一个波兰案例研究：普沃茨克市的参与式预算
多罗塔·达考沃斯卡（Dorota Dakowska）
本文关注波兰城市普沃茨克的参与式预算案例[1]，它引起普遍关注主要基于以下两个原因。首先，参与式经验在波兰极其稀有。作为在这个领域的一个先驱，普沃茨克不只在波兰，而且也在中东欧经常被当作范例或样本。其次，这一案例进一步揭示了在以新自由主义政策和权力流散为特征的体系变迁背景里，公共部门、私营部门和非营利部门之间关系的变化。
一、背景
（一）总体政治背景
在波兰，地方政府拥有自治权是最近才出现的现象，正是由于过去二十多年里发生的和平转变才使它成为可能。以前，波兰人民共和国是一个中央计划经济体，一个一党执政、无选举竞争的苏联卫星国家。这在1989年彻底改变了。1989年6月4日的首次半自由立法选举，为民主机构和多元政府以及自由市场经济的发展铺平了道路。这一过程也在城市层面产生了巨大影响。在20世纪90年代初，波兰议会通过了一部新的法律，它引入了地方自治的原则。自那以来，波兰市议会经选举产生。而在以前的中央集权的共产党执政体系里，没有地方自治的空间。
（二）总体法律背景
地方层面与地区层面的转变是渐进发生的。和其他转型国家一样，这里存在着许多不确定因素、冲突与挫折。如今，虽然自治了，但是许多地方上的自治市资金匮乏，而且，在富市和穷市之间存在着巨大差异。分析家把这个与中央国家分离的过程描述为“预算困难的下放”（Gilejko，2006）。在1998年，耶日·布泽克的中右翼政府启动了一次重要的地域改革。49个部门被分组，并被16个地区（称为voivodships）所取代。结果是，如今有一个三级体系，包括国家层面、地区层面和地方层面。每个层面有一个行政机构和一个经民主选举产生的大会。中央政府在地区层面也有代表，并与地区自治机构分享权力。
波兰有2 489座城市，分布在16个区。在地方当局（乡）和地区的省（voivodship）之间，还有一个中间的行政层面，即区（powiat）[2]。根据辅助性原则，乡负责具有地方重要性的公共事务，诸如教育、社会救助、地区政策、环境与失业问题等。区负责学校基础设施、家庭政策、旅游与就业等，除非它们已经在乡层面得到了提供。但是，区的政治和财政资源仍然很有限。
2002年6月20日通过的一部法律修改了地方议会的选举体系，引入了市长直接选举制。而在以前，只有市议会是经选举产生，然后由它任命市长。这一新的发展状况使市长们在行使他们的相当大的行政权当中拥有更多选举合法性。但是，它也带来了冲突的空间，因为可能会发生市长和市议会的多数分处不同政党谱系的状况。
（三）地方城市背景
普沃茨克是一个中等规模城市（依据波兰的水准），有13万居民。它的人口在民族上是同种的，只有数十个罗姆人家庭[3]。这是一座历史悠久的城市，坐落在波兰中部，位于一个受到华沙经济影响的地区。该市的重要地位和收入的一个主要因素是，波兰最大的石化厂就坐落在这里。这也是为何首创的参与式预算在这里实施的主要原因。波兰国营石油公司（PKN），这个波兰最大的石油公司是该市最大的雇主、最大的纳税户，也是本文中分析的参与式预算的主要出资者。尽管存在着这样一个经济巨人，但是，这座城市（和转型开始以来的许多其他城市一样）遇到了高失业率的问题，在2002年至2003年达到了20%，到2006年降至15．6%，2007年为13．1%（Miejski zeszyt，2007）[4]。该市人口中有一半是在劳动力市场中就业的。至于受教育程度方面，2007年大约18%的人拥有大学学历，42%的人拥有中等教育学历，18%的人则拥有职业教育学历，另有20．6%的人完成了初等教育。
二、“小额补助基金”的起源与运作
（一）起源：一个联合国开发计划署倡导的、得到公共与私营部门支持的倡议行动
对参与式预算在普沃茨克的起源可以做两个初步的说明。首先，这一倡议行动的根源在波兰以外；其次，在这一跨国转移的实例里，主要的思想参照不是阿雷格里港的地方民主替代项目的经验。
这个项目的直接倡导人是联合国开发计划署波兰办公室。在其城市开发项目中，联合国开发计划署促进了所谓的“跨部门伙伴关系”。这个点子是把公私伙伴关系（PPP）的原则作为基础，但为它添加了一个“社会元素”。这一社会元素采取的形式是，更强有力地把第三部门（非营利部门）组织纳入这一过程。
总体来说，若干国际范围的发展状况启发了这一模式。首先，联合国2000年提出的千年发展目标，确立了雄心勃勃的消灭贫困与促进发展的目标。在稍早的时候，即1999年，联合国秘书长科菲·安南呼吁全世界的公司来支持“全球契约”计划。这一计划鼓励私营部门从事有利于人权与可持续发展的行动；它促进了企业社会责任（CSR）的理念，这个理念近年来在中东欧得到了广泛传播。该地区外资公司的存在促进了这一新方案的成功（Kuraszko，2008）。
在波兰，企业社会责任是在波兰加入欧盟前夕，由联合国开发计划署以及世界银行推动的。但是，商界领导人以及经济学专家在开始时对这一方案漠不关心，乃至反对。这个方案“受到了把‘市场的无形的手’作为万灵药的理念的压制”（UNDP，2007：22）。只是从2003年起，在波兰的公司才开始开发企业社会责任项目，并把伦理和社会承诺纳入其公共关系战略中。
中央政府机构也跟着推行企业社会责任，尤其是在波兰加入欧盟之后，这是因为波兰向欧盟委员会的各个工作小组（诸如“中小企业中企业社会责任主流化”工作小组）委派了代表（UNDP，2007）。欧盟委员会促进其成员国当中的企业社会责任如今已有多年。加入欧盟，连同结构基金的实施，加速了公共部门与第三部门之间的合作形式的传播，在地区层面尤其如此（Herbst，2005）。
总而言之，由联合国开发计划署推动的这个战略相当符合波兰的政治背景，这个背景在转型过程开始以来是以新自由主义经济政策以及中央政府尤其从社会与文化领域退出的趋势为特征的。因此，在整个20世纪90年代，在公共讨论中存在着显著的趋势，来赞赏个人的企业家精神以及动员自主组织起来的公民社会的资源。为此，增强三个部门（即私营部门、公共部门以及第三部门）之间合作的理念在普沃茨克获得了广泛的支持。
在这些情况下，在各方的参与下，参与式预算的成功实施成为了可能。这个主意在形式上是由联合国开发计划署倡导的，但是得到了一名代表波兰国营石油公司的公共关系专家的大力推动。这一在20世纪60年代在共产党执政期间创建的大公司，希望既提升其公共形象，又能改善与市政当局的关系。另外一个原因是石油公司管理层希望对公司的慈善行动加以合理化。确实，石油公司传统上资助了许多地方倡议行动与地方机构，诸如医院或体育俱乐部，但是未过多关注钱花到哪里去了。
普沃茨克地方当局欢迎设立一个基金的想法，这个基金大部分将由私人资金出资。对于这个项目相对顺滑的推动尤其有帮助的是，联合国开发计划署是一个众所周知的国际组织。而且，不论在石油公司还是在城市的行政机构中，熟悉联合国开发计划署工作方法的年轻管理人员支持创新性的参与式做法的理念，这一事实看来也激励了这些机构之间的合作。
虽然声称某些利益相关者直接反对参与式预算是错误的，但是参与式预算的实施并非没有遇到任何困难。例如，在开始时，地方上的政治背景被证明是相当紧张的。就在不同部门（联合国开发计划署、普沃茨克市当局以及石油公司）代表之间在2002年签订了伙伴合作协定之后，当选市长（来自一个后共产党左翼选单）不得不在被控告选举欺诈后辞去他的职务。他的前对手，也就是来自一个右翼政党的继承者M．米莱乌斯基上台。因此先要说服他本人，连同他的团队，让他们相信参与式项目不是一个单纯意图促进政治反对派的倡议行动。在成功说服之后，这个项目得以由相关各方在联合国开发计划署的严密监督下实施。在最初几年里，联合国开发计划署正式负责这个项目的实施，后来这个项目才被允许自主运作。这一最初的背景，以及在市议会中没有明确多数这一事实，可能反而帮助这个项目获得了政治合法性。为此，几乎不能说参与式预算是专门由某一个政治派别所推动的。
在没有明显反对的情况下，使得跨部门伙伴关系的建立变成一个不寻常的和具有挑战性的倡议行动的原因主要是结构性的。尽管存在着增强私营部门与非营利部门之间联系的呼声，但是仍然有一个大鸿沟把它们分隔开来（在2006年，有40%的波兰非政府组织声称，它们与公司无任何关系）（Kuraszko，2008）。与此同时，相互不信任是非政府组织与公共行政机构之间关系的特征所在，虽然这一特征似乎正在发生变化（Gliński，Lewenstein and Siciński 2002；Rymsza，2005）[5]。
（二）咨询与公共预算的公开宣布和未公开宣布的目的
这个项目首个公开宣布的目的在于革新和增强地方发展战略。首先，组织了一场审计，来修正现有的城市发展计划。其次，设立了一场有组织的咨询行动，以便制定一个新的可持续发展战略。这一咨询活动的目的在于把三个部门的代表聚集在一起，以考虑城市发展的优先选项，以及建议实施这些优先选项的解决方案。人们假定，如果不进行这些活动，代表们之间可能彼此没有互动，即使有互动，也不是处于平等地位。此外也还有其他未公开宣布的目的，它们主要与相关行为体期待的形象方面的收益相联系。我将在本文的最后一个章节重新回过来谈这个问题。
（三）参与式预算的运作
在进入参与式预算的运作细节前，重要的是要指出一个使得整个倡议行动成为可能的事件。有组织的咨询活动在2002年10月启动，它是在联合国开发计划署支持下设立的，必须被看作参与式过程的第一个阶段。在联合国开发计划署专家的主持下，这些咨询活动，即“普沃茨克论坛”，把市议会、地方商界和第三部门的代表以及若干记者聚在一起（总计80人）。邀请记者参加讨论，意图在于把地方媒体带入活动过程中，并确保该论坛取得足够的公开性。会议持续6个月，目的在于为该市制定一个更为具体的可持续发展战略，它将包括一般的优先选项以及更为明确的截止日期与指标。
新战略的主要优先选项关注于商业与技术基础设施的开发、文化遗产与环境保护，以及居民生活条件的改善和非政府组织的增强。在讨论期间，明确提出的建议是，这个战略应有一个强有力的“公民社会元素”，这在实际上意味着与地方上非政府组织的更紧密合作。其目的之一在于“选出一些地方的领导人，使得他们彼此之间以及与地方当局能展开合作”。论坛上的讨论被绝大多数参与者认为是成功的。这是由于这些讨论的创新形式。在互动式座谈会期间，参与者被要求不仅要代表本部门，还要代表其他不同部门。这一角色被认为有助于更好地理解不同利益相关者的优先选项和限制。它允许参与者自由交换观点，以及就共同优先选项达成协议。
随着一个“小型补助基金”的设立，参与式预算在2003年得以制度化了。这个基金在第一个阶段由联合国开发计划署管理，由普沃茨克市和私人公司出资，出资公司主要是波兰国营石油公司、巴塞尔石油聚烯烃公司和利维—施特劳斯公司。这个补助基金按同样的路线，连续运作三年。该基金主要资助社会、教育与文化领域的非政府组织项目（以这种方式每年最多分配30万欧元）。
参与式元素涉及这些项目是如何被挑选出来的。重要的职责交给了基金的指导委员会。这个委员会由来自地方社团与协会的知名人士组成。他们是从杰出的地方公民中（例如赢得了地方上的“普沃茨克年度公民”大赛的公民）提名的。委员会当中还有一名“年度教师”，一名由患者在一个由地方媒体发起的相关投票中提名的医生，另外还有一名运动员，以及在社会行动上杰出的年轻志愿者。指导委员会的建议必须得到补助基金董事会的确认，但是这些建议似乎在大多数情形下被采纳。
随着补助基金的制度化，情况发生了些微改变。在经过最初三年（这期间，基金由联合国开发计划署管理）之后，2005年作出了建立一个自主运作和法律上独立的基金会的决定。尽管补助金分配的原则仍然未变，但这一被称作“普沃茨克补助基金”的新实体要求有更多的行政设施，尤其是似乎对公民参与的重视程度要低于前三年。公共和私营利益相关人（市议会以及公司的代表）在基金会各委员会中占据中心地位。一个由三名成员组成的小型董事会确保出资者与新的指导委员会之间的联系。但是，这个指导委员会的作用看来降低了，这是因为它只具有咨询特征，而且咨询结果可能被基金会理事会修改。
总而言之，如果人们看一下补助金分配的结果，就会发现受益人与得到资助的项目并未发生彻底改变。补助金资助了普沃茨克男声合唱团和地方舞蹈团体的演出；若干残疾人团体也从中获益，获得了用于举办活动和购买设备的资金；而且，老年人俱乐部和文化协会也经常是受益人中的一员。
（四）何种参与？
在评估参与的特征之前，必须记住，补助金分配的参与式方法不是这个项目的主要目的。补助基金倡议行动的目的在于确保公共、私营与非营利部门之间的更紧密的合作。因此，补助金的参与式分配只是副产品。指导委员会的成员是普通公民，但不是随机挑选出来的：每个人都是某个方面的杰出人士。在第一个阶段，指导委员会由联合国开发计划署专家进行训练。通过这种方式，在地方非政府组织积极分子的“日常知识”之上，补充了关注更多程式维度（诸如申请的提交及其可行性）的专家知识。虽然有某些批评意见，但是这一方法被证明是令人满意的。
最严厉的批评在于可能存在的利益冲突。相关的事实是，指导委员会的成员有时必须就他们在其中有利益的项目作出决定。这些批评经由新闻媒体报道，有时会导致非常激烈的讨论。在另一方面，这也导致了一系列用以阻止滥用的机制的实施。另一个批评与这样一个风险有关，即那些已经众所周知且参与到过程中去的组织，比那些较小的、新的或创新性项目更容易获得资金资助。但是，联合国开发计划署专家作为基金经理人，试图以尽可能透明的方式处理这些议题。在补助基金行动的第一年之后实施了一次审计（为一份独立报告做好准备），促成了一系列的建议与后续调整（Kuczmierowska，2004）。
（五）反馈信息(https://www.daowen.com)
由于普沃茨克的补助基金未对地方公共政策提出建议，而是直接向非政府组织提出的项目提供资金，为此，向民众提供反馈信息的主要途径是把受益人进行公示。信息的反馈是以多种方式来实现的。例如，每年组织一场官方公开仪式，在这个仪式上，出资方（市长以及商业部门的代表）正式向受益人递交象征性的支票，后者介绍他们取得的成果以及项目。
公开挑选结果的另一条途径是通过地方上的新闻媒体，它们定期报道这些计划。此外，还做了多种尝试来获取非政府组织代表的观点。在2008年组织了一场书面咨询活动，但是问卷调查表的回收率非常低（只有14%）。定期地举行训练研讨班，以便向非政府组织的代表解释资金筹集与管理的法律或技术知识。在这些联系中，大多数是基于单向沟通。这些联系的目的要么在于让非政府组织知情，要么在于向非政府组织咨询，未更多强调公共商议。
三、补助基金倡议行动的结果
（一）行政层面的结果以及社会影响
尽管宣布补助基金的实施已改善了地方行政机构的运作，还为时过早，但是，已经可以看到些许成果了。首先，对地方非政府组织作为地方社区服务经营者（以及在某些情况下作为伙伴）的角色的正式认可得到了增强。其次，补助基金的设立促进了对物力和人力的投资。在基金协调处市政当局成立了一个进行志愿行动以及与非政府组织合作的中心，提供了一间会议室，并向第三部门积极人士提供培训。至少设立了三个由公共资金出资的工作岗位，以促进与非政府组织之间的合作。由于这些新的结构的出现，市政机构与第三部门之间的沟通得到了改善。
但是，就此断言这些变化带来了更多社会公正或更多地赋权给了少数群体，还似乎有点夸大其词。的确，公共与私人资源的配置经历了某些（虽然不是革命性的）变化。对于大多数非政府组织而言，补助基金仍然是其许多不同收入来源中的一种。但是，补助基金的存在使得向基金出资的市政当局和私营公司能够更加容易重新定向第三部门的资助请求。
至于非政府组织方面，补助基金倡议行动向它们开启了增强专业化程度方面的可能性。无论是正式的申请过程，还是提供的培训，这都激励积极作为的非政府组织加强它们在资金募集、公共关系、项目书写等方面的知识。这项工作对于强大而具活力的，也就是说已经众所周知且能以这种方式为它们的项目筹集资金的非政府组织可能更容易些。但是，这个过程在形式上是对各类协会开放的。
（二）更为一般的政治与战略结果
跨部门伙伴关系给主要的出资方带来了若干实在的结果。尽管波兰国营石油公司属于私营部门，但基于其经济上的强势及其与政府的紧密联系，因而它也是一个政治行为体。在补助基金存在的第一个阶段，受到一场全国范围的腐败丑闻的不利影响以及地方上被认为是主要污染源之后，该公司能够改善其在普沃茨克的形象，作为一个主要的慈善行为体出现[6]。此外，跨部门伙伴关系所必需的、与市议会当局程式化的合作可能也有助于改善它们之间的关系。
就普沃茨克当局而言，必须指出的是它也从中获得了若干直接和间接的收益。对非政府组织进行咨询以及实行透明的融资程序，这些做法对于改善地方居民与选民对市议会的看法起到了积极作用。地方的社会积极分子不再能抱怨市政当局对他们的需求置若罔闻了。显得市政当局十分关心公民的需要。
但是，市议会参与这个创新性的倡议行动，也产生了若干间接影响。除了上述方面，由于联合国开发计划署网络的公开宣传，（来自瑞士、格鲁吉亚、保加利亚、乌克兰和白俄罗斯的）外国代表团来到普沃茨克，考察这里的跨部门伙伴关系。2004年6月，普沃茨克被联合国训练研究所（UNITAR）挑选出来，开办了一个国际地方政府培训中心（CIFAL）[7]。
四、结论：普沃茨克经验的一般结果与局限
作为一种得到国际专家帮助的开创性倡议行动，补助基金不仅使地方非政府组织获益，地方当局和公司也获益，提高了它们的可见度和合法性。但是，很难预言这一参与元素在将来是否以及在何种程度上能够得到保持，这是因为这个项目的特征正在发生改变。目前波兰的一部有关公共财政的法律禁止市政当局拨款给基金会，这也是市议会最后一次慷慨拨款给补助基金的时间要追溯到2005年的原因。尽管市政当局仍然在为有形费用（如房间、网页等）买单，但是它的出资受到了质疑。倘若基金会必须更为单一地依赖于私人资金，那么跨部门伙伴关系及其已经被削弱的参与元素就将受到质疑。
若干想要复制普沃茨克经验的努力表明，它激发了人们的兴趣。三座波兰城市在联合国开发计划署的帮助下采纳了类似的补助基金方式[8]。但是，这些倡议行动的生存能力取决于一个愿意在资金上投钱到预算中去的战略性私人投资者的存在。某些参与式预算也在邻国乌克兰启动了。
总而言之，普沃茨克“参与式预算”的目的并不在于把公民置于决策过程的中心。相反，可以说其目的在于，融合公共与私营部门，这促使第三部门被包容进来。一个跨部门的补助基金并未体现“参与式民主”的理想；它反而像管理主义模式以及“参与式现代化”（Bacquéand Sintomer，2005）。某些人把普沃茨克案例描述为“参与式新自由主义”的一个例子，这是因为公民的参与从属于经济利益，并且与中央政府的退出相联系（Sintomer，Herzberg and Röcke，2008）。
在普沃茨克，把公共决策权转移给公众，这一意愿无疑已经存在。但是，其目的与其说是把公民纳入决策过程，倒不如说是对组织起来的公民代表进行咨询。人们的期望是，对草根倡议行动持积极态度将促进公共决策被更好地接受、私人资金更为高效的分配以及知识向非营利部门的转让。
参考文献
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Sintomer，Y．，Herzberg，C．and Röcke，A．（2008），Budgets participatifs en Europe．Les affinitésélectives de la modernisation administrative et de la participation citoyenne，Paris：La Découverte．
UNDP（2007），Corporate Social Responsibility in Poland：Baseline Study，Warsaw．
【注释】
[1]在此我要感谢普沃茨克和华沙的被采访人，他们与我共享他们的经验。我还要感谢吉恩伊夫·巴特（Jean-Yves Bart）、鲁道夫特劳普·梅茨（Rudolf Traub-Merz）与伊夫·辛多默（Yves Sintomer）对本文的评论。
[2]目前，波兰有379个区：314个农村地区的区，以及65个拥有区权利的市镇（PAIZ：波兰信息与对外投资署：http：／／www．paiz．gov．pl）。
[3]在第二次世界大战前，这个市的人口中有四分之一是犹太人，其中绝大部分人死在纳粹集中营中。
[4]至于在何种程度上，失业率的下降是由于有利的经济形势，还是由于到西欧国家去的工作移民（这类人在波兰加入欧盟的2004年达到了最高峰），这不好说。
[5]2003年的一部有关公益行动和志愿活动的法律强迫公共机构与非政府组织合作（Rymsza，2005）。
[6]但是，必须指出的是，并非公司的所有经理都对补助基金的存在有同样兴趣。对于某些经理而言，基金的公关效应是有限的，因而可以被其他慈善行动所替代。
[7]2009年，全世界范围只有12家这类中心，其中6家在欧洲。
[8]大波兰地区奥斯特鲁夫、瓦乌布日赫以及塔尔努夫。