弗里林海森互惠贸易体系政策的出台
从1877年开始，美国逐渐从1873年的经济危机中恢复，经济生产呈现出上扬的趋势。[1]到了1881年，工业开始出现生产过剩的局面，农业生产在第二次工业革命所带来的工业化的影响下，产量得到巨大的提升，但是生产率的提高却并没有带来价格的上涨。[2] 由于供给远远大于需求，美国农业发展在很大程度上依赖于海外市场——尤其是欧洲市场的扩张。得益于持续了半个世纪之久的铁路发展所形成的发达交通网络，美国农产品得以更加顺利地进入世界市场。
在19世纪70年代欧洲连续遭遇农业歉收的背景下，美国农产品开始充斥欧洲市场。正是这一机遇，使美国从内战后遭受的经济危机中逐渐摆脱出来。到了1880年，农产品已占美国出口产品的83.4%，1873年到1882年间，美国小麦产量更是创下了历史新高，种植面积从2900万英亩增加到4100万英亩，出口数量也增加了三倍多。小麦种植主们30%~40%的收入来自出口。[3]1875-1880 年，美国棉纺织品出口相比前五年增加了三倍……[4]欧洲市场的需求与美国国内农业生产量，成为影响美国农产品价格的重要因素。“从长期来看，粮食价格的高低主要取决于中西部和美国之外的情况。”[5]
然而美国农产品出口的有利环境从80年代开始发生变化。虽然欧洲农业生产开始复苏，但是由于美国产品的低价优势，欧洲国家本土的农产品难以与美国的农产品进行竞争。以美国出口到德国的火腿为例，美国产的火腿每磅价格大约在60到64芬尼（1马克=100芬尼）之间，而德国产的价格却在1.05到1.10马克之间。这种巨大的价格差异所带来的不利局面很快让德国的农民感到不满。[6]
根据沃尔特·拉夫伯（Walter LaFeber）所说，在1873年以后的大部分时间里，西方工业化世界都面临着经济危机的威胁。欧洲的困难同样来源于产量的提高和成本的降低、价格下跌、工人失业，且金融丑闻时有发生。仅19世纪80年代，法国的钢产量就增加了一倍，英国则增加了两倍，德国和美国更是增加了四倍之多。[7]欧洲经济危机使得贸易保护主义的情绪逐渐增强。1879年，英国的一家媒体报道称：“美国的竞争将在哪里结束呢？美国人正在威胁着我们的贸易……美国的锁具正在取代斯塔福德郡的，萨默塞特郡的苹果市场份额和德文郡的燃料市场份额也正在被美国所取代……即使是英国农业的耕作和收割都要使用美国产的机械。”[8]
同年，美国驻奥地利公使就向国务卿报告称，欧洲的保护主义正在逐渐增强。这点已经可以从奥地利立法机构的行动以及奥地利和几乎整个欧洲的商业条约谈判进程表明。奥地利不仅有新的关税保护条约，还与意大利和德国达成了新的商业条约。[9]
于是欧洲国家纷纷开始限制美国农产品的进口。这种限制最先反映在美国猪肉制品上。从80年代开始，包括西班牙、奥匈帝国、土耳其、罗马尼亚在内的多个欧洲国家开始禁止美国猪肉的进口。甚至在食品供给不足的1879年，意大利、葡萄牙和希腊就已经开始禁止美国肉类的进口。在英国驻费城领事向英国外交部提交的关于美国猪肉和猪肉制品报告的影响下，[10]对美国猪肉的恐慌持续地在欧洲蔓延，越来越多的国家开始限制甚至是禁止美国猪肉制品入境。1881 年2 月19 日，美国最大的猪肉出口国——法国——通过法令禁止进口美国猪肉。1881年初，西班牙要求美国猪肉必须经过显微镜检查后才能进入西班牙，检查费用将从关税中收取。[11]奥地利在同年3月也禁止进口美国猪肉，但这个禁令更多是政治性的，因为奥地利自身也是猪肉出口国。[12]从1882年开始，美国对德国的肉类出口开始逐渐下降，美国请求德国修改法令的要求也遭到拒绝。[13] 此后阿瑟总统几次邀请德国派遣委员会对美国猪肉进行检查以打消疑点，但都被德国拒绝。[14]
欧洲对美国农产品的限制使得美国农业开始面临困境。1882年，欧洲农产品大丰收，产量创下历史新高。欧洲市场对美国农产品的需求进一步下降，与此同时美国还面临来自俄罗斯、埃及和印度的竞争。苏伊士运河使印度和澳大利亚的谷物能够更加方便地到达西欧市场。谷物产品的价格开始下降，随之而来的是棉花价格的下降。铁路建设也在这一年达到了顶点。由于投资减少，铁路建设也开始退潮。正是在这一年，美国开始了长达四年的经济萧条期。[15]铁路业和制造业削减了铁轨的订单，钢铁价格开始下降，银行和投资者纷纷抛售铁路股票和债券。铁路投资骤然萎缩。钢铁业工人开始了一系列的罢工。在超过三个月的时间内，有超过十万人被迫失业，工资停止上涨甚至开始下降。到1883年，工业开始变得萧条，农民开始难以糊口，金融业的恐慌导致铁路股票的抛售，经济情况进一步恶化。国内生产的过剩和欧洲市场的萎缩迫使美国不得不寻找新的海外市场，以缓和国内的经济和社会动荡。
然而，寻找新的海外市场意味着需要依靠双边的减税措施，也意味着美国需要对内战以来一直坚持的保护主义关税体系做出改变。仍然坚持保护主义立场的人认为这将会把国内的制造业暴露于外国竞争之下。除非谨慎处理，否则这种减税措施将会造成廉价商品涌入美国，从而降低工资，加剧消费不足的情况。
这样的逻辑让许多人的注意力都转向拉丁美洲，因为这里的产业恰好与美国形成互补，类似糖这样的商品是美国不能生产或者供给不足的。[16]换句话说，与拉丁美洲国家之间的减税措施不会造成对美国国内产业的竞争，因为这里是初级产品和原料产区，对国内产业的影响将是最小的。
据统计，到19世纪，美国向拉丁美洲出口了将近700万美金的货物。其中的古巴虽仍在西班牙的统治下实行保护性的关税，但是却成为继英国和法国之后，美国的第三大贸易伙伴。到19世纪中期，美国已经取代西班牙成为古巴的头号贸易伙伴。数据显示，到19世纪80年代，古巴总产糖量的94%出口到美国，“事实上，古巴已经俨然处与美国的商业贸易联盟之中”。[17]在当时的情况下，与拉丁美洲之间进一步扩大贸易往来似乎是最好的选择。许多拉丁美洲国家本身缺乏基础产业，只是出产原料，与美国刚好形成产业结构上的互补关系。(https://www.daowen.com)
阿瑟入主白宫时，面临的就是如此严峻的经济形势。一方面，从1882年开始的经济危机带来了工业萧条，加之对欧洲的农产品出口骤减，美国不得不在欧洲之外寻找新的市场。地理上的邻近和以初级产品为主的出口模式使这一时期的拉丁美洲成了最好的选择。然而，美国在拉丁美洲地区却面临了来自欧洲国家的激烈竞争。另一方面，美国国内盛行的贸易保护主义对美国在拉丁美洲进一步打开市场造成了极大的障碍。
正如当时著名的经济学家和低关税倡导者戴维·埃姆斯·韦尔斯（David.A.Wells）提到的那样，智利从英国购买的棉花比从美国多得多，并不是因为英国产棉花的质量更好，而是因为当智利购买英国商品时，英国也会相应地购买智利的铜。正是这种互惠的贸易关系才导致英国与智利的贸易额远超美国。比起英国，美国的高关税使得智利和美国之间的交易变得非常有限，再加上美国和拉丁美洲之间没有直接的航运线，这些因素都导致贸易发展相对比较滞后。[18]
除了经济上的原因外，共和党与民主党的政治斗争也促使阿瑟政府更加注重和强调经济发展和对外贸易扩张。1882年，共和党在国会选举中大败。为了挽回共和党面临的颓势，弗里林海森和阿瑟也开始更加强调通过一个互惠贸易的体系来深化西半球诸国之间的贸易和联合。此外，由于中美洲国家控制了地峡运河地区的重要位置，因此美国的互惠政策还影响到了美国在运河问题上的主动权。
1884年，在回复关于请求国会拨款召开一次和平和商业大会的建议时，弗里林海森提出了他的互惠条约政策。比起召开所谓的和平大会，加强政治合作，从而促进经济合作，弗里林海森认为密切的政治关系基于商业利益的结合。他表示，召开一次所谓的和平商业大会并不能够取得什么有价值的成果，真正有效的计划应该是与中南美洲国家签订一系列的互惠条约，通过这些条约，美国也许能够得到有价值的回报，且不违反其他条约所规定的最惠国待遇，从而得到实质性的优惠和利益。[19]弗里林海森认为，只有互惠条约才可以帮助美国摆脱经济衰退的泥沼，促进与拉丁美洲国家之间的贸易，也可以避免其他欧洲国家通过最惠国待遇，间接地获得与美国同等的贸易优惠。为此，他反复劝说国会采取措施，与拉丁美洲国家签订互惠的商业条约。[20]
从美国贸易所面临的困难来看，互惠条约的优点是多样的。首先，互惠条约可以在有限地修改关税这一前提下，避免对美国的保护主义体系产生明显的影响，同时还可以为国内的剩余产品开辟新市场，保持国内的经济和社会稳定。其次，在政治上，互惠条约还可以平息民主党人对共和党所倡导的高关税政策的批评和攻击，在原则上维护高关税政策的同时，保持本党的竞选优势。最后，通过互惠条约而形成的互惠体系，可以将这些参与互惠体系的国家和美国的经济利益联系在一起，甚至纳入美国的经济体系之中。这种方式可以让美国在不需要承担直接的统治责任的情况下，对这个国家有一定的控制，从而进一步扩大美国在西半球的影响力。美国与美洲国家更加紧密的经济合作也将会为美国在运河问题上增加主动权。
阿瑟总统同样认可互惠条约的重要性。在任内最后一次的国情咨文中，他提出，美洲大陆上的国家和邻近的岛屿将成为美国天然的原料供应地和市场。阿瑟建议与这些国家结成一个关税同盟，为其提供辅助性的领事服务，结成泛美货币联盟，与他们达成有条件的最惠国待遇下的互惠条约，等等。[21]
当然，在国内保护主义情绪高涨的背景下，互惠条约自然不会推进得非常顺利。关税保护主义者们认为，互惠条约将破坏美国的保护主义体系，只不过更为隐蔽而已。他们认为，与其打开和拓展已经竞争激烈的海外市场，不如保护和开拓国内市场。[22] 在反对声之外，弗里林海森的互惠条约体系政策得到了经济扩张主义者们的欢迎。对他们来说，拉丁美洲蕴藏着无限的贸易和投资机遇。
于是，从1882年到1885年间，在国务卿授权下，美国与拉丁美洲国家商谈了一系列的互惠条约，试图通过建立一个互惠条约体系，来促进美国和拉丁美洲国家之间的贸易，从而与欧洲国家进行有效的竞争，为美国的海外贸易拓展新的市场，最终扩大美国在西半球的影响力。除互惠体系之外，弗里林海森还积极提升外交和领事服务水平，向美国船舶发放港口信息，构建一个综合的金融体系。这一切都是为了更好地为一个贸易互惠体系服务。
与布莱恩不同，弗里林海森反对介入拉丁美洲国家之间的争端，希望通过建立一个美洲贸易互惠的体系来深化西半球的联合。