19世纪80年代美国运河政策调整的动机与英美运河外交冲突
美国在中美洲地峡运河上的明确立场最早可以追溯到19世纪中期与英国的竞争。自1839年中美洲联邦解体以来，英国的势力在中美洲政治真空地带得到了快速的发展。继1833 年1 月占领南美的马尔维纳斯群岛（Islas Malvinas）[1]后，1838 年，英国又侵占巴亚群岛中的罗亚坦岛（Roatan），不久又宣布对莫斯基托（Mosquito）地区（今尼加拉瓜的东海岸）实行保护。南美独立战争结束后，英国以所谓的莫斯基托国王的名义，将莫斯基托地区划为独立的区域，并且驱逐了圣胡安河口（Rio San Juan）的尼加拉瓜官员。1841年8月英国又占领了圣胡安港，控制了中美洲地峡通道。1845年，英国将莫斯基托纳入保护势力之下。[2]
1847年1月，英国外交大臣帕麦斯顿子爵（Palmerston）在给英国驻中美洲代表弗雷德里克·查特菲尔德（Frederick Chatfield）的信中提到：“你要向其他国家表明，为了莫斯基托王国的安全和福祉，大不列颠王国女王陛下将绝对坚持一条必要的莫斯基托保护国的边界线。”[3]在6月30日的公文中，他又提道：“洪都拉斯和尼加拉瓜这两个中美洲国家当局对莫斯基托国王的领土的侵犯，已经触发了莫斯基托保护国海岸线延伸的问题……英国政府将不会对任何侵犯莫斯基托国王的领土或权利的企图表示冷漠，莫斯基托国王是在英国保护之下的。”[4]至此，英国的势力基本上占据了中美洲的大部分地区。
1846年，哥伦比亚为防止英国势力沿地峡南侵，同美国缔结了为期20年的条约，即《新格拉纳达条约》（也称《比德拉克条约》，全称《美国、新格拉纳达和平友好航海及同行条约》），[5]这是美国关于运河问题签订的第一个条约。条约大部分条款是关于相互贸易关系的，比如哥伦比亚将取消对美国的歧视性关税政策，并同意美国在巴拿马地峡的自由通行，同时规定了在双方大部分港口设立领事馆等。根据条约的第35款，哥伦比亚向美国保证在条约有效期间内地峡将完全保持中立。美国则承认哥伦比亚对巴拿马的主权，并且在确保地峡中立的同时保卫哥伦比亚对巴拿马的主权。同时，美国还利用1846年条约从哥伦比亚那里获得了修筑通过巴拿马地峡的铁路租让权。《新格拉纳达条约》的签订使美国不仅占得了巴拿马地峡问题上的先机，同时还为美国向南扩张打开了通道，1846年条约也使得美国与英国在中美洲的利益争夺变得日益突出。
美墨战争之后，美国开始筹划中美洲地峡运河的修建，尤其是加利福尼亚金矿的发现所带来的淘金热更加促进了这种需求。尼加拉瓜运河路线的优越性开始逐步显现。比起绕行南美大陆，或者是艰难地从巴拿马地区穿行，穿越尼加拉瓜的交通费用更便宜，而且气候也更加温和，还有充足的供给。[6]即使运河仍没有建成，圣胡安河也是美国穿越中美洲的重要通道，但是英国对于河口位置的占领对美国的这一设想造成了阻碍。
于是，1849年6月，美国总统波尔克派遣了特使伊莱贾·希斯（Elijah Hise）前往尼加拉瓜。在没有得到授权的情况下，希斯与尼加拉瓜政府签订了美国可自由穿越尼加拉瓜领土的条约。[7] 但是这个条约最终被美国政府否决。泰勒（Zachary Taylor）总统时期，又派遣了新的特使伊弗多姆·斯奎尔（E.G.Squier）同尼加拉瓜缔结新的条约。新条约除未提及设防权和对尼加拉瓜主权的保证外，与希斯条约大体相同。1849年9月28日，斯奎尔又与洪都拉斯缔约，获得了蒂格雷岛（Tiger Island）的占领权和修筑基地的权利。由于斯奎尔条约中所规定的运河路线将经过英国的占领区和保护区，英国无法接受美国单独控制运河的情况，因此英国迅速做出反应，同哥斯达黎加缔约，英国保证哥斯达黎加圣胡安河北岸的安全，并派海军占领了蒂格雷岛。美英双方立即剑拔弩张。英国在中美洲的代表弗雷德里克·查特菲尔德（Frederick Chatfield）威胁称，英国皇家海军有可能控制蒂格雷岛以作为洪都拉斯向英国所欠债务的抵押，[8]这引起了洪都拉斯的恐慌，最终导致美国总统向洪都拉斯作出承诺，支持其对英国军事力量的反抗。双方的矛盾一触即发。[9]
1849年12月4日，泰勒总统在国情咨文中强调，美国的运河政策是各国共同保证地峡中立，反对任何国家垄断地峡交通。国务卿约翰·卡德威尔·卡尔霍恩（John Caldwell Calhoun）则公开宣称，门罗和波尔克阐述的不准殖民原则不适用于中美洲地区，并表示愿意就中美洲问题与英国通过外交方式解决。[10]1849年，新任国务卿约翰·克莱顿（John Clayton）建议美英双方签订协议，保证尼加拉瓜、哥斯达黎加、洪都拉斯以及整个英属莫斯基托海岸的独立，这也就意味着英国将基本放弃在中美洲的权利，而美国也将相应地放弃一些权利。
美国国务卿克莱顿坚持在莫斯基托问题上的立场。但是他也很清楚，英国政府不会认可尼加拉瓜政府在莫斯基托地区的主权，因为这事关英国的尊严和荣誉以及莫斯基托的保护国地位。因此他决定在这个领土争端的问题上进行模糊处理。克莱顿非常明白，虽然美国仍然迫切想要得到一条地峡运河，但是单凭美国的力量并不能完成这样的庞大工程，至少在资本上就不可能。因此他希望借助来自英国甚至是法国资本的支持。在通盘考虑之下，他做出了妥协。[11]
1850年，克莱顿与英国代表亨利·布尔沃（Henry Bulwer）共同签订《美国和英国关于连接大西洋和太平洋的通航运河的条约》，也称《克莱顿-布尔沃条约》（Clayton-Bulwer Treaty）。该条约规定，对拟议中的尼加拉瓜运河路线，两国任何一方不得获取或保持排他性的权利；任何一方不得设置或维持防御工事、控制运河附近地带；任何一方不得在中美洲的任何地区从事占领、设防、殖民活动，或行使统治权。[12] 这一条约的签署实际上形成了英美两国在尼加拉瓜利益均沾的局面。
《克莱顿-布尔沃条约》的签订标志着美英双方在推进中美洲运河的问题上达成了一致，双方都承诺放弃领土扩张和政治控制。这其实是双方在当时情况下的一个妥协，因此条款中也尽量使用了许多模糊的表达，比如没有准确地定义中美洲的边界范围，英国在伯利兹和海湾岛的权益也没有包含其中。这些表达有效地缓解了英美两国国内的激进情绪。对于想要对外扩张而又一直具有反英传统的美国来说，19世纪40年代正是民族主义蓬发的时期。民族主义的情感使得他们在中美洲地峡问题上并不愿意退让。英国国内也因为美国的行为议论纷纷，更加不会轻易放弃在中美洲的既得利益。而这种“模糊”的妥协，成功使美英在地峡运河的紧张局面得到暂时的缓和。
但是这个条约并没有从根本上解决美英两国在运河问题上的争议。双方对条约的不同理解成为19世纪后半期英美两国持续在运河问题上冲突的根源。对于中立和不殖民原则的适用范围的分歧是双方争端的主要内容。美国认为，根据条约，英国应当放弃其在中美洲的一切权利。而英国则认为，条约的条款不适用于条约签订之前的状况。在实力有限的情况下，美国只能期望通过条约来限制英国在中美洲的势力扩张。
从1850年条约的签订到美国内战结束的三十年中，中美洲的形势也发生了变化。1854年，英国外交大臣克拉伦登（Clarendon）伯爵就曾提到：“中美洲地峡交通的问题——主要是运河问题——对于英国的商业安全与发展是至关重要的，实际上对所有以不同路线通过地峡的国家来说都是。（英国政府）并没有任何在中美洲获得领土的意愿。英国没有兴趣坚持、也不打算坚持对中美洲任何部分或其邻近岛屿提出领土要求。但伯利兹是唯一例外，因为它是由1783年与西班牙签订的条约所给予英国的。”[13]
1856年，在克里米亚战争开始之后，英国传统的中美洲政策发生变化。前文提到，英国同美国签订的关于运河的条约，一开始只是为了保证英国在地峡地区的自由通行并阻止美国向中美洲南部扩张。但是从1856年开始，英国开始逐渐收缩在中美洲的势力，而更加专注于商业活动的发展。政策改变的根本原因在于，《克莱顿-布尔沃条约》所设想的目标从根本上都没有实现。运河的开凿和建造没有任何进展，和美国的争议也没有消除。这两个主要政策目标的失败，加之克里米亚战争的到来，致使英国在中美洲的政策上做出改变。
英国外交大臣帕麦斯顿曾向首相说道：“很明显，人们并不关心中美洲、莫斯基托、海湾岛或者洪都拉斯边界的问题……他们希望的只是能够自由地进行跨洋贸易，并且他们相信这种贸易即使不通过和美国发生争端也可以得到。在中美洲和美国的争端只要一日没有解决，就会让美国对于英国产生持续的反感和嫉妒。我们将保留海湾岛，我们可以与尼加拉瓜和危地马拉解决莫斯基托和洪都拉斯问题，我们可以确保美国的跨洋通行自由。”[14]
与英国的保守政策不同，美国开始了积极的南进扩张。1853年，美国同墨西哥缔结《加兹登条约》（Gadsden Treaty），墨西哥桑塔·安纳政府（Antonio López de Santa Anna）以1500万美元的代价将科罗拉多河、希拉河和格兰德河之间的梅西亚谷地（Mesilla Valley）割让给美国，美国由此获得了大片土地。1859年，新总统要求国会授予他动用武力保证美国在中美洲的利益的权力，后又多次向英国提出要求修改《克莱顿-布尔沃条约》。[15]
从19世纪50年代到80年代，美国虽然仍然就地峡问题以及条约和英国发生小摩擦，但是大方向上并没有什么大的变化。这主要是因为奴隶制的废除使得美国对领土扩张的需求消失，而巴拿马铁路的建成和太平洋铁路的开通也使得美国对地峡交通的需求减少了。然而情况从80年代开始逐渐发生变化。
1878年，成功建造了苏伊士运河的法国人斐迪南·德·莱塞普（Ferdinand de Lesseps）从哥伦比亚政府手中成功获得了开凿巴拿马运河的协议，[16]并且成立了以他为首的巴拿马洋际运河工程总公司（Compagnie Universelle du Canal Interocéanique de Panama），开始筹备运河的开凿。为了筹集资金，德·莱塞普还在美国进行了一系列的演说，为这个浩大的工程吸引到了一大批的美国投资者。虽然他一再强调他所进行的工程纯属私人行为而无官方介入，法国政府也多次强调这一点，但此举还是引起了美国政府的警惕。[17]美国认为，法国的介入，使得原本就很复杂的运河问题变得更为棘手。他国运河工程对美国带来的影响将是复杂和深远的。
在1880年的国情咨文中，总统海斯明确提出了美国的运河政策：
我国的运河政策就是确保一条在美国控制下的运河。美国决不能将这个控制权转交给任何的一个或多个欧洲国家。如果任何现存的美国和其他国家之间的条约，又或者其他国家的主权或者财产阻碍了这个政策——这种意外不能被谅解——那么我们将采取合适的方法，通过公正和自由的谈判来推动和建立美国在这个问题上的政策，同时也能和其他受影响国家的权利共存不悖。
其他国家的公司和个人在这样一个计划中进行投资，必然会在某种程度上寻求一个或者更多世界大国的保护。然而没有欧洲国家可以提供这样的保护，因为美国必然不会允许。对本大陆采取的任何措施，都会被认为是完全不能允许的。如果依靠美国的保护，美国就必须行使这项控制权，使我国能够保护国家利益和维护对该企业进行投资的私人资本的权利。
一条通过美洲地峡沟通两大洋的运河，将从根本上改变美国大西洋和太平洋之间、美国与世界其他国家之间的地理关系。它将是我们在大西洋和太平洋海岸间的一条伟大的海洋通道，从而实质上构成美国海岸线的一部分。这条运河单在商业上对我国的利益就比其他国家要大得多。而运河对于我国的繁荣强大、我国的国防手段、我国的团结、和平和安全的关系，则更是美国人民所最关心的事情。任何一个大国在类似的情况下，对于这种与本国利益和福祉有着如此密切的关系和十分重要影响的工程，都不可能不对它行使正当的控制权。
最后，不用再进一步提出关于我的意见根据。我重申，美国既有权利又有责任对任何一条连接南北美洲、跨越地峡、沟通两大洋的运河维护并保持这种监督和管理权，因为它将能保卫我们国家的利益。我确信，它不仅是与商业和文明的最大、最长远利益相符合的，而且还将促使它们向前发展。[18]
不难理解，美国总统所讲的“任何现存的美国和其他国家之间的条约”就是《克莱顿-布尔沃条约》。在19世纪美国向南扩张的征途上，《克莱顿-布尔沃条约》已然成了美国独占一条中美洲运河的最大障碍，而现在法国人却将在此开始自由地建造运河。
法国人的运河工程引发了哥伦比亚与美国之间积蓄已久的矛盾。在哥伦比亚给予德·莱塞普巴拿马工程合同后，美国多次援引1846年条约对哥伦比亚进行指责。
海斯总统指示美国驻哥伦比亚公使传达美国对哥伦比亚方面给予法国人运河建造合同的不满：
美国方面认为，基于和哥伦比亚之间的1846年合约关系，哥伦比亚方面竟然没有知会美国就给予卢西安·波拿巴·怀斯（Lucien Bonaparte Wyse）运河建造的合同是非常令人震惊的，而这个合同现在已经转给德·莱塞普了。根据1846年条约，美国是这条跨洋运河的保护者，也是哥伦比亚共和国主权的保护者……美国认为，根据1846年条约的规定，法国人得到的新合同将使美国在哥伦比亚和地峡区域承担更多的保卫责任，这对美国来说是不可接受的。这样的合约在没有美国和哥伦比亚共同商议的前提下就签订是不可取的。
美国认为哥伦比亚考虑欠妥，这样一个工程应该考虑的不仅仅是财政的商业利益的问题，这还关系到美国的领土安全，因为战时的地峡运河会被敌方控制而对美国本土造成威胁，到那时，任何的中立条约都将失效。
美国认为……运河应该由美国或者是任何被美国信任的组织和公司来建设和主导。你将向哥伦比亚政府传达美国对哥伦比亚政府迄今为止没有就这一特许经营权问题进行此类沟通表示深深的遗憾，而两国之间的条约让美国仍然在期待这种沟通的进行……无论是美国政府还是其公民都没有理由承担这种额外的责任。
美国不能接受被其他个人或者国家之间的协议排除，尤其是这些个人或者国家都不是有直接利益的一方。美国将在必要时，对于这些计划进行干涉和监督，因为任何通过地峡的跨洋工程、都将通过地峡完成海洋联系，都会在实质上影响美国的商业利益，改变其主权的领土关系，并强加其外交政策的必要性。[19]
然而，从1846年条约的历史来看，美国其实根本没有资格去指责哥伦比亚与法国公司的合作。由于1846 年条约的有效期仅为20 年，两国在1866年重新协商了新的条约，并于1869年正式签署。根据新条约，哥伦比亚将巴拿马运河的开凿权和运河地区租让给美国，期满后归哥伦比亚所有。1870年，双方又签订补充条款，规定美国军舰可以随时通过运河而对美国的交战国关闭，这意味着美国与哥伦比亚在事实上结成了军事联盟。这些条款给予了美国巨大利益，遭到哥伦比亚国内的强烈反对。哥伦比亚向美国提出了修改要求，但是美国明确表示了拒绝，双方对条约问题的僵持不下更加使哥伦比亚人认为，美国并没有真正修建运河的意愿。美国的态度激起了哥伦比亚的强烈不满，也成了哥伦比亚转向欧洲的重要原因。
从事实上来说，1846年条约的效力已经不复存在，而美国在无视哥伦比亚诉求的前提下已经没有合理的依据来反对哥伦比亚政府的行为。美国援引1846年条约指责哥伦比亚政府，其根本目的是为了美国的利益，为美国介入运河问题寻找借口。
美国国务卿埃瓦茨认为，在此种情况之下，美哥双方需要重新界定1846年条约的内容。双方又一次开启了关于1846年条约的协商。威廉·特雷斯科特（William H.Trescot）于1881年开始同哥伦比亚外长拉斐尔·桑托多明各·维拉（Rafael Santodomingo Vila）进行谈判。不久，双方签订了初步协议。特雷斯科特表示，这份协议中的条款基本都能令美国满意，但有一条可能无法被哥伦比亚接受，即任何哥伦比亚的运河工程，必须要尊重美国作为保证地峡中立和哥伦比亚主权的利益相关者的权利，而美国的同意必须作为条约有效的前提条件。
桑托多明各将军虽然承认1846年条约中美国所获得的自由通行运河权等等一系列的权利，但是他并不认为哥伦比亚和法国的合同对美国的权利有所侵犯。“鉴于目前情况，我建议不要强行推进这一条的实行，因为强行推进可能会导致未来不能再进行协商和讨论。”[20]美国政府对条约基本表示满意，国务卿回复称这个草拟协议中的条款和他的想法是一致的，而总统也已经表示同意。
但是条约在哥伦比亚方面遇阻。1881年5月7日，哥伦比亚外长贝塞拉（Ricardo Becerra）在给布莱恩的信中表示：“我国政府遗憾地发现签订的协议与我们给代表的指示不一致。我们认为目前的协议无法阻止1846年条约义务的继续扩大……这样一个伟大的工程将为世界的商业带来巨大的利益，哥伦比亚已经如此慷慨地提供了土地，不应该再付出别的代价。鉴于这些事实，哥伦比亚政府希望能够重新谈判。”[21]双方的谈判最终还是不了了之。哥伦比亚对于美国以1846年条约为依据不断干涉哥伦比亚内政感到不满，转而向欧洲国家寻求保护。
1883年4月，美国驻哥伦比亚公使提交了一份报告，报告中明确解释了哥伦比亚政府在巴拿马运河问题上的基本立场。报告援引了哥伦比亚总统的演讲：
随着巴拿马运河工程的实施，哥伦比亚作为一个国际主体的地位也在逐渐增强。所有的美洲国家，以及那些拥有强大文明的西欧国家，都在这个工程上有着直接的利益。这也就意味着，我们拥有的这条独特的地峡将成为国际性的商业通道，也会成为国际冲突的交战通道。这条通道面临的唯一外交问题就是中立的问题。英国不会轻易放弃从《克莱顿-布尔沃条约》中获取的权利。因为通过这个条约，他们获得了和美国同样的中立保护权。而其他的欧洲国家，尤其是西班牙，在这一地区更是有着重要的经济利益，也绝对不会放弃对运河的权利。其他的拉丁美洲国家，尤其是太平洋沿岸的国家，更是在运河的中立问题上有着直接的利益。毕竟他们和其他欧洲国家的交往，可能都将通过这条通道。
从埃及苏伊士运河的归属中，我们了解到，应该重视巴拿马运河所带来的外交问题。如果哥伦比亚是一个强大的国家，拥有一流的军事力量、海军力量、国防资源，等等，那么运河的中立将不是什么难题，我们完全可以通过自己的力量来保证它的自由通行。但不幸的是，哥伦比亚并不强大。因此，在处理有关运河的政治外交问题时，我们应该牢记以下的几点：第一，我们对地峡的主权是合法的、完全的，因此哥伦比亚完全有权利独自决定运河中立和自由通行权的相关问题；第二，我们的弱点在于我们的实力，但是运河的利益与福祉也将促使强国尊重我们的权利；第三，我们不是一流强大国家的事实，是让其他国家实践他们义务的最好保证；第四，在保障运河安全方式的选择中，指导我们的应该是哥伦比亚政府保卫地峡国家主权的原则。地峡区域是我们领土上最具价值的珍宝，也是我们光明未来的希望。因此，在采用保护运河的方法时，我们应该努力避免对我们主权的最近的威胁。[22]
从这份报告中可以看出，哥伦比亚深刻意识到了运河对本国的意义，也意识到本国并没有这个能力去保卫国家。除了美国之外，其他欧洲国家也并不会放弃在运河问题上的干涉。因此，为了保护自己的利益，哥伦比亚才采取了邀请各国联合保卫运河中立自由的做法。
美国与哥伦比亚之间的一系列外交行动，非但没有让美国在运河问题上得到任何利益，反而招致了哥伦比亚的反感。美国多次以1846年条约为借口，在哥伦比亚认为是本国内政的运河问题上大加干涉，不仅提出任何有关运河的条约都需要美国的参与，还需要得到美国华盛顿方面的授权和同意。美国甚至要求美军能够常驻巴拿马，并在哥伦比亚领土上建立一个海军基地。虽然这些无理的要求都被哥伦比亚拒绝了，但是这些行为却激起了哥伦比亚国内的民族主义情绪。
法国人的运河工程与哥伦比亚的外交失败都促使美国采取新的政策来保证其运河利益。然而与英国的条约却使美国受到束缚。在19世纪80年代美国提出美洲合作、建立美洲体系的背景下，一条由美国单独控制的运河不仅可以帮助美国向南扩张，还可以在与欧洲其他国家在中美洲甚至更远的南美洲的竞争中——不管这种竞争是在商业上的还是政治上的——帮助美国取得优势地位。运河问题也成为贯穿美国80年代外交的重要议题之一。基于美国在19世纪末想要建立一个美洲体系的愿望，一条由美国控制的运河似乎是理所当然的。于是，为了解除《克莱顿-布尔沃条约》对美国的束缚，美国的运河政策做出了重大的调整，并由此引发了一系列与英国的外交冲突。(https://www.daowen.com)
1881年6月24日，布莱恩得到消息，哥伦比亚方面正在考虑终止与美国在1846年签订的条约，转而向欧洲其他国家寻求帮助。布莱恩向在欧洲的美国驻外公使发送了秘密信件，并指示他们，如果这个传言一旦成真，那么他们要向所驻国家表明美国的立场，即如果他们真的和哥伦比亚达成协议，联合起来保证运河的中立，那么这种行为将被视为对美国利益的侵犯。除英国和哥伦比亚之外，任何其他国家侵入美国利益所在的地方都将被认为是入侵行为。
在给美国驻英公使的信中，布莱恩写道：“美国政府承认一个恰当的中立对建造穿越巴拿马地峡高速通道的工程是必要的，我们认为目前所采取的措施是足够的……如果欧洲国家有行动的征兆，那么就请你提醒格兰威尔伯爵注意1846年条约的条款，尤其是第三十五条，[23]并且提醒他，任何试图取代这种共同保证的行动都将被美国政府认为是突然的侵略，美国政府的利益必须被考虑……美国政府不希望干涉任何外国势力的公民或主体从事任何他们享有合法特权的商业活动……”[24]
布莱恩的声明，完全忽略了《克莱顿-布尔沃条约》，而是仅以美国一贯以来的立场作为凭依，即门罗主义的基本原则作为行事准则。
英国外交大臣格兰威尔伯爵在给布莱恩的回信中写道：“双方在运河问题上的立场是由《克莱顿-布尔沃条约》决定的。英国政府对美国遵守条约的所有约定充满信心。”[25]显然，英国并不接受美国以1846年条约来界定美国在地峡运河上的权利，坚持以双方1850年的条约为依据，维持现状。
除向欧洲国家声明立场外，詹姆斯·布莱恩开始谋求对《克莱顿-布尔沃条约》进行修改，为此，他向英国发起了外交攻势。在给英国外交大臣的信中，他写道：“《克莱顿-布尔沃条约》已经签订超过三十年了，一些情况已经不复存在，而另一些情况又发生了新的变化。总统认为，条约应该有一些变化了。鉴于英国在这一问题上的利益不如美国重要，我们希望能够本着友好与和谐的精神对条约进行调整。”
此外，他还列出了一系列条约应当调整的具体理由。比如英国有强大的海军，而美国没有，条约要求美国不能使用军事力量来保卫越洋航线，但是对于英国的海军力量却没有限制，英国海军随时可以动用力量来保卫自己，这种情况对美国来说是不公平的。因为这意味着，英国可以在任何时候轻易地控制运河的两端，夺得运河的控制权。美国不会同意任何永久的条约，如果这些条约侵犯了美国在美洲大陆的优先权，一旦太平洋海岸受到攻击，这将不利于美国进行自卫，因为条约规定美国不能自由地在运河中穿行以对美国领土进行保卫。而这些条款对敌军是没有限制的。因此，为了保卫美国领土，美国应该拥有控制地峡通道的权利，而且这种控制是绝对中立的，欧洲国家应当同意。
在《克莱顿-布尔沃条约》完全实行的情况下，除缔约国之外的商业力量已经得到了快速的发展，这也要求条约的修改，否则这些力量也将会对通道进行干涉。条约的修改赋予美国保护和控制运河的权利。除获得军事和海军所需的站点外，美国不会攫取中美洲的任何领土。最后，原条约的第八条规定，[26]即“任何可能实现的两洋之间的交通路线也将适用于此条约其他条款”一条，至今仍没有发挥任何作用，因此美国政府希望能够将其废除。
从现实的情况来讲，目前提出的巴拿马运河计划的支持者和赞助者是法国。如果将《克莱顿-布尔沃条约》的禁令应用于这条运河，即保证运河的中立地位，那么将意味着，美国在此之前和哥伦比亚政府签订的条约中所享有的权利都将失去。因为，美国并不能以美英之间的运河条约来约束法国，反而会因此受到限制。
这显然违背了布莱恩想要废除《克莱顿-布尔沃条约》的初衷。据此，布莱恩在信中提出了四点修改要求：“首先，取消任何禁止美国在运河周边区域修筑防御工事、约束美国对周边地区施以政治控制的条款；其次，条约中关于禁止英国和美国政府在中美洲地区进行任何领土占领的条款继续生效；再次，如果英国想要添加在运河两端建立自有港口的条款，美国政府将不会反对；第四，原条约中，双方政府都同意不论是在墨西哥特万特佩克地峡，还是在巴拿马地峡建造铁路或者是运河，两国都同意对其进行联合保护。现在这一条的执行应该不受限制；最后，条款中规定的对于运河至公海之间在战时可以进行劫掠的区域距离一条，内容并不完整，也没有明确的距离规定。总统认为，应对此做出明确规定，最好能够成为其他国家之间的共同条款。”[27]布莱恩的意图是明显的，他想将与英国之间的条约扩展到法国，以阻止法国独占运河。
从这里来看，对1850年条约的修改，不仅仅是将美国从对英国不平等的条约中解放出来，同时也可以使美国更加自由地使用1846年条约所赋予的权力。
收到英国外交大臣的信十天以后，布莱恩又回信称，原先的条约不过是误解和争议的产物，根据美国和哥伦比亚在1846年签订的条约，美国要从与英国所签订的不平等条约中解放出来。
他说道：“一开始签订条约是为了解决两国在中美洲事务上的分歧，但是现在双方对于此条约的不同解释已经使其中的许多条款归于无效了。如果美国政府早就预料到英国政府对于这个条约的解释是如此的话，美国政府根本不会接受和批准这个条约，也不会相信这个条约的效力。《克莱顿-布尔沃条约》已经和现在英美双方之间的观点立场都不符合了，因此应当废除。”[28]
美国实际上指出了美英在运河条约上的根本分歧，即双方对条约内容的具体应用并没有做出明确的界定，在许多问题上都采用了模糊的表达。比如，美国认为，条约适用于英国此前在中美洲获得的利益，但是英国则持完全相反的意见。而美国通过1846年条约获得的独占运河的权利与1850年美英条约的保持中立，实际上也存在矛盾关系，但是美国却以相同的理由否定了这一点。
1882年1 月7 日，格兰威尔回信维护条约。就布莱恩提到的海军问题，格兰威尔说道：“美国海军部必须认识到，英国政府从来没有试图禁止任何其他国家的海军力量对于运河的使用。另一方面，对于其他也参与了中南美洲贸易的国家来说，运河作为连通两个大洋的水路，连通了欧洲和东亚。从这个意义上来说，运河工程不仅仅关乎美国或者是美洲大陆，也是整个文明世界的大事……如果美国坚称这样一条连通两个大洋的水路是她海岸线的一部分，那么很难想象这条水路沿线的国家可以保持现在的独立状态……以上就是英国政府对于美国政府要求在运河享有优先权的考量。英国政府认为，1850年条约谈判时的指导原则仍然是合理的，并且仍然能够应用于当前的情况。英国政府希望，这些准则都可以被付诸实践，英国很乐意看到美国主动将这种邀请扩展到其他国家。”[29]
英国政府并不认可美国提出修改条约的理由，也不同意美国对运河的独占，甚至表明了欧洲共同保证运河中立的想法。
在第二封回信中，针对布莱恩提出的四点修改意见，格兰威尔提出了自己的看法，回应了布莱恩对于条约的攻击：
第一，两个政府之间就条约问题产生的分歧，虽然长久以来都没有得到很好地解决，并且一度引起双方的许多困扰。但是这些都和穿越地峡的跨洋交通的适用原则无关，其根源在于布莱恩先生仍然建议维持的大部分条约条款中。比如他想要继续坚持美英两国不在中美洲的任何地区占领土地、却又想取消不允许美国驻守运河的条款，允许美国在运河周边驻守的地区允许美国的政治控制。
第二，美国在争议中所主张的内容总是根据他们所提出的要求而变化。他们否认在运河地区获得优先和独有权利的意图，但是他们争论的焦点在于英国也应该受这个条约限制，放弃英国已经获得的在大陆和邻近岛屿的权利……他们也没有以任何方式来试图限制条约中所规定的原则的适用范围。如果如布莱恩先生所建议的那样，那么美国也不应主张这些原则不适用于美国和哥伦比亚的1846年条约。然而目前看来，美国已经准备好了将这些原则进行充分的扩展。
第三，英国曾一度由于争议的持续不休而考虑废除条约。如果能够恢复到1850年的现状，那么英国政府愿意如此进行。这样的解决方法在当时或许是可行的，但是正如美国政府指出的那样，这很有可能会对两国之间的友好关系造成危险，虽然在随后的发展中这种危险并没有发生。[30]
英国的回复实际上揭露了美国在运河上的双重野心。美国希望在享受独占运河的同时，通过与英国的条约来限制后者在运河地区的活动，甚至是借助后者的力量来防止其他欧洲国家在运河问题上的介入，这显然是无法被英国接受的。英国以条约废除可能会使两国重新恢复到1850年条约签订前剑拔弩张的紧张局面为由，反对修改条约。这在某种程度上已经带有一丝威胁的意味了。
虽然布莱恩以新时期情况产生，且条约没有得到切实的履行为理由，提出英国应该承认并且同意对条约进行改变的主张，但是最后的结果证明，他的行动并没有什么结果，英国仍然坚持维持现状的主张。
阿瑟政府时期，国务卿弗里林海森尝试着从技术角度来突破美国面临的困局。他以英国已经违反了双方条约为理由，以证明条约已经失效：
英国在1859年和危地马拉签订了关于英属洪都拉斯定居地的条约，这证明了英国已然违反了《克莱顿-布尔沃条约》，这更可以被当作是英国在危地马拉边界扩张的证明。如果英国持续违反条约的话，那么美国自然可以认为两国之间的条约是无效的。
英国没有提出或建议过和美国共同保护巴拿马路线上的运河或者铁路，这也证明了英国并没有执行条约的第八条。这三十年间美国政府都是独立对地峡进行保护的，这使我们相信一个联合的保护是不必要的。
而且，《克莱顿-布尔沃条约》的生效是在1846年美国与哥伦比亚的条约签订之后，后者也使美国对巴拿马路线拥有独立的保护权。那些拿到运河建设合同的人还没有开始实施这个工程，美国认为拒绝为他们提供联合的保护是公正合理的。1846年的条约让我们自由地保护两大洋之间的公民的一切交通和通讯。
在这样的情况下，任何与当地主权国家签订的条约都会对这些利益产生影响和威胁。美国政府不能同意在1850年条约的基础上将这种共同保护中立的权利扩展到其他国家，我们也对于其他国家以此为目的而采取政治行动表示不满。在《克莱顿-布尔沃条约》中，没有任何条款让美国接受或者邀请其他国家来共同保证巴拿马路线的中立。
（阿瑟）总统认为，通过邀请世界上的其他国家来保证地峡交通线的中立是不必要的和不明智的。这可能为他们将自己的海军部署到离我们海岸很近的水域提供借口，甚至可能让本已从中解脱的共和国重新陷入冲突之中。由门罗规划、亚当斯详细解释过的主义（即门罗主义）已经成为我们大陆政策非常重要、非常基本的一部分。
弗里林海森以英国违反了《克莱顿-布尔沃条约》为由要求废除此条约，并且以巴拿马运河涉及诸多主体的利益为由，反对欧洲国家共同保证运河的中立，其最终的目的仍然是为了保证美国对运河的独占。
在此之外，弗里林海森认为条约的适用范围应该是有限的，但应当包括尼加拉瓜运河计划，这也是在条约前言中唯一的目标。其次的目标是，在第八条款中提到的，两国政府希望通过这个公约，不仅能够为一个特定的目标提供帮助，还能建立一个基本原则，特此要求通过条约规定将其保护范围扩展到任何其他实际的交通。“跨越地峡，特别是对于海洋两岸的交通，不论是通过运河还是铁路都应该是可行的。”[31]
1882年底，英国外交大臣格兰威尔爵士给出回复，就弗里林海森提出的几个问题做了一一回答。格兰威尔称：
根据《克莱顿-布尔沃条约》的第八条，缔约双方建立的基本准则适用于所有的越洋交通，而不仅仅是某个特别的计划。其次，美国认为不应将这种保护权扩展至其他国家的说法也是不成立的。1867年，在与尼加拉瓜的条约里，美国政府不仅同意将这种保护权扩展至所有大西洋和太平洋之间的交通路线，还保证了这条路线被中立和善意的使用。甚至还同意和其他国家一起合作来让他们共同保护这条通道，保证中立。
英国政府认为，美国政府在1846年的条约签订以后，与英国和其他国家达成了更新的条约，执行了《克莱顿-布尔沃条约》确立的一般原则。因此，现在以1846年条约来表明美国在穿越巴拿马地峡的运河问题上拥有独享的保护权是不合理的，也是同原先的一般原则不符的。另外，和哥伦比亚的条约中，没有任何条款表明哥伦比亚授予了美国政府任何独有的保护权，也没有什么内容和美英的联合保护相矛盾。
对于美国宣称的英国和洪都拉斯之间的条约是对《克莱顿-布尔沃条约》的侵犯，英国政府认为，《克莱顿-布尔沃条约》在美国和英属洪都拉斯的问题并不适用。在克莱顿和布尔沃的谈话中，可以确定的是，没有任何的中美洲国家因为谈判或者这个条约受到影响。这和美国现在所宣称的要求废除1850年条约的所有原则都是毫无关系的。事实上，在条约签订之前，洪都拉斯只不过是英国的一个定居点，而那时还是西属美洲的时代，但美国从不愿意承认这一点。因此，弗里林海森所谓的“占领”一词实际上是站不住脚的。
这块土地早在很久以前，就是英国征服的领土。而且，根据美英之间在1860年签订的邮政公约，美国已经承认了英属洪都拉斯是属于英国的领土。最后，美国国务卿所提出的论点都是不合理、不充分的。英国和洪都拉斯在1856 年8 月27 日签订的条约、英国和尼加拉瓜在1860年2月11日签订的条约、美国和洪都拉斯在1864年6月4日签订的条约、美国和尼加拉瓜在1867年6月21日签订的条约都表明了第八条是将这种保证扩展到所有的跨洋交通中去的，而不仅仅是某个计划。这也是美国和尼加拉瓜的条约中所保证的。1846年条约也没有给予美国任何独有的保护权。美国所要求的独占权利，与美英共同保护这个约定是相悖的。
这些事实更加明确地表达了以下内容：第一，两国政府之间由于条约而引起的分歧，和跨洋交通线处置方法的基本原则没有关系，其根源在于布莱恩先生坚称的条文。他希望美国和英国都不能在中美洲占领土地的条款能够继续发挥效用，但是他又希望能够废除禁止美国在运河及其周边地区构筑防御工事以及进行政治控制的条款；第二，美国政府在整个争端中的意见不断地在变化。他们宣称没有任何想要获取运河独占权的想法，希望英国放弃中美洲的领土，但是他们对这种原则的使用又将哥伦比亚和墨西哥排除在外；第三，英国政府曾经一度因为双方之间的争端考虑废除条约，但是美国却只愿意维持1850年的状况，这在当时是不可能的，因为这会对两国的友好关系造成威胁，现在则更加不可能了。[32]
内战后，随着美国实力的逐渐增强，美国向南扩张的需求开始进一步增强。作为连接南北美洲的交通要道，美国在地峡运河上的利益也开始凸显。1878年，法国人巴拿马运河工程的开启成为美国运河政策调整的直接导火索。美国以外交攻势迫使哥伦比亚收回运河工程合同，反而使哥伦比亚转向欧洲寻求联合中立。而美国在运河地区的行动却被与英国签订的《克莱顿-布尔沃条约》缚住了手脚。这种双重困境的局面促使美国对运河政策做出调整，以保障美国的运河利益。美国的首要行动就是与英国进行外交协商，以求废除《克莱顿-布尔沃条约》，为美国在中美洲的行动解除限制。
从三十年前的急于签订条约以阻碍英国，到现在的迫切希望废除条约，美国的政策发生了很大的变化。在这种变化背后，其实是美国实力的增长和民族自尊心、国家荣誉感的增强。在这短短不到的三十年间，美国的领土从东海岸延伸到了西海岸。资源的开发和铁路交通的发展，使得美国经济取得了长足的发展，实现了经济腾飞。为了维护国家团结和自尊，美国开始更加积极地推行门罗主义。这就意味着必然要将欧洲国家的势力从这片大陆上排除出去。
除向英国要求废除《克莱顿-布尔沃条约》外，美国还试图联合中美洲国家，希望他们能够再一次组成联邦来抵御欧洲国家（主要是英国）在这一地区的扩张和控制，并承诺给予经常性的援助和鼓励以促进联盟的团结。但是洛根对此并不乐观，在给布莱恩的一份报告中他提出：“只有在绝对君主制的强力下，在充足资源的支持下，中美洲国家才能够连接起来成为一个联邦。”布莱恩没有放弃，他建议几个地峡国家在巴拿马会面以讨论地峡事务，[33]但是最终这个建议也没有被采纳。美国的外交努力陷入了僵局。