美国拉美政策基本框架的确立：1889年美洲国家会议的召开
1885年，弗里林海森时期为了推动互惠贸易政策所派遣的中南美洲考察委员会回国，带来了大量关于拉丁美洲政治经济文化的信息，引起了许多美国人的关注。更多人开始对与拉丁美洲国家发展更加密切的关系产生兴趣。随着1882经济危机的发生，以及从1886年开始的严寒天气、冰冻天气对整个牧牛业的毁灭性打击，小麦种植主和磨坊主们开始请求政府帮助他们获得拉丁美洲市场，与拉丁美洲之间建立更为紧密的经济联系开始被更多人接受。
伴随着经济需求的是社会达尔文主义在美国的逐渐流行。19世纪70年代还拒绝刊登斯宾塞著作的《北美评论》和《大西洋月刊》从80年代开始多次刊载斯宾塞的作品，一直坚持宗教正统思想的耶鲁大学也开始将斯宾塞的《第一原理》《心理学研究》引入课堂，作为本科生教材。[1]1882年秋，斯宾塞到美国旅行，美国的斯宾塞热达到高潮，该巡回演出中，美国作家、科学家、政治家、神学家和商人围绕社会达尔文主义的理论聚集在一起。社会主流对斯宾塞的吹捧让他本人也感到十分尴尬。[2]
与宗教的结合更加促进了社会达尔文主义的传播。1885年牧师乔赛亚·斯特朗（Josiah Strong）在《我们的国家》（Our Country）中鼓吹美国人是世界上最强大的民族，应向其他国家传播“美国优越的基督教文化”。“这个种族（美利坚民族）具有强大的力量，拥有着无尽的财富。我们应该期待它成为伟大、自由、纯正的基督教和最高文明的守护者。这个种族积极进取的特性，足以把它的制度传播给全人类，将它的统治扩大到整个世界。”[3]社会达尔文主义实际上为美国人朦胧的种族优越感和海外扩张的思潮提供了更为坚实的理论依据，向拉丁美洲传播美国的先进文化，改变美国人认为的落后无序的拉丁美洲的思潮开始流行。
从1885年开始，不断有议员提出有关召开美洲联合大会的决议。这些决议的内容包括建立美洲关税同盟、互惠贸易、解决各国分歧、跨洲铁路，等等，议员们认为这些问题都可以在一次美洲联合会议上得到解决。[4]
克利夫兰总统与国务卿贝亚德自然也意识到了美国经济对海外市场的需求，但是他们认为，这种双方贸易的发展更应该通过废除美国的一些不利于贸易的法律，而不是通过与拉丁美洲的联合行动来实现。克利夫兰的这种观点实际上印证了许多民主党人在这一时期的政治诉求。在19世纪80年代激烈的关税争论中，民主党人坚持进行关税的改革，认为降低关税可以减少政府的财政盈余，从而降低物价水平，这是与共和党所坚持的保护主义完全相反的立场。
1886年对于一份提案的争论清晰地反映出两党在以美洲合作促进美国发展问题上的不同立场。1886 年4 月15 日，来自肯塔基的麦克雷利（McCreary）提出决议，请求给予总统召开一次美洲大会的权力，邀请拉丁美洲国家参会，促进和平关系和互惠贸易关系。决议中不仅指出了当前商业面临的萧条，以及美国国内剩余商品有限的市场导致的农产品低价，还分析了与拉丁美洲的进出口贸易，认为英国在贸易中的领先地位得益于便利的交通以及更加适应拉丁美洲消费需求的产品，指出美国的商品很难在拉丁美洲打开销路的困境。报告最后指出，美国并不是想要控制这样一个会议，只是邀请美洲国家共同讨论仲裁计划，以及促进商业联系的问题，从而鼓励互惠贸易的开展。值得注意的是，报告还提出会议将不被赋予直接签订条约的权利。
然而，反对意见认为，这样一个大会的召开存在诸多问题。首先目标不明确。根据议案的要求，其所达到的目的有三个：一是仲裁计划，二是讨论有关商业发展的问题，三是鼓励发展和平和互惠的商业关系，从而为这些国家的商品拓展市场。但是这些都是非常宽泛的目标，并没有非常具体的措施。其次，职权不明确，总统谈判条约的权力来自众议院，因此如果由大会谈判条约，将是违宪的行为。
最后，对于具体的问题没有明确的定义，比如美国所认为的分歧和争端的具体定义，仲裁的实施手段，是否需要武力支持等问题。反对派们认为，在美国国内对于这样的一个仲裁体系没有明确的规划之前，就将这样的议题与其他的美洲国家讨论是不合适的。在所谓的促进贸易和交流的问题上也是如此，“以此为目标，美国最终需要达成的结果都没有具体的说明，而且在讨论商业问题时，美国的关税问题也会不可避免地被讨论，最终所提出的互惠关系所需要付出的代价很可能就是我们的保护主义关税”。他们还进一步提出，关税改革和互惠条约的失败已经证明了关税问题的复杂性，因此单凭一个国际会议和一系列条约并不能实现所谓的互惠贸易的目标，反而会使美国陷入他国纷争的危险，尤其是欧洲国家是中南美洲许多国家的债券持有者。[5]
在民主党推进关税改革的时期，美洲联合会议注定无法得到太多的支持，因为民主党并不愿意接受共和党的互惠政策而在关税问题上妥协。然而情况从1887年开始发生变化。民主党推行的关税改革遭到连续的失败，到了1888年，两党对于经济发展的共同立场使双方最终达成了妥协，同意总统邀请各国代表召开一次大会。[6]
1888年5月10日，召开一次泛美大会的决议最终通过，根据通过的法案，会议将于1889年10月2日在华盛顿举行，每个参会国家可以自行决定派遣代表的数量，但是只能拥有一票的投票权。这个大会将会讨论以下问题：第一，保持和促进美洲国家的繁荣；第二，美洲关税同盟；第三，交通和通讯；第四，统一的关税和港口规则；第五，统一的重量和度量体系以及统一的版权法和专利以及罪犯引渡；第六，统一的银币；第七，解决所有争议的仲裁计划；第八，任何有关参会国家福祉的主题。[7] 这个决议中所提出的讨论内容基本上囊括了80年代倡导美洲合作的一系列决议的内容。
1888年6月13日，国务卿托马斯·贝亚德（Thomas Bayard）向所有的中南美洲国家发出了会议的邀请，其中还包括海地和圣多明各。在邀请中，他说道：“我希望你们能注意到这个会议所建议的议题和目标的范围，正如大家所知的那样，这个会议将仅仅是商议性的和建议性的。这个会议将完全不会约束任何一方，也不会影响或者损害出席的国家之间任何现存的条约关系……会议当然还可以自由讨论一些其他的议题，只要对于代表国家的福利是重要的。”[8]邀请中还提出，本次大会是为了促进美洲的和平与安定，促进美洲国家的共同繁荣，以及建立解决美洲国家冲突的仲裁体系，探讨如何促进美洲国家之间直接的贸易交流、拓展商品和交流的市场，等等。会议的具体内容与1886缅因州的弗莱（Frye）议员提出的关于促进美洲国家政治和商业繁荣的决议内容基本保持一致。最终有16个国家接受了邀请，并派遣代表来到华盛顿参加会议。其中，智利虽然派遣了代表，但是明确表示将仅讨论商业和经济问题，而海地由于国内革命的情况很晚才接受了邀请，并且最终派遣代表参加。圣多明各（现为多米尼加共和国）由于美国拒绝批准其互惠条约而拒绝派代表参加。[9]
值得注意的是，加拿大和英属西印度群岛没有被邀请参加此次大会。原因是显而易见的，他们的政策是由英国政府决定的，以门罗主义为处理西半球外交关系准则的美国自然不会愿意英国进入这样一次他们早就计划好的，只属于美洲的大会。鉴于大会的经济性目的，美国政府一度想将夏威夷也囊括进泛美会议中。这是因为自1875年的互惠条约之后，夏威夷在经济上就已经属于美国的一部分了。[10] 在美国的海外扩张版图中，夏威夷已经成为美国通向亚洲的重要战略点。1890年2月12日最终通过的决议授权总统邀请夏威夷国王共同参会，夏威夷也于1890年4月接受了邀请。[11]
1889年，克利夫兰连任失败，共和党人本杰明·哈里森（Benjamin Harrison）成为新总统，布莱恩再一次出任国务卿，泛美大会的任务最终落到了新政府的头上。哈里森曾经是布莱恩的学生，两人在美国扩张的看法上是一致的。在给布莱恩的信中，哈里森写道：“在关于如何塑造我们的对外政策方面，尤其是和中南美洲国家的关系上，我们在一些基本政策上的观点能够相互理解……因此我非常确定你将会是最积极的助手，你早期的建议以及积极的推动已经将公众的注意力吸引到了这个问题上。”[12]
哈里森与布莱恩在拉美问题上的统一使得1889年的第一次泛美会议得以顺利召开。总统和布莱恩一样，对于此次会议充满了期待：“我们的人民将会带着兴趣和信心，来期待这样一个由友善的盟友们所组成的，且有着许多共同利益的大会将会给我们带来的成果。当然，总统认为带来的成果更多的是商业与和平方面的。”[13]此外，拉丁美洲国家在80年代相对稳定的政治环境也使得泛美会议的顺利召开成为可能。
哈里森与布莱恩对于此次美洲大会的期待，至少在经济目标上是一致的。哈里森在1888年7月31日的竞选演讲中就提到：“我们不应该满足于我们当前的市场，我们应该与中南美洲建立更加密切和友好的商业关系。”[14]而布莱恩在1881年提议召开和平大会时就已经明确提出了美洲国家联合会议的经济目标。
为了更好地为美国的经济扩张提供机会，布莱恩向许多商业团体和商人征集他们对于即将召开的会议的意见。报告得到的反馈大体上与中南美洲考察委员会提出的建议类似，包括建立美国和拉丁美洲之间的交通运输线、关税同盟、统一的度量衡，等等。[15]
1889年10月2日，第一次美洲大陆会议在华盛顿开幕，美国方面有10名代表出席会议。[16]詹姆斯·布莱恩则被推选为大会主席并在开幕式上致辞，然而他的欢迎致辞并没有提及此次大会的经济目的。布莱恩提出，如果美洲国家能够建立更加紧密的关系，更多地互相帮助，那么这些国家就能够从扩大的交流中相互受益。
在开幕式的讲话中，布莱恩说道：“从来没有聚集了如此多国家的会议，来讨论如此广阔地域的福利以及未来如此伟大的可能性……我们以坚定的信念聚集在这里，我们相信在未来，美洲国家对彼此之间的帮助将远远超过现在，每个国家都会在和其他国家扩大的交往中获得更大的利益和优势……当我们对国际友谊产生共同的信赖时，将是巨大的收获。当所有的美洲国家能够彼此更加了解，彼此之间有更多更快速的交往时，就是更大的收获。当美洲国家之间私人的和商业的关系得到充分的发展和规划之后，每个国家都能从开明的和扩大的交流中获得最大可能的利益时，就是最大的收获。”[17]显然，布莱恩对召开一次这样的大会感到非常满意。
到了11月18日，会议进入正式的议程。由于之前会议各项讨论内容已经确定，因此本次大会就各个讨论专题设立了专门的委员会，比如大西洋交通委员会、铁路委员会、关税同盟委员会等。会议的进行类似美国国会的程序，与会代表提出议案，并将其提交至委员会进行考虑和报告，最后所有的与会代表们进行讨论并投票。[18]
此次会议主要围绕美洲互惠体系和美洲关税同盟两大中心议题进行了一系列讨论，基本上是美国在19世纪80年代的拉丁美洲政策的综合。
美国代表坚持美国在美洲仲裁体系上的领导地位，提出在华盛顿设立仲裁法庭，试图通过对仲裁原则适用范围的确立，来压制其他拉丁美洲国家的发展，维持南美大陆平衡的局面。墨西哥代表罗梅罗说道：“这无疑将会在各方面给美国带来在大陆的决定性的优势。”[19]该仲裁计划包括：仲裁应该被美洲国家作为美洲国际法的原则之一；仲裁应该在所有争议中都是强制性的，除了那些在争议中涉及的国家在审判中损害其独立性的争议；仲裁法庭应该由争议国家选择一名或者更多的代表以及调解者，调解者将对所有的问题做出决定——包括在仲裁者们可能不会同意的一些事情上。[20]
值得注意的是，美国所提出的仲裁计划的强制性原则，在20世纪最终得到了实践，美国开始采用武力手段实现所谓的仲裁目标。会议还提出，在仲裁原则的前提下，征服将不被允许。这点显然不能被刚经历了战争的智利和墨西哥接受，因为美国将他们与其他拉美国家的领土争端问题定性为征服行动，而且美国还提出将仲裁原则也应用到与欧洲国家的争端中，这已然是将这个仲裁体系扩大了。[21](https://www.daowen.com)
在仲裁体系之外，美国还提出了在整个美洲地区建立关税同盟的建议。这样一个关税同盟，不仅可以将拉丁美洲国家拉入到美国的经济体系之内，还可以有效地减少拉丁美洲国家和欧洲的经济联系。然而，这项提议并没有得到支持。对许多拉丁美洲国家来说，这样的关税体系意味着拉丁美洲国家需要牺牲绝大部分的税收收入，同时给予美国比欧洲更多的特权。在欧洲已经与拉丁美洲大部分国家建立了紧密经济联系的情况下，美国的要求显然是不现实的。最终，由于拉丁美洲国家的反对，国务卿詹姆斯·布莱恩开始转向以互惠条约的形式来促进贸易。
布莱恩说道：“如果没有互惠条约，那么在整个麦金莱议案中[22]就没有任何内容可以帮助我们的小麦和猪肉开启新的市场。虽然经验已经表明了我们产品的质量和价格都可以和欧洲竞争，但是我们向拉丁美洲出口的工农业产品还是从1868年的14%下降到了1888年的9%。”他还认为，美国应该通过东部和中西部的工业产品来为进口的大量的古巴糖买单，以商品出口来代替国内黄金的流失。事实上，布莱恩在早期并不是互惠条约的支持者，作为坚定的保护主义者，布莱恩反对采取互惠条约这样的妥协方式损害美国的贸易保护体系。[23] 但是现在，布莱恩本人也意识到了与拉丁美洲国家建立关税同盟并不现实。
在另外一些问题上，代表们基本上达成了一致。首先是关于连接南北美洲交通的问题。会议成立了大西洋交通委员会和太平洋交通委员会，主要调查南北美洲的交通联系问题。3月24日，在大西洋交通委员会提交报告后，关于大西洋交通的问题被提交讨论。
同一天太平洋交通委员会也提交了报告，报告中提到，应该鼓励和完善美洲港口的海事、电话，以及邮政的交流交通，基本上支持了此前中南美洲委员会提出的促进商业贸易的建议。美国提出的泛美铁路的建议，得到了许多代表的欢迎。[24]
美国代表还提出了建立泛美银行的决议，根据设想，银行将在美国建立总部，在各拉丁美洲国家建立分部，提供更灵活的信贷，以在货币交换时减少对伦敦的依赖。除经济问题外，美洲大会最终通过了在华盛顿建立美洲共和国商务局的决议，这个商务局将负责为各国收集和提供各种贸易信息，并在每月以3种语言（英语、西班牙语和葡萄牙语）出版。[25]
1890年4月19日，第一次泛美大会闭幕。美国在泛美会议上提出了政治合作与经济合作的多项议案，以泛美主义为指导的美国拉美政策框架已经基本形成。虽然会议并没有达到预期的效果，但是美国主导的此次联合大会仍然具有重要意义，至少哈里森与布莱恩是这样认为的。
布莱恩在总结会议时说道：“美国政府认为美洲国际大会已经完成了所有应该完成的工作，那些引起你们注意的议题……获得了各国政府的赞赏。今天的会议所获得的价值和内容在现在将是无法估量的，因为会议才刚结束。但是时间将会定义和提高你们工作的价值，经验将会确定我们现在的信念，最后的结果将证明你们的成功和信念。”[26]
泛美会议结束后，哈里森总统将大会所提出的所有建议都提交了国会，请求国会给予认真的考虑。为了赢得共和党人的支持，布莱恩坚称互惠条约和保护主义是相辅相成的。
1890年10月，麦金莱关税法案在国会通过，美国将进口关税平均上调近50%。互惠政策也被写入此法案。从1891年到1892年，美国先后与巴西、西班牙的古巴和波多黎各、多米尼加共和国、英属西印度群岛、危地马拉、尼加拉瓜和洪都拉斯签订了贸易互惠条约，这给美国带来了巨大的关税优惠，美国的出口贸易得到了快速的增长。据统计，从1891年到1894年的互惠条约有效期间，美国对拉丁美洲的出口得到了快速的增长，然而当1895年条约废止后，出口又下降到了之前的水平，这充分证明了互惠条约对美国在拉丁美洲出口贸易的有效的推动作用。[27]
表1 互惠条约前后美国向拉丁美洲的出口比较（单位：美元）
数据来源：John Ball Osborne，“Reciprocity in the American Tariff System，”The Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol.23，Tariff Problems，American and British（Jan.，1904.），pp.65-66.
从实际的效果来看，第一次美洲会议并没有取得太多的成果，但是这次会议让来自十七个国家的代表们聚集到一起，向他们展示了美国的经济实力和生产力，[28]确保了他们在原则上认可更加紧密的经贸关系，传播了西半球仲裁理念，从这个意义上来说，此次会议确实扩大了美国的影响力和声望。
在20世纪的前20年，当美国开始越来越多地参与到拉丁美洲国家的内部事务的时候，布莱恩决定在这个西半球体系中保持美国主导地位的决心在这一时期显示出对于华盛顿的重要的政治价值。会议建立的美洲共和国商务局对推动第二次泛美会议在墨西哥城的召开起了重要作用。[29] 正是在美洲共和国商务局的推动下，第二次美洲国家会议才得以召开。自此以后，美洲常规的会议体系基本确立，美洲共和国商务局也成为组织美洲国家会议的临时秘书处。
此次会议开启了美国泛美联合运动的先河，确定了美国在之后的泛美运动中将扮演的重要角色，美洲共和国商务局引导下的美洲国家常规会议体系显示出越来越重要的意义。它意味着华盛顿将为会议设定日程，而且对美国政策的批评将不会在会议期间传播。
需要指出的是，彼时，在美国国内，对于美国的美洲联合行动的看法仍然处于两极分化的状况，分歧的主要原因仍然是贸易保护主义问题。这也说明，美国国内对于海外扩张仍没有形成统一的看法。
布莱恩的忠实支持者《纽约论坛报》（New York Tribune）对此次大会给予了积极的评价：“在完成一些重要的尽管是间接的成果之后，泛美会议结束了，但是这些结果可能是重大的并促进文明的最高目标的……会议虽然结束了，但是美洲统一却刚刚开始……十八个国家联合行动促进共同福利的道路已经开启，现在需要美国主动承担起责任，来完成更高文明的伟大工作。通过和解外交，通过适时的条约谈判，通过充满活力的和智慧的行动，通过坚韧，耐心和智慧，国务院将为美洲文明取得巨大而令人难忘的成就。在这项工作中，必须获得个人和舆论的支持。从今天开始，门罗主义通过外交演变的过程获得了更大的发展，一个美洲大陆政策将被逐渐完善。”[30]
更多的媒体报纸从会议刚开始时就已经认为此次会议将不会取得太多的成果。纽约《国家》杂志以嘲讽的语气评价了这次会议，报道中宣称：“需要在华盛顿举办多次美洲国家会议才能够消除布莱恩先生的智利政策所带来的印象……本次会议是由民主党的财政改革者们，以及那些认为自由贸易在南北范围内将是安全的，但是在东西范围内将是危险的保护主义者们所推动的……这次会议的表面目的是推动贸易中的互惠协定，但是真实目的却是能够使一些蒸汽船主们能够插手美国财政部。”[31]《哈珀斯周刊》（Harper's Weekly）在1889年10月19日的一篇报道中提到：“现在看来，由于我们不太可能做出让步，那么这次大会能够取得比较重大的成果也是不可能的。”[32]
《纽约时报》刊载了批评此次大会的文章，文章称，在克利夫兰和哈里森的政策下，美国的计划进行得十分糟糕，不仅没有能够使拉丁美洲人充分了解相关的经济议题，也没有任命对拉丁美洲事务非常了解的人作为此次会议的美国代表。[33]
更多的批评集中于认为会议上的许多讨论涉及了美国的敏感问题，比如关税和航运补贴。保护主义者和关税改革者们互相指责对方试图阻挠此次会议。[34]泛美银行在商人中间受到普遍欢迎，但是也有反对意见认为这样的银行所面临的风险是巨大的。[35] 至于美洲共和国联盟，以及其信息收集机构，并没有多少人关注。也有观点认为，商人们应该自己出去寻找海外市场，而不是一直在华盛顿向政府施加压力。[36]
从拉丁美洲国家的角度来说，美国提出的美洲体系并没有这么美好。美国试图以经济上的互惠来加强与拉丁美洲国家的经济联系，以有条件的最惠国待遇迫使拉丁美洲国家在欧洲和美国之间做出抉择，放弃与欧洲现有的经济关系所带来的巨大利益。这种经济合作更多考虑的是美国的利益，实质上是美国希望取代欧洲的经济入侵。从政治上来讲，美国试图以美洲仲裁原则来压制拉丁美洲国家的发展，强调不转让的原则，为美国对这些国家事务的干涉提供依据。为了维护国家利益，阻止美国的干涉，拉丁美洲国家开始展开多方面的行动。