序 言
2001年9月11日之后,我决定写一本关于警察执法的书。我住在离双子塔不远的下曼哈顿地区。9月11日那天,我在纽约的大街上四处奔波。先是匆匆赶到医院献血,却发现已不需要;心急如焚地寻找未来岳父,那些时日他一直在世贸中心旧址附近处理业务,幸运的是,他已安全抵达其女儿位于格林威治村的住处;随后我目睹了那些令人触目惊心、痛不欲生、噩梦般的事件——和其他许多人一样。那天,以及随后的日子,我加入了一些团体,沿着西侧高速公路,一边哽咽着,一边尽我们所能,向最快奔赴过来的以及其后源源不断的救援人员给予精神支持。他们是(现在仍然是)我们的英雄。
然而,“911”事件之后的几个星期,我的所见所闻一直令我心烦意乱。有人说,我们需要放弃个人的自由,给政府留有更多的余地来保护我们,甚至连最高法院的法官也这么说。2001年9月29日,空气中仍然弥漫着令人难忘的遭受破坏的气息,桑德拉·戴·奥康纳法官到我任教的纽约大学法学院,参加弗曼大厅的动工仪式。她提醒聚集在那儿的悲伤的人们:“与以往任何时期相比,我们的个人自由将会受到更多的限制。”她说,9月11日的事件将“促使我们重新审视与刑事案件的监视、窃听、移民等相关的一些法律”。
我已经教授30年的宪法和刑事诉讼法,因此,对于人们经常讨论的维护社会安全与保护个人自由之间的矛盾紧张关系,我并不陌生。但是,研究了30年的警察执法规范,我却想明确大家到底在谈论什么。我会问他们,现在应该允许政府做什么。如果他们能够举例说明——通常他们不能——我会指出:“但是警察已经被允许这样做了。最高法院若干年前就这么说了。”然后,轮到他们感到惊讶了——大多数人都不知道法院对警察执法的态度是多么的宽容。
实际上,今天这个国家的警察执法主要由最高法院(及其下级法院)根据相关宪法解释来管理。其中特别重要的是《第四修正案》,禁止“不合理的搜查和扣押”。警察无论在街上使用武力,还是从空中监视市民,都会告诉人们,法院已经制定了他们必须遵守的规则。我一直认为,在保护我们至关重要的自由权利方面,司法部门的记录是令人失望的。我决心找到一种方式来表达我的想法,向他们解释规范警察执法的重要性。
但是,当我在考虑如何措辞准确表达我的想法时,我意识到:为什么适用于政府其他部门的最基本的规则无法适用于警察呢?为什么警察执法的待遇如此不同?
对于政府的其他部门——也就是说,对于环保部门或工作场所安保部门、税收,或市县、州和联邦政府每天的日常工作——民主治理是最重要的。在政府采取行动之前,我们要求事先制定规则并公开公布,以便公众知道这些规则是什么,并且在公众有机会提出建议之后才会被采纳。这就是民主所需要的。
但当涉及警察执法,民主治理机制似乎消失了。警方自行决定如何执法。管理警察执法的规范通常是不公开的,且未接受公众的评议就被采用。相反,对于警察执法,我们总是在事件发生、出了问题之后才去弥补:通过民事审查委员会、监察长,特别是通过法院来解决问题。
这是民主的巨大失败,只会南辕北辙,适得其反。如果我们对警察执法总是事后关注,没有提前预防,那么我们将会陷入不停清理混乱的泥沼中,无法自拔。
这本书的目的是唤起人们为国家的治安执法负起责任。在警方行动之前,制定出来各尽其责的规则和政策。鼓励所有人思考如何正确理解宪法中关于警察执法的规定。因为不是也不可能仅是法庭和警察的工作决定我们作为一个社会如何被治理——这是我们所有人的责任。
最近发生的事件清楚地表明,如何令警察正确执法是现今社会所面临的最紧迫的挑战之一。无论是监控的日益泛滥、街头频繁使用武力,还是基于对公平、歧视和种族的考虑,许多人已经清楚地认识到必须对现状进行改变。问题是我们如何改变以到达我们的目的地。
鉴于本书的性质,以及21世纪美国的不幸现实,大家将会读到一个又一个关于警察偏离法律轨道执法的故事。这些故事牵涉从普通警察到国家安全局局长的每一个人。大家会认识许多完全不应该经历其经历的那些无辜的人们(大家也会认识很多违法犯罪的人,尽管我们仍旧对逮捕他们的方式提出疑问)。
即便如此,这绝对不是一本关于描述治安管理失败的书。我想在一开始就讲清楚。在本书中,我将反复提到两个负有责任的群体,但是警察不在其中。
首先,法庭是造成今天警察执法困境的部门,他们在我们赋予他们的主要任务之一——保护我们的基本自由——上做的事情令人震惊。我的人生与法官息息相关,他们中许多人是我的好朋友。即便如此,我仍然认为司法部门应该感到羞愧。面对那些警察做了最不恰当、最令人不快的事情的情况,许多法官没有站出来提出抗议。说句公道话,评价警察的是非对错非常困难。我将解释为什么会这样,为什么期望法官独自完成评价工作是错误的。其中主要的教训之一是,法官们不应该被迫独自完成评价工作。但事实仍然如此。
第二个群体是其他所有人。我们已经放弃了作为民主国家公民的最基本的责任:管理那些以我们名义行事的人。对公民使用武力并对其进行监视的权力——定义了警察执法、对其进行区分的权力——可能是维持秩序所必需的,但这些是我们赋予公务员的最可怕的权力。如果我们必须在我们的社会中管理什么,那就是它。然而相反,我们犯了错误,失败了。
警察执法的真正问题不是警察,而是我们。我们需要对以我们的名义所做的事情负责。我们需要做出决定、给予指导,即使这是一件困难的事情——当然它确实是。我们需要在管理警察执法方面发挥积极作用。
我已经拿出时间、付出精力(和金钱)证明我的观点是不是正确的了。除了写这本书,在许多人和团体的帮助下,我已经开始进行纽约大学法学院的警察执法研究项目,试图吸取以往教训,付诸实际行动进行改变。参与警察执法研究项目是我做过的对我个人而言最有价值的事情之一。
事情是这样的:执法人员是我们在警察执法研究项目中的长期合作伙伴。在过去的几年里,我有幸认识了一些人,他们奋发进取,兢兢业业,革故鼎新,忠心耿耿。在执法领域,有些事情是偏离了法律的轨道的。但他们知道这一点。他们正在努力纠正这个错误。只是没有我们他们做不到。他们也不应该被迫这么做。他们值得,也需要我们的支持。
这就是我写这本书的原因。
巴里·弗里德曼
2016年6月