西班牙的参与式预算与动员：谁参与以及如何参与
埃内斯托·甘露莎（Ernesto Ganuza） 弗朗西斯科·法兰西斯（Francisco Francés）
一、引言
组织参与式预算的目的在于就公共预算的某些部分展开讨论。这类讨论是按照大多数欧洲城市的咨询程序进行的。但是，在西班牙，参与式预算总是先假定了一种决策程序。把参与与公共决策过程组合起来，这引发了政治合法性的问题，一方面，必须设计一种允许公众就部分公共预算进行讨论和决定的程序，而且讨论和决定必须是按照一种公正的方案进行，从而赋予被采纳的决定以合法性。另一方面，必须组织一种参与式过程，它应尽可能具有更大的包容性，从而使反映公民多样参与的决定合法化。
在大多数西班牙与意大利的版本中，公共决策过程基于一个多阶段的过程加以组织，在这个过程中，决定渐进地被采纳。商议性程序和均衡偏好的程序相混合，以便取得一个慎重的决定。这样，这个过程的组织旨在降低投票表决的影响，并纳入一个商议程序，在这个程序中，公民不仅能为自己的利益进行辩护，还必须总体评价现有市政当局框架内稀有资源可能的最佳分配方式。在几乎所有的西班牙参与式预算中，都包含了一个基于运用分配公正标准的商议过程（Ganuza et al．，2008）。
另一方面，商议力图纳入公民多样性（Gutman and Thompson，2004）；也就是说，合法性意涵在商议过程中公民的异质性。在商议理论中，这一过程或是通过直接的形式，或是通过代表的形式。参与式预算与其他公共商议过程的不同之处在于公民被直接邀请参加公共讨论。这一事实使得包容公众的做法成为所有组织实施的实验的一个关键问题。马上产生的一个问题是：参与式预算是否具有足够的包容性？
参与式预算以公众整体为目标，这并不一定意味着每个人均需参与。维巴等人（Verba，Scholzman and Brady，1995）认为，若要讨论公众参与（公民参与），就必须考虑用三个因素来解释参与：（1）人们是否真的想要参与；（2）他们是否可以参与；以及（3）他们是否受邀去参与。这三个因素中的第一个有关个人的动机；第二个因素涉及参与的现存有形的和象征性的障碍。例如，可以理解的是，对于一名未受过教育的人而言，会存在着更大的参与障碍，这是因为他们一般不具备参加参与式过程所需要的技能。第三个因素表明了，公众应感受到是受邀参与的重要性。人们接触的人和物为他们提供了参与的知识与手段，而这往往先于公众在政治中的参与。这也是为何在最近几年，分析公众动员变得如此重要的原因所在。
至于公民的事先环境，通常提到的是参与中不平衡问题的存在。例如，年轻人一般比成年人参与少；男性更多地参加管理团队；社会经济层次高的人参与更多，把自己称作左翼人士的人也是如此（Parry，Moyser and Day，1992；Verba，Scholzman and Brady，1995；Dalton，2000；Ferrer，Medina and Torcal，2006）。不是每个人都以同样的方式参与，而且参与过程中的环境也会扭曲公众参与。以下我们将试图回答这些问题，尤其关注可能会在参与式预算内出现的不平衡参与。首先，我们将分析为了让人们参与进来，公众动员是如何构思与实现的。随后，根据这一思路，我们将分析参与是如何组织的以及可能受邀参与公民的特征。最后，我们将分析最终被动员的参与者的特征。
二、如何动员参与者
在西班牙，参与式预算的目标在于最大限度地把公众包容进来，以及建立一个针对参与式预算执行过程的透明程序。原则上，公民的角色包含了一种特定的知识，这个过程不仅让民众有谈论他们自己偏好的空间，而且让他们也去思考在一般情况下其他人的偏好也必须兼顾到。商议是整个过程固有的组成部分，公民不断地被邀请参与到向每个人开放的公众会议中进行商议。在此，必不可少的是倾听其他人的需求并选出最有益的建议。对于大多数参与者而言，参与是不连续的。他们出席一个公众会议需要2至3小时，而在为期6个月的周期内这样的会议只有2至3次。另一方面，对于少数参与者而言，他们的参与为了管理参与式预算的运营以及公正分配标准的应用而设立的管理团队，因而他们的参与是更为稳定的。
现在，我们将分析公众是如何被动员的。首先，有必要介绍一下邀请公民参与的不同方法。在西班牙，对参与者的动员主要依赖于就采纳参与式过程作出决定的地方议会。从这个意义上讲，不存在这种有组织的外部动员。在意大利，有时候，动员活动是由一家致力于促进更公正和有更多社会支持等另类价值的利益集团所推动的（Sintomer et al．，2008）。相反，在西班牙，地方议会承担了公众动员的任务。
为了描述公众动员，我们总结出五种不同的类型，我们把各个地方议会用来邀请其公民参与的所有方法排列在这五种类型中。这五种类型的强度不同，但是它们大致描绘了动员被构想的方式。当然，动员也取决于每座实施参与式预算的城市的参与历史。因此，重要的是要知道每座城市的组织层级、它此前实施过的任何参与式实验及其政治历史。鉴于动员是以邀请参与为先决条件的，因此，一座有着参与背景的城市和一座没有参与背景的城市是不同的。事实上这个问题很难回答，原因是各城市的数据稀缺。然而，以前的研究结果表明，一座城市的相关历史对于它采纳参与式预算的方式是十分重要的，但是对于公众动员的程度没有那么重要（Ganuza et al．，2008）。在同样的政治历史或参与背景情形下也能应用，它们影响动员的形式，但对动员的程度的影响并不多。在参与式预算方面取得的经验当中，我们发现了有着或多或少强大的协会会员结构的城市，它们有着不同的政治历史或参与背景。这些经验做法中的社会动员存在着结构性差异（Ganuza et al．，2008），但是差异似乎主要源自预算组织的方式，方式的不同要求参与的多少也不同，或者让这一群或者让那一群人参与。
不管怎样，对动员类别的分析将给我们提供一个有关邀请公众参与中所使用的不同方法的简介。借助于它们，我们可以观察，哪群人受到了或多或少频繁的邀请。我们把这五种类别综合如下：
（1）参与的常规渠道（协会）；
（2）宣传；
（3）随机挑选；
（4）新技术；
（5）参与式会议：调控小组。
参与的常规渠道意思是，运用现已存在的参与结构。运用这种动员方法，促进了与协会成员的联系，因此，也引进了非政府组织中的内在不平衡。例如，参与的成年人多于青年人，而处在较低的社会经济层级的人参与较少；那些参与的人多是有政治动机的，对政治有着更大的兴趣，而且，可能最为重要的是，拥有参与的背景，因此习惯于被纳入参与式过程，另外，他们也拥有参与所需的技能和知识（Morales et al．，2006）。民众的态度向我们表明，大多数人并不具有这一特征。倘若我们考虑对政治的兴趣，在欧洲，表示对政治感兴趣的公民的比例不超过40%（Deth et al．，2004），而在西班牙，这个比例仅为33%（Bonet et al．，2006）。
第二种动员的类别是宣传。一个相同的信息发送给公众，邀请他们参加参与式预算。地方上的媒体，如广播、电视或报刊，一般都被利用了，宣传广告也被张贴于公共汽车内、围墙广告板上，在某些情况下，明信片被随机寄给广大民众。这一方法产生了出人意料的动员作用。然而，这是一种“通用的”、可以达到城市的各个角落的方法。在2007年的一份对实施参与式预算的三座市镇的调查表明，科尔多瓦市（参与面向全体民众）把明信片寄给了全部民众，因而有34%的人知道参与式预算，而在未应用明信片宣传的阿尔瓦赛特市（参与面向协会），这个比例下降到了17%（CIS，2006）。毫无疑问，这种联系的方式促进了对不知名公民的动员，但是同样，这是一种脆弱的和不确定的动员方法。
随机挑选也是一种“普遍的”动员手段，只是更为结构化。这种抽签体系也邀请不知名公民参加，但是，这种自我挑选方式产生的效果（它是随着宣传而发生的）较小。任何公民都可能被要求和受邀亲自出席参与式预算。这也确保了解释与对话者的问题相匹配，这个过程向此前没有参与兴趣的人开放。这一特征的人可能此前没有参与经历，这也正是多数民众的特征。随机挑选使得与普通公民相联系，而且是唯一的保障民众的代表性样本的方法。
当谈到新技术，指的是集中利用新技术，作为一种动员公民的手段，而不是消极地使用新技术；换句话说，公民获得信息并被邀请积极参与，例如通过放置一个通知在市政府的网页上。这类实验在西班牙仅有一例。通过使用新技术，可以明智而审慎地使用宣传，使得信息变得人性化，并避免盲目地散布信息。这允许参与者立即获得有关其建议发展情况的信息以及参与式预算的所有信息；这一媒介也使得会议的提醒和通告能迅速而又高效地发出。原则上，由于新技术的推广，任何公民均可参与。最广泛运用的方法是移动电话，其次是因特网。目前，移动电话的使用仅限于那些此前与市政府有联系的公民，主要是通过在一个可以在市政府办公室获得的表格上发表一个建议。这意味着这一方法的有限性，这是因为大约60%的民众从未访问过市政府办公室，16%的人很少这样做，而只有6%的人经常这样做（CIS，2006）。
参与式会议是一种非常积极的动员类别。通过一些参与手段，使用煽动性消息聚集公众，或通过邀请公民参加社会过程，来扩大邀请。利用剧场、工作车间以及视听媒体等等，全面地与公民进行联系。这类动员可以结构化，以便形成一群在整个过程中想要以稳定的形式参与的积极作为的公民。正是因为它是对全体民众开放这一事实，因而这个结构成为邀请公民参与的一种手段。这一群体通常由有参与背景的人组成，他们已经是一家协会的成员。它们动员公民的努力，是通过会员的网络实施的，可能与各类协会构成的世界相联系。然而，这一动员方法力图扩展一种较少统一的邀请，它更适用于城市的参与历史，而且它考虑到了公民的不同特征。公民参与可能有很大不同，但是，在每一种情形下，正是这些不同的参与方式，才可能让公民形成某种社会，从而成为某一群体的组成部分，并在公众中表达自己的观点，但这可能给另外一些人设置了障碍。
三、谁参与？
公民在参与式预算中的总体参与率为人口总数的1%至3%之间。这个数据与阿雷格里港发现的平均参与率相类似，后者是参与式预算的一个参照（Fedozzi，2005）。但是，这些数字并未告诉我们参与的情况。为此，我们以下将介绍西班牙参与式实验中对参与者特征的开创性研究的成果。
（一）社会—人口结构特征
一般地说，社会—人口的结构特征至关重要。男性、成年人和受过教育的人的参与，要比女性、青年人或较少受过教育的人多。但是，在那些有着更长的历史（6年）的参与式预算实验中，女性占了多数（占52．8%），而只有2年历史的参与式预算中，这个比例则为44%。同样的事实是，在管理参与式预算过程的参与式预算团队或结构中，男性占多数。这和协会世界中发生的事情是类似的（Montero et al．，2006）。从与总人口的比例来看，与年轻的成年人（30—44岁）相比，青年人的参与很少。这是一种在传统参与形式中反复出现的模式（Montero et al．，2006）。图1说明了参与式预算中参与者总数与我们所有城市的平均人口结构之差。我们可以观察到，青年人的代表性不足，而30岁至60岁的成年人超额代表。倘若我们考虑他们的受教育水平（图2），在参与式预算中，拥有中学或大学以上学历的人与各座城市的人口结构相比，超额代表了，这是一个在有关抗议的参与式过程中也反复出现的现象。
图1 人口结构与参与者之间的差异
资料来源：IESA（E-0705）和Spanish Census（2001）。
图2 参与者受教育的程度与城市人口
资料来源：IESA（E-0705）和Spanish Census（2001）。
但是，有关参与的数据提供给我们的是一幅静态的图像。倘若我们考虑那些首次参与以及那些已经参加过一次以上的人，我们就产生了参与者的人口替代的观点，我们据此可以说参与式过程演进了。在这种情形下，我们看到，在首次参与者中间，青年人代表的比例与成年人代表的比例相类似，尤其是与那些45岁至59岁之间的人相类似。在某种程度上，这使得我们可以说参与者被更年轻的年龄组人口所替代了。
图3 年龄与参与式预算中的参与经验
资料来源：IESA（E-0705）。
但是，我们所拥有的有关利用新技术的参与实验的数据则呈现一幅不同的景象。我们所使用的数据是由行政机构在2007年提供的，而不是来自高级社会研究所（IESA）实施的调查。然而，我们仍然可以比较社会—人口结构特征。在这一经验里，公民只向行政机构提出建议，由后者实施。提出建议的公民平等地在男性和女性之间分布（51%为男性，49%为女性）。占多数的年龄组是年轻的成年人（30岁至45岁），他们占提出建议总人数的40%，正如其他经验一样。但是，我们注意到年轻人的高参与率，相比之下，他们占据第二个人口组，包含了30%的提出建议的人。最年老的成年人（45岁至65岁之间）占参与者中的22%。
（二）社会—政治特征
在参与者的政治特征方面，令人感兴趣的是了解他们以前的参与情况以及他们对政治的态度。至今展开的研究表明，大多在参与协会或抗议的个体，均是那些已经有参与背景或以前就关注政治事务的人（Van der Meer and Van Ingen，2009；Deth and Elff，2004）。我们将按照三个变量来检查这一情况：参与协会的程度、参与者对政治的兴趣以及参与者对其意识形态的自我描述。
在协会参与方面，我将区分那些属于一个政党、一个居住区或社会协会，或其他类型协会的人。倘若我们把调查过的所有城市的所有类型的集体机构综合起来，就会发现，74．1%的出席参与式预算大会的人属于某一类协会。这一数据显示了在这一群体内加入多个协会人员的重要性。的确，四分之一的出席参与式预算大会的人加入了上述某一集体；6%的人是上述所有三类集体的成员。不幸的是，有关每座城市的协会参与的数据无法获取，但是经由演示，我们可以说，参与式预算中，协会成员的人数是同类参与群体的两倍，在西班牙，协会成员的人数在总人口中约占40%（Montero et al．，2006）。
图4 各类组织的成员关系
资料来源：IESA（E-0705）。
区分协会成员程度的一个变量是参与到参与式预算中的人口的比例。在被动员起来的人口少于1%的城市里，协会成员与参与者总数之比超过了80%，而在被动员起来的人口超过1%的城市里，协会会员的比例下降到了68%。持续更长时间的预算也是那些拥有更高比例属于协会成员的参与者的预算。从这一切当中，我们可以得出结论，参与式预算的增长明显源于协会部门，它成为了汇集民众到参与式预算大会中来的一个催化器。虽然这个方案面向所有民众，但协会所扮演的角色是十分重要的。大多数参与者也表现出对政治的强大兴趣（参与者中有70%至80%的人表达了对政治有很大兴趣或中等程度的兴趣）。在这方面，如果比较一份西班牙的调查数据，就会发现参加参与式预算的公民与一般公民有着显著偏差（CIS，2007）。在参与式预算框架内被调查的民众中有几乎一半人表达出对地方政治有很大兴趣，对于西班牙全部人口而言，这个比例降至7．5%。
在参与者的意识形态特征方面，调查的数据表明，偏差是非常显著的。在从0至10的刻度里，0代表极左，而10代表极右，那么参与式预算中参与者的平均值为3．71。这一平均值在性别、年龄或受教育程度等方面未呈现显著变化。我们不可能把参与者的意识形态排列与每个地方总人口的意识形态排列相比较，但是，我们可以在参与者的意识形态导向和参与者的投票记忆（把这与不同政党是如何在每个市政厅得到代表的联系起来）之间关系的基础上，拟定一个近似值（参见表1）。
表1 个人的政党偏好以及政党在大会中的（缺额或超额）代表情况
PSOE：社民党，PP：保守党，IU：后共产主义政党，CiU：地方主义政党。
资料来源：IESA（E-0705）。
分析的一般结果揭示了一种在参与者中存在的、与执政党之间显著的意识形态偏差。例如，在社民党（PSOE）是执政党的城市里，它是超额代表的；特拉萨是个例外，在那里，我们可以发现由社民党与民族主义左翼党组成的执政联盟。但是在后共产主义政党（IU）执政的城市，社民党的支持者是代表性不足的。某些类似情况也重现在后共产主义政党的选民身上。在保守党（PP）情况里，我们发现它在所有城市均代表性不足，唯一的例外是雷亚尔港，在那里，该党有一个象征性的选举存在。若扩大人口框架，我们发现我们面对的人口特征在意识形态上偏向左翼。有大约65%的参与者把自己称为左翼，而在西班牙总人口情形里，这个比例大致低于20%。
资料来源：IESA（E-0705）和CIS（2009）。
如果我们兼顾各种过程的时间跨度，则存在着意识形态上的变化。在参与式预算经验较少的城市里，新参与者增加了，他们把自己置于意识形态的中间位置，而一个可能被注意到的消极变化在于，在此前已经参与过的参与者中存在着左翼和右翼参与者。无论如何，这不是一种具有非常显著变化的问题。但是，在有着3年参与式预算经验的城市里，我们的确可以宣称，与已经参与的人相比较，在新的参与者的组成上有可感知的意识形态上的相对更新。在这些城市里，我们可以观察到，在来自意识形态中间位置的新参与者，几乎一对一地取代了左翼参与者。与此同时，人们可以注意到右翼参与者在适度地增长，这是一个在有着6年参与式预算经验的城市里趋向于巩固的群体。这些后面的预算代表了参加参与式预算的民众的意识形态构成的相对沉淀，未在新老参与者之间显现过多的变化，虽然意识形态中间位置的人取代左翼参与者的这同一特征仍在延续。我们必须考虑到，新参与者的数量随着时间的推移在不断地下降，这表明参与者的取代缩小了，虽然它仍然相当高（在有6年参与式预算经验的城市里，新参与者为46%；而在只有2年实验的城市，这个比例为61%）。(https://www.daowen.com)
图6 参与者方面（新老参与者之间）的意识形态变化
资料来源：IESA（E-0705）。
根据所有我们看到的，可以把参与式预算称作一种现象，它在原则上满足了左翼民众的参与动力的期望，他们是第一版参与式预算大会过程的领导人物。上述情况也表明了，在何种程度上政党在政府中的影响是重要的。但是，意识形态方面的乖离率会随着参与式预算会期的连续进行而逐渐消失，这使得有着不同意识形态派别的人均能被纳入。
（三）谁在西班牙参与式预算框架里商议？
倘若由于社会—人口结构和社会—政治变量而使参与过程的包容性产生偏差，我们会质疑，参与者是否被平等地纳入公共讨论中，或者是否同样的不平等也在这里持续。政治批判理论质疑，是否所有公民可以平等地参与商议过程（Sanders，1997；Young，1997），主要是因为在一个公开讨论中的智力要求（Bohmann，1997：322；Dryzek，2000：58）。以下我们将证明，在何种程度上商议程序允许施加影响的权力在参与式预算的大会中平等地分配。为了分析这个问题，我们将分析参与者的商议行为，把它放在五个主题的刻度上，从（1）未参与或不了解会议，一直到（5）提出建议并鼓励其他人投票赞成。
那些首次参加参与式预算的人具有的影响力要少于已经有经验的参与者。所有声称不了解会议是如何运作的大会参与者中，有60%以上的人是新参与者。参与者角色在大会中的影响越大，承担这些角色的有经验的参与者的比例也就越高。这一事实一点也不违反直觉。可以预期的是，已经多年出席参与式预算的人应该对会议的范围有着更好的理解。因此，这些结果表明的竟是可以预料的东西：即虽然参与式预算是一种向任何公民开放的机制，但是它仍然要求对其工作方法的详细知识，倘若参与者的目的是尽量扩大他们影响最后决策的渠道。即使如此，仍然值得注意的是，有一定比例的（虽然是小比例的）、此前已经参与过的人还是声称不了解参与式预算是如何运作的。此外，持续时间更长的参与式预算是那些在其中有更高比例的参与者（包括新老参与者）声称不了解大会是如何运作的预算。在只运作了2年的预算中，3．7%的参与者落入这个范畴，而在有着6年经验的预算中，这个比例上升到了8%。通过对参与式预算的连续修改，这个过程年复一年地逐渐改进，这似乎产生了一种召开参与式预算大会的动力，它变得越来越复杂，在某种程度上，使得积极作为的公民的参与也变得困难，至少对某些人而言如此。
图7 商议与某人自己的参与式预算经验
资料来源：IESA（E-0705）。
大部分参与商议的人（那些最为积极主动和充满活力的公民）具备一种我们在参与理论里所称的“经典的”政治态度：他们对政治感兴趣，经常对政治事件进行评论或与其他人讨论政治事件，最后，他们与居民区的其他公民协作以便解决问题，或他们是协会成员。所有这一切总体上均支持参与理论家，但是它也告诉我们某些参与式预算本身的事情：这些倡议行动尤其促进了有参与经验的公民的参与。这并不一定意味着未参加协会的公民只是观众。不属于某一协会的5名参与者中有4名在大会中从事某类行动：投票、提出他们自己的建议或鼓励其他人支持他们的想法。
与此相反，倘若意识形态是一种显著影响参加会议的人员构成的因素，那么当提到采纳参与式预算中的某一个角色或其他角色时，情况就不是这样。意识形态方面的自我描述未显著影响参与者在公共会议中的商议角色。
除政治态度以外，社会—人口结构特征根本不起作用。男性和女性确实不是以同样的方式参与公共会议。有着更大影响的行动是参与者提出建议并鼓励其他人支持的行动，在其中，我们发现男性的参加率更高，但是女性仍然在提出建议的过程中扮演着显著的商议角色。另一方面，参与者的年龄对于他们在大会中的表现的影响似乎并不重要。青年人、成年人和其他公民在其商议角色方面是按同样的方式分布的。在参与者受教育程度方面同样如此，它对于在大会中采取的商议角色没有影响，除非大会中有更多未受过教育而因此不了解会议的人。
图8 商议与协会成员
资料来源：IESA（E-0705）。
图9 商议与性别
资料来源：IESA（E-0705）。
图10 商议与受教育程度
资料来源：IESA（E-0705）。
四、结论
公众参与得到确保的方式存在着不可否认的差异。一方面，受过更多教育的人以及对政治特别感兴趣的人的参与率更高，这一点也适用于抗议性参与。另一方面，政府对实验的组织显著地影响了参与者的意识形态特征。用于动员公众的方法是重要的，这是因为它们显著地影响了参与。这提出了一个关键性问题：在何种程度上，一个政府组织的有关公共政策的商议过程可以是公正的？在目前的情况下，行政机构有着较大的影响力，虽然正如我们看到的，这种乖离率随着时间的推移而逐渐消失，这是因为实验持续的时间越长，就会有越多的有着不同的意识形态的人参加。然而，这一演进可以更多是由于商议及其产生的对参与者的信任，而不是由于动员带来的变化。正如我们看到的，这个实验持续的时间越长，协会成员数增长也就越多，这意味着内在的不平等也增长了。
但是，这一重要差异并不是由大会中的商议所引起的。由于社会—人口结构变量造成的不平等逐渐褪去，这意味着，有着不同教育程度或不同年龄的个体可以平等地参与讨论。这给了我们一种混合的结果，这是因为参与商议确实受到政治态度的影响（对政治感兴趣），虽然不是由于意识形态倾向，这意味着是商议而不是邀请参与本身，使得一个更为开放的方案成为可能。当然，商议程序要求参与者理解这个程序，但该程序绝不能被看作对拥有更多或更少资源的个人的障碍，倘若我们观察一下大多数参与者达到的商议程度，尤其如此。所运用的商议方法似乎并未成为明显的、可能影响各种参与者的障碍、参与的人并不刻意去学习这些方法。
总之，不同变量对大会中参与者的构成以及对这些参与者在大会商议中扮演的角色所产生的影响的程度如下：
表2 不同变量对参与式预算动力的影响
考虑到目前参与者的构成，看来清晰的是，参与式预算是按照现已存在的参与结构设计的，因为基本上是那些与这些结构已经有联系的人参与了其中（74%）。哪些政党执政，对参与者的重要性也是明确的。在动员的方法方面，需要独创性以便跳出这个圈。考虑我们在其开始时看到的每一种动员方法的特点，显然新技术能邀请更多的年轻人参与，这一方法能可信地吸引更多保守的人，他们否则会回避一个大会所提供的空间，或回避左翼政党所特有的通常的参与渠道。随机挑选无疑是一种可以用来邀请各类特征人群参与的动员方法；我们怀疑，那些已经参与的人以外的人能否通过宣传或通常的参与渠道受邀参与。在许多情况下，所实施的宣传活动是别出心裁的（挨户寄信、海报、地方媒体与广告板上的宣传广告），但是，正如我们所看到的，它在吸引新的、“普通”参与者方面的成就很少。
用来动员参与者的方法并非中性的：每一种方法建立了一种参与式过程的不同组织，引起了一种或另一种不平等的形式。与此相反，商议程序似乎在某种程度上提供了一个更为开放的讨论的公共空间；而且，它们使得公民能够有效利用他们的商议机会（Bohmann，1997：345）。因此，面对包容的问题，也意味着处理参与式过程组织的方式。倘若商议的成功可以得到扩展，它也将取决于谁参与了。否则，不可能利用商议程序似乎提供给广大公众平等参与公共讨论的机会。
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