二、当事人适格
在传统上，当事人适格作为诉权要件是指“当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或法律关系可以实施诉讼并请求本案判决的资格”。[24]在民事私益诉讼中，当事人是否适格可以通过当事人与诉争标的之管理权或法律对于诉讼实施权的明确授予，而在个案中进行唯一性的确定。
但在环境公益民事诉讼中，环境公共利益并非排他性与独占性的利益，环境民事公益诉讼的诉权资格被预先授予多元主体，此是为了应对不同情势而能够充分保护环境公益而采取的立法措施，因此在具体的个案中常常可能发生多个不同主体具有相互重叠的数个诉权。为了司法经济、公共利益的更优保障等目的，应当在个案中通过当事人适格之问题的解答，为个案中确定何种主体有权实施诉讼并请求本案判决提供解决方案。
也就是说，在环境民事公益诉讼中，当事人之适格无法像传统民事诉讼那样，通过当事人与实体权利之关系而对适格当事人进行排他性的明确认定，必须引入其他一系列判断标准，才有可能在个案中寻找到正当的当事人。
当事人适格之标准及多元适格主体在个案中的确定问题详述如下。
（一）当事人适格的确定标准
1.专业性标准
如前所述，由于环境公益的基本特点，其充分保护依赖于信息的充分提供、意见的充分表达和论辩才可能被相对正当地确定，因此，公共利益的适宜代表主体的确定首先需要从维护公共利益的能力出发来考察，相关主体是否具有正确阐述与维护公共利益的足够能力。
环境损害案件具有极强的专业性。从环境损害事实的发现、证据的收集、因果关系的确定乃至庭审中各项科学数据的掌握、各类科学知识的运用以及各项鉴定意见的分析等，都需要原告具备相当的专业素养及在相关领域内积累丰富的经验。而且，环境损害案件所可能损害的环境公共利益往往涉及诸种不同资源形态和生态环境，损害的确定、生态的修复等问题也依不同资源形态与生态环境而需要不同类型的专业知识与实践经验判断，这对环境民事公益诉讼案件原告的专业性就提出了更高的要求。此外，环境损害案件中所需要保护的环境公共利益总是难以避免与诸项个人权利、其他公共利益（比如经济的持续发展、社会成本的合比例付出等）在个案中发生交叉，而需要进行取舍与衡量。是否存在需要保护的公共利益、应当保护到何种程度才能够维持环境的优良并不带来其他公共利益或个人权利不合比例的减损，这一系列问题本质上是知识问题。一个公共利益的适宜代表主体也需要具有解决这一系列知识问题的能力。
此外，知识问题的解决需要信息的充分输入，而环境损害总是首先发生在一定的地域范围内，地理上的接近意味着相关机关能够保证证据更加及时充分的发现与固定、当地社会经济与环境状况的更准确把握、所在地域诸种现实利益格局的更充分认识等。因此，地域上的密切关联性作为专业性的一个辅助判断标准，也应当被纳入考量。特别是基于我国公权力机关设置上的条块划分，根据环境损害发生之地来寻找相关具有代表性的机关也具有现实的可操作性。基于类似的理由，地域标准不仅仅适用于相关环保行政部门，亦适用于检察机关与环保社会团体。
2.动机的充分性标准
我们认为，基于公益问题之“知识性”，环境民事公益诉讼中环境公共利益之适宜代表机关之选择应当以相关主体专业性之高低为首要标准；但同时，由于公共利益具有非排他性、远期性，对个体利益之增益往往并非即时而显著，常常会被某些主体在个案的利益取舍中牺牲，因此，在专业性之外还需考察相关主体是否具有维护公共利益的真实与充分的动机。我国《环境保护法》第58条要求“提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益”，这亦可以看作是基于此种考虑而作出的规定。若某一主体以公共利益的名义谋求不正当私益、采取搭便车或成本外部化的行为，则另一并不具有更强专业能力但拥有更纯粹之动机的主体要比前一主体更适宜作为公共利益的代表机关。
各主体动机的充分性和纯粹性可能因为环境侵害者的利益输送、与其他组织或个人的场域内资本交易行为（譬如上级机关为了发展经济而反对环保行政机关积极进行公益诉讼，行政机关可能为了获得上级机关之权力资本而怠于维护环境公共利益）、个人利益与环境公益维护间的不完全重合（譬如对于行政机关来说，若通过提起环境公益诉讼的方式维护公共利益之职责并未为上级机关或法律强调，也未与其工作表现之评价密切相关，它便可能怠于提起环境公益诉讼而将精力转向更能获得工作成就的事务）等情形而受到减损乃至完全丧失。
此外，具有较强专业性而应当首先被选择为适格原告的相关主体可能在个案中对公共利益是否已得到维护、是否需要通过诉讼方式予以保护产生错误的认识，基于这种错误的认识而在个案中不具备提起公益诉讼的充分动机。在此种情况下，为了公共利益的充分维护，也应当以代表动机上的理由赋予其他主体以原告资格。
因此，我们认为，各具体主体之代表动机在一般情形下已经充足，适格当事人的选择应当主要以专业性为标准，在立法上作出预先的确定。而动机之充足性则应当作为反向排除标准，在有证据表明专业性较强之主体不具备遂行诉讼必要的良善动机时，或者相关主体以怠于提起诉讼的行为表明了其动机的缺乏时，则由专业性较弱而动机充分的主体作为补充的适格原告。2017年新修订的《民事诉讼法》第55条规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”要求检察机关充任补充性的适格原告，我们认为正是这一思路的基本例证。
（二）环境民事公益诉讼适格当事人的顺位选择及其程序
由之前的论述可知，由于各类主体在维护环境公共利益上之专业性、动机充分性等常处于一个动态变化中，为了环境公共利益的更完善保护，应当在综合考虑环境民事公益诉讼的必要性及各主体的专业性和动机充分性的基础上，在个案中由法官根据一定的程序进行审慎的选择，也就是要结合立法的预先规定和法官的自由裁量，从具有诉权资格的各主体中选出适格原告从而将之特定化，建立一个完善的环境民事公益诉讼的起诉顺位选择机制。2000年欧盟委员会在《环境责任白皮书》中就建议在欧洲的环境公益诉讼中建立这样一种顺位选择机制：将公共权力机关作为提起诉讼的第一顺位主体，在其不履行义务时，由公益团体作为第二顺位的索赔主体，行使补充的起诉权。[25]我们将从专业性和动机充分性角度对包括环保行政机关、检察机关、环保组织在内的各类可能主体作出分别的评价，为之划定一个恰当的起诉顺位及其在个案中的选择程序。
1.环保行政机关
从专业性角度分析，我国实行自然资源的分类管理，各相关自然资源管理部门在其主管范围内具有相配套的专业人员与必备的物质与制度条件，并在日常行政管理中积累了丰富的相关经验，这也意味着，不同行政管理部门基于行政职责范围之不同而在专业性上难以互相替代。因此，基于我国目前之行政管理体制，根据受损害之生态环境或自然资源之不同，不同的行政管理部门在各自领域中拥有不可置疑的专业性。而对于大气、生态等无明确职能管理部门的资源或环境，一般可以认为环保行政机关具有最为充分的专业性。
但是当环境损害的对象包含一定区域内或跨区域的多种自然资源和总体生态环境时（这是环境损害案件中的常见现象），便难以对之作明确区分，完全依照专业性之标准，则应同时认可诸相关行政管理部门之原告主体资格，使之构成共同原告。这种做法虽在我国司法实践中出现过，但部门间的争执或推诿可能增加索赔成本、降低索赔效率，甚至导致部分种类的自然资源或生态环境遭受的损害无人提起索赔。如在大勇轮苯乙烯泄漏事故一案中，就发生了“原本以国家名义提起索赔的海事局、环保局、渔业与水产局的联合体，因各种原因瓦解。最终只有渔业与水产局向肇事方提出了渔业与水产资源损失索赔”[26]。而我国《环境保护法》第6条规定：“地方各级政府应当对本辖区的环境质量负责。”第10条规定：“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”因此，由负有概括性环境保护职责的地方各级政府授权同级环保行政部门统一代为提起诉讼，似乎是更合理的做法。
我们认为，由环保行政机关统一承担环境民事公益诉讼的起诉职责，使其成为类似于美国1990年《油污法》规定之国家油污基金中心一样的专门诉讼机关，能够充分保证环境民事公益诉讼的有序展开。而且通过各行政机关内部的职责协调与沟通，可以保证环保行政机关作为单一的适格原告主体，具有不弱于各具体自然资源管理部门的专业性能力。而就外部来看，环保行政机关通过国家财政支持，以环境公共利益的维护为目的，拥有一整套相应的制度、器材与专业人员配备，其专业性一般来说远高于检察机关、环保社会组织和一般公民。环保行政机关在职权的专门性、设备和人员的专业性、证据收集的便捷性等方面的优势能够保证其证明能力远远大于其他主体，也能够最大程度地保证事实的查明和审判的公正。
而从动机的充分性角度来看，维护环境公共利益是环保行政机关的行政职责所在，而环境民事公益诉讼可以有效补救仅以行政机关之行政职权维护环境公共利益可能的不足。这一点在我国当前的环境法律体系下尤其显得必要。我国环境立法对于环境违法行为的处罚力度小，与排污者的环境污染行为及危害后果不相匹配。这种“环境违法成本低，守法成本高”的畸形事实客观上刺激了排污企业宁愿接受环保机关的罚款、警告、限期整顿等行政处罚措施，也不愿积极主动地改善排污状况。因此，环保部门的行政执法权并非如某些学者认为的那般强势。相比之下，环境公益诉讼的力度要大得多，如江苏泰兴一起非法倾倒危废案中，肇事者被判令民事赔偿1.6亿余元。[27]如此巨额赔偿款足以使一般的企业破产。以环境公益诉讼的手段弥补环保部门行政执法权的乏力，是当下中国无奈而又必要的选择。
不仅如此，环保行政部门作为各级政府组成部门，政府与其是直接的管理与被管理关系。在地方政府盲目追求经济发展和GDP增长速度而忽视甚至放任企业环境污染事故时，环保行政部门往往无能为力甚至需要为污染企业背书。因此，赋予环保行政机关以原告资格，将环境执法行为与环境民事公益诉讼进行衔接，可以借助法院的力量在一定程度上预防地方政府的不当干预。
因此，只要环保行政机关善意而尽责地履行其环境保护的行政职责，而不因为上文所述的一系列现实状况的影响而使其动机受到减损或消除，可以认为环境行政机关具有运用环境民事公益诉讼以保护环境公共利益的充分动机。虽然我国当前推进的自然资源损害赔偿诉讼，以省政府为索赔主体，其原因在于该种诉讼被认为是基于自然资源的国家所有权而提起的。但是我们在前文已经详细论述，该种诉讼应当被纳入环境民事公益诉讼之范畴，以更好地保护环境公益，因此我们认为环保行政机关仍然是最合适提起环境民事公益诉讼的行政机关。
当发生上文所说，上级机关为了发展经济而反对环保行政机关积极进行公益诉讼、通过提起环境公益诉讼的方式维护公共利益之职责并未为上级机关或法律强调且与其工作表现之评价并不密切相关、环境行政机关的公务人员接受环境侵害方的利益输送等情况时，环保行政机关之动机充分性将很可能受到减损，在此种情况下，需要由专业性较弱的其他享有诉权资格的主体补充性地成为适格原告。
2.环保社会团体
环保社会团体基于其民间性，由于资金、人才和经验等方面的限制，其专业性较之行政机关一般为弱。特别是在我国当前状况下，民间组织的发展一直缺乏适合的土壤与必要的支持，大部分的环保社会团体规模较小，而且没有固定的经费来源，在维护环境公共利益时更多采取向政府行政部门反映情况的方式，而缺乏提起环境民事公益诉讼的必要能力。[28]因此，我国新《环境保护法》第56条规定：“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记且专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织有权提起环境民事公益诉讼。”虽对环保组织的原告资格施加了过于严格的限制，可能不利于调动社会力量，完善保护环境公共利益，[29]但亦不失为在我国当前情况下的一种理性选择。
总体而言，由于环保社会团体围绕环境保护这一宗旨建立机构、筹措资金与人才并展开各类相应的社会活动，从专业性的角度说虽较环保行政机关为弱，但较之检察机关，一般可以认为仍具有更强的专业性能力。此外，我们认为，可以由国家出台专门的法律制度，为环保社会组织的原告资格设立更为明确的授予标准，从组织规模、经费保障、人员素质、既有活动经验等方面进行细化规定。这既保证环保社会团体具有遂行环境民事公益诉讼所必需的专业性能力，又能够随着社会的发展将越来越多的环保社会组织纳入适格原告的范围中来。比如，可以通过定期更新诉讼主体名录等方式来帮助法官更好地对是否赋予某一具体环保社会组织以原告资格作出正确的判断。[30]
环保社会组织提起诉讼的动机充分性由其维护环境公共利益的成立宗旨保证。根据我国新《环境保护法》第58条及最高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对该条的解释，环保社会组织必须专门从事环境保护公益活动；在提起诉讼前五年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚的；不得通过诉讼牟取经济利益等，都是从保证环保社会组织在代表环境公共利益时的动机的充分性和良善性出发作出的规定。一般而言，符合以上标准，即意味着其在动机之充分性上不存在瑕疵，有资格作为环境民事公益诉讼的适格原告。在我国当前的现实下，环保社会组织的动机充分性主要受到这样一个现实状况的消极影响：许多环保社会组织中有大量的企业会员并接受这些会员的各类资金支持，而许多企业会员同时也是污染企业，这是我国许多环保社会组织运营中的一个常态。[31]
3.检察机关
就目前我国检察机关之职能定位来看，检察机关虽然在宪法上被规定为法律监督机关，但是在具体司法实践中，它主要在刑事案件中承担公诉和部分的侦查活动并对公安机关的侦查活动进行审查和监督，并在有限的范围内对法院的审判活动进行监督。在新《民事诉讼法》颁布之前由检察机关提起环境民事公益诉讼在各地曾进行实践，但提起环境民事公益诉讼并未成为各地检察机关的一个普遍职责。检察机关普遍地缺乏作为原告参与环境民事公益诉讼所必要的专业性知识、人才和经验，在环境公共利益问题上之专业性难以得到充分保证，一般来说其专业性低于政府相关职能部门和相关领域内符合法定条件的环保社会团体。
从动机充分性的角度看，一方面由于我国检察机关具有法律监督权，若成为环境公益民事诉讼之原告，难免面临身兼原告与法律监督者双重身份的尴尬处境，另一方面也由于检察机关已经承担了刑事诉讼与司法监督方面的繁重任务，在缺乏必要的人员补充、财力支持的条件下，依靠检察机关现有的条件，其提起环境民事公益诉讼的动力往往很难保证。
因此，检察机关在环境民事公益诉讼中更适宜的角色是运用其法律监督权，督促其他主体积极地履行职责，并通过移交证据、抗诉、支持起诉等法定权力，为环境公共利益的保护提供支持。特别是根据检察机关一贯的职能定位，由其对环保行政部门、环保社会组织的动机充分性进行监督，及时对它们的违法行为进行侦查、起诉，以保证各原告在环境民事公益诉讼中动机的良善性，这具有更为重要的意义。只有当前顺位之主体拒绝起诉、未在合理期间内提起诉讼或发生不能充分维护公共利益之情形时，检察机关才能作为社会公共利益的一般代表，获得环境公益诉权，以防止环境公共利益陷于无人保护的境地，以适应当前我国环保行政机关履职仍不够积极、相关环保组织发展尚不健全的状况。2017年修订的《民事诉讼法》第55条正是将检察机关定位为这样一种补充性的适格当事人。
4.公民个人
前文在诉权资格授予一节中已经对公民个人能否被授予环境诉权资格进行了简要探讨，本书的观点是由于公民个人本身能力和动机的局限性，即使在公民诉讼最为发达的美国，也主要是环保社会团体以公民之名义提起公益诉讼而非主要以个体公民来参与其中，公民个人的参与是补充性质的。不仅如此，根据本书第二章的论述，由于环境民事公益诉讼的主要机能在环境公益保护中处于补充性的地位，也就是说公民个人是在一个补充性的制度中居于补充地位。因此，是否授予公民个人诉权资格并在个案中承认其适格原告之地位，对于环境公益保护来说并非一个关键问题。
从专业性的角度来说，公民个人缺乏遂行环境民事公益诉讼必要的专业知识，也难以保证有充足的金钱、精力和时间成本的投入，来充分应对复杂而专业的环境案件。而从动机充分性的角度分析，若公民个人与当前的案件不具有充分的利害关联，则公民个人的动机是否良善缺乏外在的审查标准。公民个人既不像环保行政机关那样负有保护环境公共利益的法定职责，也不像环保社会组织那样以环境保护为团体宗旨和运作基础，其动机完全隐藏于其内心，使得法官难以及时而肯定地对其动机作出判断，因而也就难以有效防止滥诉的风险。若公民个人与当前案件存在传统民事私益诉讼那样的利害关系，则其可以作为环境民事私益诉讼的适格主体提起诉讼，并在其权利保护的范围内，要求被告方停止侵权行为。由于这种行为禁止、排除妨害的请求权在结果上的不可分性和非独占性，从而能够波及环境公共利益的保护，在此种情形下，授予公民个人以环境民事公益诉讼的原告资格又是赘余。
因此，我们认为，虽然赋予公民个人以环境民事公益诉讼的诉权资格对于唤起公众参与、更充分地保护环境公共利益有积极意义，但在实践中此种意义可能较为微小，并可能带来司法对行政和立法的不当侵入，形成滥诉。通过制度和实践保证以上三类主体能够恰当充分地履行其原告资格并形成有序的司法状态后，公民个人的原告资格可以居于最后的补充地位。
5.原告起诉顺位与适格当事人的选择程序
根据以上的分析，我们认为应当在立法上对各类原告主体的起诉顺位作出这样的预先规定。
第一，环保行政机关由于具有优越于环保组织和检察机关的专业能力，应当被作为第一顺位的原告主体。同时，环保行政机关作为第一顺位之主体，也有助于理顺行政执法权与环境公益诉讼的关系。通过环保行政机关之预先审查，对凡不能为本机关之行政行为充分救济的环境损害才需提起环境公益诉讼，从而避免了诉讼成本的不必要浪费。
第二，环保社会团体具有更优越于检察机关的专业性，由于其非营利性，且以环境公益保护为组织的唯一宗旨，也具有提起环境公益诉讼的较充分的动机，因此应当作为第二顺位之主体。在环保组织告知行政机关应提起公益诉讼而被行政机关拒绝或者行政机关在合理期间内并未提起诉讼，则环保组织获得环境公益诉讼之原告主体资格。
第三，检察机关在我国一贯并未被赋予环境保护之职责，而主要负责刑事起诉工作和法律监督，往往缺乏必备的专业能力。同时，环境民事公益诉讼制度仍有民事性，两造之平等、攻击防御手段之对等、法院之严守中立等仍是必须坚持的基本原则，因此检察机关之法律监督职责与其原告资格间存在着一定的冲突与矛盾。我们认为，检察机关在环境公益诉讼制度中应主要履行法律监督职责，通过抗诉、证据移交、督促行政机关及时诉讼、及时发现前顺位主体在诉讼中不能有效代表公共利益之事实等方式在环境民事公益诉讼中维护公共利益，只有当前顺位之主体拒绝起诉、未在合理期限内提起诉讼或发生不能充分维护公共利益之情形时，才能作为社会公共利益的一般代表，获得环境公益诉权，以防止环境公共利益陷于无人保护的境地。检察院在环境公益诉讼中的补充性主体的地位获得了《民事诉讼法》第55条之明确规定，因此，与检察院相关的起诉顺位制度获得了立法的明确承认。最高人民法院和最高人民检察院联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条即明确规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。”上述公告期满而前顺位主体不提起诉讼的，检察院才有权提起环境民事公益诉讼。