这两个既富庶又是经合组织成员的国家里，社会、经济与政治背景与印度的没有多少共同性，与中国的共同点则更少。参与式预算已成为处理与资源匮乏、不完全分权问题以及应对经选举产生的机构缺乏对其公民（尤其是穷人）需求的问责作出回应等问题的一种工具。但是，在韩国，公众参与有着很强的传统，这是因为群众动员是该国在20世纪80年代实现渐进民主化过程中的一个决定性因素。然而，在总统卢武铉把民众的参与突出为赢得民众对国家的各个机构的“信任与信心”的一种手段后，参与式预算的发展便与一种框架相联系，在这一框架中，政府负债的规模以及它们借款的能力从2000年以来一直受到中央政府的严格控制。卢武铉的执政授权（2003—2008）被贴上了“参与式政府”的标签，并为参与式预算在韩国的迅速扩张作出了很大的贡献。如今，正如安宋敏在本论文集中所表明的，韩国是参与式预算最发达的亚洲国家，而且是世界上参与式预算最具活力的国家之一。该方案是作为一种从下至上的过程引入的，但是其传播、扩散则是由中央政府从上至下推动的。最著名的案例之一是在东谷区，安宋敏在本论文集中对此作了介绍、分析。韩国参与式预算是从巴西输入的，但是在地方上实施时又进行了调整，导致了阿雷格里港模式“简版”的产生。韩国参与式预算的倍增以及规章制度的采纳并未培育同质性。两个主要的局限性在于，参与式预算内用于讨论的时间表的缩短（这种讨论完全取决于国家对预算批准的截止日期方面的规定，通常要求参与的各个阶段集中在三个月内）以及地方预算的不灵活性（它完全取决于不可谈判的来自省层面的转移支付，这意味着，参与式过程成为一种政府可以把棘手决定转手给公众以便管理的方式，而不是突出地方公民创造力）。但是，提供了若干工具（例如网上调查、在线投标、网络论坛、在线公告、公共听证会和研讨会），以便培育针对所有公民在每个阶段参与的非排他性过程，而且，公民预算学校和预算政策研讨班是韩国在这个领域对世界上其他地区最大的贡献之一。
日本的君主立宪制度导致它面临与韩国同样多的问题，诸如全国性政党对地方选举的强大影响、地方选举参选率的不断下降（低于50%）、官员腐败的增加以及国家对地方预算转移支付的不灵活性（UCLG，2008）。在日本，地方政府的专责事务非常多，由地方负责总公共支出的一半以上（即GDP的10%）。这一形式上的强有力角色是与赋予公民的广泛权力（如要求地方上全民公决、改进或废除条例、进行审计的权力，甚至于解散地方大会以及罢免市长、议员或官员的权力）相匹配的。尽管如此，但是，正如松原村晶在本论文集中所表明的，公民对公共决策中的参与还是比较少的，尤其是在财政规划领域。
民众参与预算议题的第一次尝试可能始于某些草根组织的积极参与，这些组织的地位在1998年得以合法化。2003年以后，许多预算过程均有公民和草根组织参与到公共预算的讨论中。要求立法支持公民组织的联盟分为若干类型：预算编制过程中的透明度（有时只是信息性的）；由公民委员会进行反向预算编制；把预算资金交给社区；公民执行预算；以及1%的住宅税移交给非营利组织，用于公民可以投票表决的项目。市川市是这个方面的一个突出例子，该市的参与式预算把1%的住宅税收入用于非营利项目。其他日本城市受到了市川市经验的启发。“参与式预算”的概念被普遍使用。2009年，市川市组织了一次“百分之一税收参与式预算峰会”，目的在于开发一个共享这一社区发展参与式预算特殊方案经验的网络（Sintomer et al．，2010）。虽然这些参与式预算主要影响了各类计划和项目，未包含公共机构和公共空间，但由于它们具有赋权社区的能力，仍然是令人感兴趣的。该峰会的目的在于集体探寻巩固日本的参与式预算的方式，毕竟日本的参与式预算是非常脆弱的，强烈地依赖于市长的意志和政策。
结论
参与式预算在全世界以不同的方式传播，经历了转移、改编和原地创新的复杂混合的过程。这既适用于拉丁美洲与欧洲之间的交流过程，也适用于正在开展独创实验的亚洲，包括在印度喀拉拉邦的参与式发展、中国的协商式参与式预算、日本的纳税人预算以及韩国版阿雷格里港模式。我们在文中建议了六种模式，即阿雷格里港改编版、利益集团的代表、地方和城市层面的社区基金、多方利益相关者的参与、公共财政咨询以及就近参与，它们彼此之间呈现显著的差异，这些差异受到参与和民主的现有政治传统的强大影响。但似乎较为明确的是，参与式预算的发展方向在全球并不是单一的。
相反，我们可以确证三个趋势，它们告诉了我们某些关于参与式预算影响方面的事情。这三个趋势也可被看作三种不同的强度。在最高层面，我们看到参与式预算的目的在于根本改变现有条件，是要作为一个广泛的复兴运动的组成部分。它们基于政府与草根运动之间的互动，这些参与式预算的目的是克服社会不公正以及实现可持续发展。这意味着与庇护和腐败的固有传统决裂。如果公民社会被动员起来，那么它所施加的压力有助于实现这一点。我们在巴西和拉丁美洲见证了许多这类例子。很长时间以来，阿雷格里港经验代表着这种例子，而且它在拉丁美洲重复了百余次。然而，欧洲这类参与式预算的结果要比在拉丁美洲弱得多，至今，在任何欧洲城市，还没有一个案例是可以和阿雷格里港相媲美的。在喀拉拉邦，阿雷格里港模式与乡村发展结合在了一起，这是社会变革的又一个例子。
第二种趋势是使用参与式预算来推动一项改革议程。尽管它并不是要与过去的实践决裂，而且目标仍未改变，但是这类参与式预算却有切实的影响。在这当中，地方政府是主导行为体，但是公民也不置身事外。参与式预算至少存在着若干清晰的规则或程序，它们允许惯例成为规则。但它们的目标差异也很大。在大多数国家，参与式预算是与行政现代化联系在一起的。在许多情况下，参与式预算是用来深化分权化过程，以及把市镇的新的自主权转变为公民可以体验和感受的东西。同样的事情适用于社会影响方面，这无需总是开创性的。参与式预算的目的通常是改善社会弱势群体的生活条件，同时保留体系的基本结构和现有分配方式。但是，改革最大的影响是产生了沟通，这一点可以在受到各种不同模式影响的实验中看到。全世界范围的参与式预算使地方政府与其公民之间的关系得到了改善。尽管其影响超出了预期，但是地方政府表现出开放性，且愿意实施公民提出的建议，这可以被看作一种信心建立和信任的诱导措施。在南半球和东欧，这类参与式预算通常得到了国际组织的支持。
某些第二种类型参与式预算表现出了第三种类型的特征，即参与式预算主要具有象征意义，在其中，宣示的目标和现实之间存在着巨大缺口。在此，目标不再是真正地去咨询公民。利用各次会议，其目的更多的是为一条已经开辟的路径提供合法性，而且，那些负责人不再希望变革。在某些情况下，公民有关财政节约一揽子计划设计的建议不再被充分分析，而且，也不采取任何措施让公民获取相关信息。象征性参与式预算既可以在成熟的民主政体中找到，也可以在威权政体中发现。在后者情况里，它们的意图是表现出一种虚假的开放性，这种开放性在现实中是不存在的；参与是设计来抚慰民众和国际赞助者的。
一方面，一种能够与现有参与传统相结合的过程可能会比一种“人造的”、与现有结构没有联系的过程产生的影响更大。但另一方面，又似乎需要激进的创新来挑战大多数一般的参与设置和社会中现有的非对称权力关系。这一困境并不是轻易能解决的，这也是为何在欧洲存在着多种迈向更为公正和民主的城市发展的途径而不是只有一种“坦途”的原因。是否参与式预算只会成为国际组织、国家和地方政府议程中的又一种参与“工具”？它们是否会导致地方上公民和市镇政府之间关系、地方当局和中央政府之间关系以及城市决策过程权力平衡方面的根本变革？未来尚不得知，但不是仅仅取决于国家层面和地方层面政府的政治意志：公民社会以及草根运动的参与也将是一个决定性因素。
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【注释】
[1]本文部分内容已经发表在：Sintomer，Herzberg and Röcke 2008和Sintomer，Herzberg，Allegretti and Röcke 2010。
[2]本文两位作者想要感谢所有参与由柏林马克—布洛赫中心与柏林洪堡大学合作在汉斯—伯克勒基金会和法国国家科学研究院（CNRS）资助下实施的“欧洲参与式预算”研究项目的研究人员（参见www．buergerhaushalt-europa．de，以及Sintomer，Herzberg and Röcke 2011）。
[3]卡拉维尔帆船（Caravel）是一种小型、高度机动的帆船，由葡萄牙人在15世纪开发而成。