不能判决的法庭
许多人似乎认为,监督执法是法官的责任。因为宪法规定了警察可以做什么,不可以做什么,而法院则对宪法进行解释。正如前两章所述,警察执法为什么能够脱离民主监管,其部分原因是历史原因(19世纪末20世纪初警察执法腐败和政治腐败),部分原因是政界人士根本不想做这项工作。但是,法院监督警察的这个普遍观念,使其他所有人得以逃避对警务工作的责任。
是时候面对事实了。法院不能胜任规范警察执法的任务。充其量,法院所能做的就是在事后宣布警察的所作所为是否符合宪法。他们没有能力(也确实不应该)制定出详细的警察执法政策,防患于未然。即使他们有能力并且最终制定了这样的规则,这仍然不等同于对警察执法的民主控制。事实上,法院在民主方面所负的责任甚至不如警察本身。
法院敏锐意识到了他们在监管上的薄弱点,也许是太多了。当涉及对警察的监管时,与维护人们的权利相比,法官们更容易否定人们的权利。我们一直认为法院在监督警察,实际上法官却让警察部门随心所欲,为所欲为。这在很大程度上解释了为什么我们身处今天的境地。
脱衣搜查
乔治亚州克莱顿县位于亚特兰大南部。1996年10月31日,克莱顿县警察局的赞尼·比林斯利警官被安排在西克莱顿小学向五年级特雷西·摩根班的学生讲授反毒品D.A.R.E.课程。比林斯利来到教室后,一个学生向摩根报告说,他为郊游准备的一个装有26美元的信封不见了,从老师的桌子上消失了。在教室内一番寻找无果后,摩根在副校长的允许下,把搜寻重点转向了学生。她让学生们翻遍课桌,把书包和口袋都掏空了,但是什么也没有找到。1
摩根和比林斯利决定带学生去洗手间,对他们进行更彻底的搜查。在男厕所里,比林斯利警官解开裤子,把裤子褪到脚边,做出示范表示他希望男生们做什么。然后,比林斯利“目测检查了男孩们的内裤,以确保信封不在里面”。在女厕所里,“摩根让女生褪下裤子,把裙子或衬衫撩起来。大多数女孩还被要求解开胸罩,露出胸部,以确保信封不会藏在胸罩下。”有几个女生说,在这个过程中,她们被手直接摸到。其他来上厕所的学生都停下来观看。一些学生说,他们受到停学甚至入狱的威胁,除非他们同意被搜查。2
联邦法官依据托马斯告发审理了此案。“托马斯诉罗伯茨”案(Thomas v. Roberts)发现,“高度侵入性”的搜查侵犯了学生的宪法权利。3这一点似乎显而易见。但他们也决定不追究任何人对非法搜查的责任。法官们的结论是,法律不够明确,无法让比林斯利和学校的老师注意到,不能用这种方式对小学生进行脱衣搜查。这个结论有点令人费解,因为就在4年前,同一个法院,在一个类似案件中,也说过同样的话:对小学生的脱衣搜查违反了宪法,但法律不明确,不能追究任何人的责任。4究竟怎样才能让法律变得更明确?
但以下是真正需要值得注意的事。2012年2月,在托马斯案中起诉克莱顿县的同一位律师再次提起诉讼,涉及在克莱顿县另一所学校进行的另一次脱衣搜查,这一次是针对一个名叫D.H.的七年级男孩。被指控持有大麻的3个男孩被脱衣搜查,他们诬告D.H.藏毒。当警察把D.H.带进来,当着其他男孩的面对他进行搜查时,其中一个男孩承认他们撒谎了。警察质问他们:“把他带进办公室之前,你为什么不告诉我这些?”但还是命令D.H.脱下衣服,并且脱光。D.H.“乞求被带到洗手间进行搜查”,但是仍被迫在原告、副校长和警察面前脱光了所有的衣服。(当然)什么也没找到。5
警察和学校官员一直在违反宪法对学生进行脱衣搜查,因为法院不能就此对他们进行处罚。6就这么简单。法律书籍中充斥着此类搜查的报道。从幼儿园到十二年级的孩子概莫能外。搜查可以在私底下进行,但也会当着其他学生、教师、警察和管理人员的面进行。之所以被搜查,仅仅因为三块钱不见了,或者是因为老师认为一个学生的生理特征看上去在吸毒。学生们毫无缘由受到羞辱,权利受到侵犯。这种情况不断发生。7
2011年,最高法院审理了一件脱衣搜查案,尽管发现是明显的侵犯权利的行为,但仍然拒绝做出任何处罚。在“萨夫德联合学区诉雷丁”案(Safford Unified School District v. Redding)中,13岁的萨凡娜·雷丁因受到指控服用非麻醉性止痛药,被告知要脱掉衣服,然后检查她的胸罩和内裤。最高法院以8比1的票数通过了“因为没有理由怀疑毒品会带来危险,也没有理由怀疑毒品藏在她的内衣里”,这次搜查侵犯了雷丁《第四修正案》的权利。但是,再一次,被告没有付出任何代价,因为——即使在所有之前的案件中,对学生们进行脱衣搜查是违反宪法的——法律仍然不够明确,无法让他们知道自己做错了什么。持不同意见的史蒂文斯法官略带戏谑地指出:“不需要宪法学者就能得出结论,对13岁儿童的裸体搜查在某种程度上是对宪法权利的侵犯。” 8
如果政府官员不为违反宪法付出代价,那么这些违反宪法的行为将继续下去。然而,法院无法履行自己的职责并施加这些惩罚。事实上,与公众的印象相反,法院发现很难监管诸如监视和使用武力之类的警察执法行动。公平地说,这不仅仅是因为法官不愿意做这项工作(尽管部分原因确实如此)。他们也意识到自己不适合这样做。
因为没有其他人愿意这样做,监督警察的工作落到了法院的肩上。但事实证明,将这项工作交给法院显然是一个错误。
黄金时刻
法院负责监督警察的理念来源于一个重要历史时期,短暂而又辉煌,刻在大众心中,挥之不去。
20世纪五六十年代,当时由首席大法官厄尔·沃伦领导的最高法院开始着手改革国家刑事司法系统。在一个又一个具有里程碑意义的决议中,法官们设定了各州必须遵守的最低限度的立宪规则。这些宪法规则规范了搜查和扣押、警察获取口供的方式以及刑事被告有权获得律师辩护的权利等规定。9
基于两个原因,法官们肩负起这项任务。首先,也是最明显的,是因为没有其他人愿意做这件事情。美国著名刑法教授赫伯特·帕克指出,认为只有法院有“发言权”而“无动于衷”的想法是“幼稚或虚伪”的。 10
第二,在许多具有开创性的案件中,被告大都是黑人,而沃伦法庭勇于承担重任,致力于消除美国社会存在的严重不平等。有些人认为,刑事诉讼判决只是种族司法公正这一更广泛议程的一个组成部分。11
这两个原因也解释了这场刑事司法“变革”为何出人意料地受到欢迎。当警方抱怨必须遵循其中一项规定时,《纽约时报》的安东尼·刘易斯说,这一决议反映了一种拒绝“容忍警察不当行为”的“国家道德情操”。“吉迪恩诉温赖特”案(Gideon v.Wainwright)中,要求为刑事案件被告提供律师的决定受到广泛认可,被誉为是明显但简单的正义举措。就连吉迪恩曾经服刑的佛罗里达州州长也承认了这一点:“在这个社会意识日益觉醒的时代,一个无辜的人因为……无法为自己辩护而被判处劳役,这是无法想象的。”12
但是,在20世纪60年代末,这股潮流与最高法院改革警察和国家刑事司法的努力背道而驰。随着贫民窟的日益增多和暴力犯罪的增加,通讯员弗雷德·格雷厄姆评论道,“作为美国政治的捣蛋鬼”,“恐惧”是每个人的口头禅。林登·约翰逊指定专门的犯罪委员会来研究此事,他说:“恐惧困扰着……太多的美国社区。无论我们住在哪里、拥有多少,它都会袭击我们所有人。”13
1968年,理查德·尼克松在其竞选活动中利用了这种恐惧气氛,与法院对抗。“我们的一些法院和他们的判决,”他认为,“在削弱和平力量方面做得太过分了,而不是打击这个国家的犯罪势力。”在选举期间,国会也在追查法院:国会听证会上最主要的展示是一张图表,显示了针对沃伦法院的被告保护决议而上升的犯罪率。14
尼克松获胜后,法官们开始畏缩不前,不再承担保护人们的责任。尼克松担任总统期间,最高法院出现了许多空缺,他任命了那些关心犯罪、关注刑事犯罪的人担任法官,填补了这些空缺。随后法律条文开始出现变化,从片纸只字到连篇累牍,修改的频率越来越快。但无论如何变化,这些法律条文几乎总是让警察随心所欲、恣意妄为。15
修宪
如何将宪法适用于警察,有两件事至关重要。首先是律师所称的“实体法”,即具体的法律法规。警察或学校管理者可以对学生进行脱衣搜查吗?在什么情况下?其次,同等重要的,正如发生在克莱顿县学校的事件所表明的,是“补救措施”。如果被告侵犯了受害人的权利,会面临什么惩罚?在许多人看来,没有任何补救措施的“权利”根本就不是“权利”。脱衣搜查是违规的又有什么关系,因为没有惩治措施,他们仍然可以继续?16
最高法院未能规范警察执法,既关乎权利,也关乎“补救措施”。
如果违反《第四修正案》将会有什么惩治措施,宪法没有任何规定,主要原因是《第四修正案》的通过,人尽皆知。如果人们的权利受到了侵犯,可以起诉要求金钱赔偿。如果行为特别恶劣,可以要求惩罚性赔偿。当时,这些赔偿被称为“惩戒性”损害赔偿——指侵犯人树立了一个坏的“榜样”,警告其他不法行为人不要从事同样的行为。17
当政府官员侵犯人民的权利时,普通法对此毫不宽容,这一点令人吃惊,即使这些官员因为诚实而犯了错误,或者这些官员只是听从包括总统本人等的上级的命令。美国“波士顿”号护卫舰指挥官乔治·利特尔舰长费了许多周折才明白这一点。1799年,美国与法国的海战正酣,但这场战争并未正式宣战。总统下令所有像利特尔一样的舰、船长扣押任何被认为是美国的船只,如果这些船只驶向或刚刚离开法国港口。按照命令,利特尔扣押了离开法国港口的行动十分可疑的“飞鱼”号(the Flying Fish)。但是总统正在实施一项国会法律,只允许扣押前往法国港口的确认的美国船只。“飞鱼”号原属于丹麦,所以根据国会的规定,利特尔犯了两次错误。在“利特尔诉巴雷姆”案(Little v. Barreme)中,最高法院命令利特尔支付8000多美元(约合今天的17万美元)的赔偿金。首席大法官承认,他为此感到难过,但总统的命令“不能改变交易的性质,也不能使这个行为合法化,如果没有总统的命令,这个行为将是明目张胆地非法侵入”。18
相当艰难。但为了保证人民的权利不受到侵犯的话,此举也是相当有效的。最后,国会为利特尔舰长买了单;这是政府的惯例,经常以这种方式赔偿他们的官员。尽管如此,开始的日子里,赔偿是不确定的,在任何情况下,当权利受到侵犯时,必须有人为此付出代价。19
然而,到了20世纪中叶,由于各种至今仍不清楚的原因,普通法的补救措施正在失去作用。其结果是,警察按自己的意愿行事,而不受惩罚,以至于在刑事审判中,警察可以恬不知耻地作证他们在没有搜查令的情况下踢开了一户人家的门。20
所以最高法院决定介入。
实施证据排除法则
1957年5月23日,俄亥俄州克利夫兰市审理了一起创造最高法院历史的补救措施案件。当时克利夫兰最流行两件事:非法彩票和拳击。因发生摩擦冲突,警察破门而入,进入了多莉·马普的家。马普意志坚定、特立独行。(这次行动的主要指挥官卡尔·德劳警官描述:她“狡猾”“鲁莽”。)她嫁给了克利夫兰拳击界传奇人物吉米·比文斯,因遭受虐待而与他离婚,但她仍然活跃在拳击界。21
1957年5月20日,一枚炸弹在“那个孩子”唐·金的家中爆炸。他长大后成为一名传奇的拳击运动推广人,但当时他深陷于非法彩票。金担心自己的生命安全,于是报警,警方的调查指向了维吉尔·欧格特里。三天后,警方接到匿名举报,说欧格特里在一个特殊的地方居住。多莉·马普和她15岁的女儿就住在那里;她把一楼的公寓租给寄宿生居住。于是德劳警官和克利夫兰臭名昭著的“特别调查”小组的另外两名成员一起出发进行调查。22
当警察出现在马普家时,她很惊慌,打电话给她的律师。律师告诉她在没有搜查令的情况下不要让警察进来。德劳没有搜查令,所以她没有开门。律师赶过来维护马普的权利,但警察也不让他进门。几个小时后,更多的警察过来增援,德劳警官厌倦了等待,决定结束对峙。警察撬开纱窗,打碎了一扇窗户。当马普要求搜查令时,德劳把一张纸在她面前晃了晃。马普抓起它,把它塞到上衣里;德劳随后跟了进去。(经过多次诉讼,政府才承认从来没有搜查令。)23
因为他们认为马普要求出示真正的搜查令是“故意挑衅”,所以警察在搜查她的家时,把她与另外一名警官铐在一起,后来又把她铐在栏杆上。他们最终发现他们要找的人没有住在马普的家里,而是住在楼下租客的公寓里。但这并没有阻止他们拆散马普的房子。马普描述了这次搜查:“他们翻开抽屉,搜查厨房橱柜、衣柜,检查药片成分——我吃了一些减肥药。我猜他们想在药包里找到某些人。房间里到处都是他们的人。”24
接下来马普知道,她自己也要受审。在马普卧室的一件行李里,警方发现了彩票用具和四本“淫秽”书籍。这件行李是前一位房客留下来的;马普只是把他的东西清理干净,也因此她被指控拥有非法彩票用具罪名不成立。奇怪的是,尽管这些书都放在同一个行李箱里,但她还是被判因持有不道德文学在州感化院服刑7天。25
最高法院最初受理马普的案件,以裁定俄亥俄州的淫秽法是否符合宪法,因为该法不需要证明她看过这些东西。但在俄亥俄州和美国公民自由联盟摘要中一段离经叛道的文字的激励下,大法官们认为,回答一个长期存在的问题的时机已经成熟:州法院是否应该放弃警方通过违反宪法所获得的证据。“淫秽”书籍显然是在侵犯马普权利的情况下被没收的;如果这些书因为违宪不能作为证据,俄亥俄州就不可能对马普提起诉讼。26
自1914年起,联邦法院就开始适用这项禁止任何非法获取的证据的法则,称为“证据排除法则”。正如大法官们在采纳该法则时所解释的那样,如果证据可以违反《第四修正案》而被获取并提交给法庭,“《第四修正案》的保护……毫无价值,而且……还不如从宪法中删除”。我们再次听到这类观点,即没有补救措施的权利是没有意义的。但将“证据排除法则”适用于联邦法院是一回事;让所有州都效仿则是另外一回事了。因此,直到1949年,在“沃尔夫诉科罗拉多”(Wolf v. Colorado)一案中,法官们没有将“证据排除法则”强加于各州,希望他们自己能够努力采取有效补救措施,解决非法搜查和扣押的问题。27
1961年,当“马普诉俄亥俄州”(Mapp v. Ohio)案进行到最高法院诉讼时,大法官们已经放弃了各州政府应该承担约束警察责任的想法。克拉克大法官在为法庭撰文时说,现在是时候“关闭唯一一扇仍然敞开的审判室大门,这扇门是在官方公然滥用这一基本权利的无法无天行为中获得的证据”。28
因此,在马普案中,法官对各州实施了“证据排除法则”。
“证据排除法则”有什么问题?
补救措施较难补救。如果没有恰当的补救措施,政府以及为其工作的警察将会随意侵犯公民权利。但如果补救措施的处罚看起来太过严厉,法官将回避使用这些处罚。这两种选择都不利于保护我们的权利。事实上,“证据排除法则”存在的问题已经导致法官们批准了许多糟糕的警察执法,只是为了避免强制执行这些措施。
人们,包括一些法官讨厌“证据排除法则”,甚至鄙视它。不难找到原因。警察抓到一个装满一车毒品的人,或者更恶劣的,逮捕了一个强奸犯或杀人犯,法官会因为警察违反了一项规定而不能采用某些证据。这种情况通常被描述为“技术性的”原因。事实上,这些有利的证据可以证明被告有罪,然而却被放弃了——没有证据,被告很可能会逍遥法外。29
似乎一直被人们忽略的是,被告得以释放所付出的代价并不是因为“证据排除法则”,而是因为实施《第四修正案》所付出的代价。当马普诉俄亥俄州案判决出炉时,警方怒不可遏。纽约警察局长迈克尔·墨菲直截了当地说:“我想不出最近在执法领域能有任何一个决定会产生如此剧烈的影响,警方受创严重……从高层管理人员到数千名徒步巡逻警员,每一人都必须接受再次培训。”但是,马普案之后,为什么警方要求警察再培训?马普并没有改变已经约束了州和地方警察的《第四修正案》。马普认为,政府不得使用违反该修正案的证据。这些愤怒的官员真正想表达的是,在马普案之前,他们可以肆无忌惮地侵犯人民的权利,并且逍遥法外。墨菲局长的副手莱昂纳德·赖斯曼对《纽约时报》坦言了这一点,或许比他的本意更为坦率。他将马普案描述为一个“打击”,要求警方“重新组织自己的思维”,他说:“在此之前,警官们懒得拿出搜查令……感觉是,为什么要这么麻烦?”30
“证据排除法则”确实放过了一些坏人,但这是完全可以预料的。正如最高法院告诉我们的,“证据排除法则”主要起“威慑”作用,其理念是,丧失人人认为应该坚持的信念的威胁将促使警察整顿自己的行为,或者引导我们促使他们这么做。如果人们不想让证据白白作废,那就遵循宪法的规定。如果“证据排除法则”得到认真对待,并且因违反宪法定期撤销定罪,那么那些有问题的行动和政策就会得到改变。 31
“证据排除法则”存在严重的问题;这些问题只是与困扰大多数人的问题不同而已。所有问题都源于一个事实:在“证据排除法则”案件中,法官了解的案例样本不具有代表性。这样想吧:警察在外面做他们该做的事。他们的策略有时有效,有时无效。但在“证据排除法则”的案例中,法官们只看到警察的策略起作用的一个例子。他们抓到坏人了。法官们几乎从来没有见过这种策略被证明无效的案例。32
不具有代表性的案例样本产生的第一个问题是,因为法官不想放过任何一个坏人,他们会保护警察在破获案件中的所作所为,不管他们的所作所为有多过分。以1988年“默里诉美国”案(Murray v. United States)的判决为例。在那起案件中,警察怀疑被告在仓库里藏有毒品。所以他们就像最高法院告诉我们的那样——“强行进入”。看到毒品确实在那里,他们才做了他们应该事先做的事情:他们去找法官申请搜查仓库的搜查令。最初的强行闯入行为严重违反了法律和宪法,证据应该被驳回。但法院没有这样做:他们根据搜查令批准了随后的搜查。面对被告有270包大麻的事实,你可以理解为什么司法系统,特别是在禁毒战争最激烈的时候,不愿意浪费这些证据,让被告溜之大吉。但仍然如此。33
第二个问题更严重:一旦法院批准了警方在破获某件案件中的所作所为,它实际上就允许了警方在随后的所有案件中继续使用相同的策略。每一件案件都不仅仅是尽力把坏人送进监狱的例子。每件案件都是下一个案子的先例。默里案的判决实际上告诉了警察:当然,去吧,在没有搜查令的情况下偷看吧,见鬼。或者,正如持有异议人士所指出的那样,法院“削弱了授权条款的严肃性,破坏了‘证据排除法则’的威慑功能”。34
令人不安的是,由于法官在这些案件中的裁决是基于一个不具有代表性的案例样本,他们不知道他们所保护的警务策略是否真的有效,也不知道警察是否正在利用它来侵犯许多不为人知的平民百姓的自由,而在这一个案例中,只是碰巧幸运而已。法官所看到的只是抓住了这个坏蛋。正如本书引言所提到的,警察经常在许多人身上使用这些策略,但收效甚微。警方承认他们每周搜查了1500名公交车乘客,几个月以来并没有抓到任何人,如此巨大数量的市民被强行搜查,没有得到任何明显的回报。但法官在大多数“证据排除法则”案件中看不到这样的汇总数据;他们只看到一个碰巧被抓到的坏人。如果他们看到这些搜查策略总体上是多么的无效,他们的裁决可能会大不相同。35
法庭因为不喜欢“证据排除法则”的效果不仅可能导致错误的判决,而且可能导致最高法院从司法系统里废除掉“证据排除规则”。例如,如果警方非法获得证据,但可以辩称,他们没有触犯任何法律,他们无论如何都会找到证据的,就如默里仓库案那样。而如果警察违反了法律,但能够说服法庭这只是一个“善意”的错误,往往他们获得的证据会得到承认。2011年,在“戴维斯诉美国”(Davis v. United States)一案中,大法官将“证据排除法则”称为“苦药丸”,社会应将其作为“最后手段”吞下,这无疑是法院判决的趋势。36
金钱损失,以及失败的原因
那么,传统的补救办法呢?起诉警察要求赔偿金钱损失?许多声称关心宪法基本权利的知名人士,包括一些著名法官,认为金钱损害赔偿比“证据排除法则”更合理。通过强迫警察个人、警察队伍和政府为警察执法失误的受害者进行赔偿,将最先确保警察遵守规章制度。至少在法庭上,最后的胜利者是无罪的人。37
至少在书面上,有联邦赔偿金的补救办法。就在法官们裁决马普诉俄亥俄州一案的同时,他们还决定,如果州法律不允许无辜者在法庭上追讨金钱损失,他们将根据联邦法律制定一个政策来实现这一点。38
但实际上,最高法院的金钱损害赔偿几乎不可能成真。
将金钱赔偿强加给警察之前要加倍小心。这是校正补救措施的一个常见问题。一方面,如果我们不对不当行为给予真正意义上的惩罚,那么,正如我们所看到的,这种不当行为将不会停止。另一方面,如果处罚太严厉,警察的行为将会“矫枉过正”,如果有人在楼栋里尖叫“救命”,警察会想,“天哪,如果我跑进去,法院后来裁定我不应该这样做,我可能会失去我的房子。”我们也不希望这样。就像金发姑娘的麦片粥既不冷也不烫一样,在阻止警察的不当行为方面,人们都希望做到一清二楚,分毫不差。39
最高法院试图解决这个问题,给予受《第四修正案》约束的政府雇员(无论是警察还是学校行政人员)所谓的“诚信”豁免权,正是这种豁免权让那些进行脱衣搜查的人逍遥法外。如果个别官员违反了“明确规定”的规则,那么他们会支付金钱赔偿金;但如果他们行动时法律规定不明确的话,那么让他们支付赔偿金似乎是不公平的。40
问题是,正如我们在脱衣搜查案中所看到的,法官不愿意惩罚警察,导致他们经常以法律不明确为借口,无法判给金钱赔偿金。事实证明,在一名官员被追究责任之前,必须以几乎完全相同的事实的裁决为参照,且该裁决由同一管辖区的上诉法院判定。即便如此,法院也不追究警察的责任。
法官讳莫如深、噤若寒蝉的例子不胜枚举。因怀孕的马莱卡·布鲁克斯在超速行驶后拒绝离开她的车,西雅图警察三次用泰瑟枪枪击她时,联邦上诉法院认为,这些官员有权享有“诚意豁免权”,因为相关的判例法没有规定“每一个通情达理的警官都会理解……无可争辩的是,在这种情况下用泰瑟枪枪击布鲁克斯构成了过度使用武力”。爱达荷州一名州级警察怀疑杰森·米勒酒后驾车,在没有申请任何授权的情况下,他强行将一根导尿管插入米勒体内。然而,这名骑警并没有承担任何责任,因为“美国搜查和扣押法尚未制定出警察何时可以对犯罪嫌疑人实施非自愿的无授权的导管插入术”。当17岁的德玛瑞斯·斯蒂恩骑着自行车从佛罗里达州一辆行驶的警车旁飞奔而过时,警察从车里用泰瑟枪枪击了斯蒂恩。斯蒂恩的自行车撞坏了,摔倒在警车的车轮下,被压身亡。虽然斯蒂恩的死是“悲惨和不幸的”,联邦法院还是给予了这名警官豁免权,因为没有任何案件“划出明确的界限,或显示警察在警车上用泰瑟枪枪击骑自行车逃跑的人是过度使用武力”。 2011年,发生了一起与斯塔福德搜查惊人相似的案件,堪萨斯州学校管理人员收到一名学生的“举报”,称另一名15岁的十年级学生将大麻藏在内衣里。管理人员不顾这名学生的抗议,触摸了她的隐私部位,并强迫她“把衬衫和内衣掀开”,最终并没有发现毒品。联邦法院认为,无论是斯塔福德,还是其他类似案例,都没有“明确这个更特殊的问题”,这究竟是什么意思?41
太不可思议了,对吧?现在找到问题的症结了。无论这种行为有多么令人发指,或者禁止这种行为的法律有多么明确,法院都不能让警察承担责任。但警察也是人:如果法院一直愿意授权他们的所作所为,那么他们就会继续先前的做法。这正是警察执法失控的原因。
人们可能会认为,即使法院不愿意让警察个人承担赔偿金,他们也愿意追究相关部门的责任,或者州或市政府的责任。在私人雇佣的行业里,如果雇员所开卡车撞倒人,雇主就付钱。雇主雇了司机,把卡车交给他,如果必须付钱解决争端,所有雇主都会确保他们的雇员在以后的行事中更加小心。威慑就是这样起作用的。
不幸的是,最高法院也给了警察的雇主最高权限的自由通行证。法官们已经决定,根据宪法,绝大多数情况下州政府不能被迫支付赔偿金。在地方政府实体——一个镇或一个警察队伍——承担责任之前,它必须事先制定官方政策。现在,是否真的有第22条军规的存在?正如我们一再看到的,这些政策并不存在,这就是为什么糟糕的事情不断发生的原因。但根据最高法院的规定,政府如果没有政策,就不必为此付费。(也许这正是我们如此迫切需要的警察执法政策却一直没有制定的部分原因。)42
缺乏安全感的法官和不明确的限制
在这一点上,法官似乎不关心我们的权利,不惜任何代价保护警察。但这不是事实,也不是人们所希望的那样。只是法官们已发现自己处于非常困难的境地。警察执法是复杂的,法官缺乏足够的信息来判断他们的策略是否必要。所以,因无法判断什么是正确的,法官只好以公共安全为名让警察为所欲为。
问题是,当法官拒绝说“不可以”时,警察就失去了他们迫切需要的规章制度。或者说是其他人迫切需要的规章制度。所有的政府都需要规则来运作,尤其是警察。对于一个准军事组织来说,法律有时称之为“界限”的规章制度是最重要的。面对一个接着一个的紧急情况,警察需要知道凡事有所为,有所不为。
碰巧,最高法院很乐意制定明确的规章制度,告诉警察他们能做什么,但却不敢告诉他们什么不能做。有各种各样的明确规定让警察留有能够搜查的余地。当警察拦下一辆机动车时,他们可以命令所有人从车里出来,即使没有任何理由怀疑他们中的任何人有不当行为。如果机动车司机违反了法律,哪怕极其微不足道,比如没有系安全带,警察也可能会逮捕她。当警察酌情决定再次逮捕某人时,无论罪行多么轻微,他们都可以搜查此人的身体。当一个人单独被安置在检查设施里时,那么光身搜查,包括隐私处的检查都是毋容置疑的。以此类推。43
当制定这些“是”的规则时,法官告诉我们(这是事实),警察需要明确的规章制度规定他们可以做什么。他们会说:“一个唯一的、为人所熟知的标准对于指导警察执法是必不可少的,因为警察的时间和专业知识有限,当面临特定情况时,无法细致思考并权衡社会和个人利益。”44
但是,当民众要求制定一个关于警察不可以做什么的规章制度时,法官们总是集体失声。突然之间,规章制度的明确困难重重。法官告诉我们,警察的所作所为只能在案发后,在损害发生后,根据“全局”来评估。警察是否必须告诉人们他们不需要同意就可以进行搜身或财产搜查?不。必须审查每个案件的事实,从“全局”确定同意是否是自愿的。在将缉毒犬的警示反应视为可能的搜查原因之前,是否有具体的训练指南或记录?没有。“我们拒绝了僵化的规则制定、‘界限’测试和机械化的调查,转而采用了一种更灵活、考虑一切因素的方法。”45
不遵守明确规定的规章制度的严重后果随处可见。以所谓的“同意搜查”为例,正如我们所看到的那样,每年都有成千上万的人同意接受搜查。史蒂文斯法官举了一个案例,在这件案子里,他的同事甚至对警察要求司机同意搜查之前应该告知他们可以自由通行不做任何要求——“普通公民一再决定‘同意搜查’,除了他们认为他们有法律义务‘同意搜查’可以解释以外,其他任何假设都不能令人满意地解释为什么他们会同意这样做。”46
具有讽刺意味的是,最高法院的法官们似乎最不能说不;他们在州高级法院的同事们有时也会这样做,结果发现他们限制警察的决定被大法官们推翻了。也许大法官们的不情愿是可以理解的:他们一下子就为整个国家制定了所有的法律,并且很明显地担心他们的有限知识不会妨碍到警察。但是,在没有其他人监管的情况下,人们相信法院在监管警察,这完全是一种错觉。法院也没有监管。47
警察执法的新世界
无论法院如何能力非凡来规范警察行为,但警察执法方式已经发生了根本性的变化,严重削弱了法院的监管能力。一直到20世纪,警察执法都是被动的,目的是逮捕那些违反(或打算违反)法律的人。但现在,在科技的帮助下,警察执法越来越主动,越来越深入社会,让法院很难划清什么是允许的,什么是不允许的。所以,再一次,他们大多数情况都是表示同意。48
今天的警察执法脱胎于法学教授克里斯托弗·斯洛博金所说的“盘剥式”监视,他所表达的是,警察执法的目的是“例行地监视公民……在这些被监视的人当中,大多数人都是无辜的”。闭路电视的摄像头在公共场所盯着我们,车牌识别系统在道路上捕捉我们的信息,而飞机——不久后就是无人机——在空中巡逻。从酒后驾车到移民执照和登记检查,我们被各种路障拦住。在酒吧、夜总会、垃圾场,甚至理发店,都会无缘无故地进行“行政”搜查。我们的数据由各级政府大量收集,并“融合”在一起,形成档案。新的警察执法侧重于监视和情报收集,其使用程度之频繁令十几年前的人们无法想象。49
在“反应式抓捕罪犯”的警察执法模式下,警察所做的是基于怀疑——是否有足够的理由(“合理理由”)认为这个人或那个人不好。但在新的警察执法模式下,由于没有犯罪嫌疑人,因此也没有怀疑,宪法保护,如“合理理由”就没有任何价值了。相反,法院的结论是,他们的工作只是平衡相互竞争的价值观。一方面法院会考虑警方对个人隐私的侵犯程度。另一方面,他们会评估对个人的隐私侵犯在多大程度上有助于政府遏制或查获违法犯罪行为。50
权衡新的警察执法是一项非常有价值的工作。对学生或雇员进行毒品测试,或在公共场所出动警犬,大量收集数据,或设置高速公路路障,以保护公共安全,或进行毒品战争,或反恐战争,值得吗?相互制衡的东西往往是“不可比拟的”——若同日而语,简直是风马牛不相及。在法律上,这种平衡往往被嘲笑为众所周知的“主观”。如果像这样衡量值观,难道民主制不比把决定权交给法官更好吗?当警察执法受到争议时,民主制是不刊之论,因为无凭无据,无法认定法官有足够的证据材料进行判决,或有能力判断警民双方的是非对错。51
例如,如何衡量一个特定的执法行为是否侵扰了他人?比如警犬的嗅闻或搜查某个人的垃圾。克里斯托弗·斯洛博金教授与其同事决定,通过对不同学生和市民(莫名其妙地包括一些澳大利亚学生)进行调查,检验最高法院在这方面的直觉与普通人的想法是否吻合。最高法院与公众的许多看法是一致的。在公园的灌木丛中搜查,或在机场必须通过安检的金属探测器,并不是什么大不了的事。但对人体隐私部位的搜查则需审慎对待。尽管如此,在一些新警察制度中常见的问题上,法官们的直觉与公众的直觉相去甚远。在许多案件中,法官们认为警犬的嗅闻甚至不是触发《第四修正案》保护的“搜查”。他们称强迫尿检的行为“微不足道”,然而,在1分(不严重)到100分(严重)的范围内,人们认为,强迫小便并被人听到的侵扰程度达到72.49分,警犬的嗅闻达到58.33分。52
至于这些策略是否必要,或者是否奏效,就如我们所了解的,法官没有足够的证据决定,所以他们只会偏向政府。例如,大法官签署了对俄克拉荷马州特库姆塞所有参加课外活动的学生的药物测试。依据什么?根据联邦法律,学区必须填写文件,以获得联邦无毒品学校的资金。文件表明,1994年至1996年间,“不到5%”的学生说他们使用过非法药物,而在1996年至1998年期间,“有毒品存在,但没有被确定为主要问题”。毒品问题的证据是站不住脚的,这些问题主要基于一些老师的证词,他们觉得有些学生行为怪异。不过,这足以让法官们认为强迫毒品检测是可行的。53
法官们急于批准警察的新做法,似乎这是他们的不二之选,无须在鱼与熊掌之间进行权衡。在学校毒品检测案中,最高法院权衡了“样本采集的最小侵入性”与“青少年滥用毒品问题”之间的关系。在一起酒后驾车路检案中,最高法院则权衡了对(单个)“普通司机”的侵犯与“酒后驾车问题的严重性及国家根除酒后驾车的现实利益”。54
快速发展的技术进步只会让最高法院的工作变得越来越不可能。1971年,威廉·O·道格拉斯法官指出:“古人所说的‘窃听’,我们现在称之为‘电子监视’,但把两者等同起来,就是把人类的第一批火药等同于核弹。”道格拉斯法官指的是带着窃听器的警方线人。如果一名线人是一颗“核弹”,我们很难想出一个恰当的比喻用来形容国安局窃取我们所有的电话记录的行为,也无法描述无人机于他人的后院所进行的监视。55
今天的警察执法策略和技术要求制定详细的数据驱动规则。什么情况下泰瑟枪的使用是合理的?闭路电视所录视频应该存储多长时间,谁可以观看?应该什么时候部署特警队,配备什么装备?无人机的政策是什么,既能兼顾隐私问题,又能最大限度地发挥其价值?法院可以让警方有所收敛,但也仅此而已。因此,再一次,他们倾向于服从警察,没有人留下来站好最后一班岗。
民主问责制的失败
即使法院能够解决这些错综复杂的政策导向问题,但民主的警察执法有一个要求是他们永远无法实现的:民众血统。对学校儿童进行脱衣搜查,使用泰瑟枪,部署特警队,以及记录街上的人,这些规定(至少在一开始,也就是说,作为一个政策问题,甚至在我们讨论宪法问题之前)都是人民的责任,而不是法庭的责任。大多数联邦法官和许多州和地方法官不是由人民选举产生的。即使法官是选举产生的,他们的工作仍然是在事实发生后对警察执法的合宪性做出裁决。从一开始法官就不是被雇来制定规则的。
加州州长杰里·布朗从未理解这一教训。三年内,他两次否决了旨在规范警察执法的立法措施,认为这项工作应该交给法院和宪法,而不是人民。2011年,加州议会通过了一项法律,推翻了加州最高法院允许警方搜查被捕者手机的决定。为什么要否决?因为布朗的否决通知书解释了“法院更适合解决与宪法搜查和扣押保护有关的纷繁复杂的具体案例”。其后,在2014年,立法机构通过了一项措施,在没有特定例外的情况下,禁止在没有搜查令的情况下使用无人机。不同意,州长说。虽然“毫无疑问,在这种情况下,搜查令是可以接受的”,但这项法律“可能会添加额外条件,超出联邦或州宪法的要求”。56
这种把警察执法交给法院的倾向,在一个自认为是民主国家的国家里,是最不健康的习惯之一。如果州长认为这些措施在法律依据上是错误的,他应该照实说,而不是装腔作势,把它推到法庭上。警察执法机关窥探我们的私生活,用武力强迫我们的朋友、邻居和家人服从。在一个有秩序的社会中,使用武力和监视可能是必要的,但同时是罪恶的,决不能轻率地使用或未经事先考虑而使用。规范这些是我们的责任。如果我们试图把这项工作强加给法官,尤其是那些能力缺乏的法官,我们就无法履行这一责任。
鉴于第二章讨论的政治僵局,我们面临的挑战是如何让我们这个社会承担起监管警察的工作。这是一个棘手的问题。但正如我们即将看到的,尽管他们还有其他的缺点,但事实证明,法官们仍有办法帮助大家走出困境。