通用搜查令
法官——以及我们所有人——极力解决的最复杂的问题之一是如何将《第四修正案》应用于新的警察执法秩序。正如我们所了解的,《第四修正案》是关于“怀疑”的。起草和批准这项法律的人憎恶“通用搜查令”,即对许多人进行搜查,却没有充分的理由怀疑其中的任何一个人。然而,如今大部分警察执法看起来就像是人们所说的“通用搜查”。为了阻止违法犯罪,防止恐怖事件的发生,许多警察执法策略都是针对全体民众的——尽管没有理由怀疑任何特定的个人。从设置路障检查酒驾到机场安检,再到海量数据的收集,一切都是如此。
现今的警察执法如何才能消除制宪者对“通用搜查令”的反感?要回答这个问题,我们必须回顾一下推动《第四修正案》起草制定的种种罪恶:政府任意地、不合理地干预人们的生活。如果我们关注于令“通用搜查”制宪者不安的原因,而不是这个名称本身,则他们的担忧与当前的实践两者皆可兼顾。不仅如此,我们还可以大大简化《第四修正案》。
“没有怀疑”比“少许怀疑”更好吗?
2001年1月15日,佛罗里达州奥兰治县治安官办公室的“防范机动车陷阱”部门的警官参观了侯塞尔机动车最优店(Wholesale Auto Advantage)——比尔·布鲁斯的机动车维修和救援公司。警方称当时有8名警官在场;而公司的员工坚持近20名警官在场。这些员工说,他们靠着栅栏站成一排,接受了拍打搜身,警察拔枪在手,违反他们的意志,强行将他们关在屋里好几个小时。员工们称之为“突袭”。警方对此予以否认。但警方承认,特警队的警官当时在场,他们身着特警队队服,携带着猎枪、格洛克21型手枪等各种武器。1
发生的这一切很奇怪,因为那天本来是一次“行政”检查。“行政”检查是为了确保企业遵守适用法规而定期进行的日常事务检查——如对餐馆或酒类批发商的定期检查,或居民住房安全检查,以确保建筑住房安全、室内用电安全。对于像侯塞尔这样的汽车救援公司来说,检查确保了企业不是“地下拆车厂”,即不是贩卖被盗车辆和零部件的公司。通常情况下,会有几名便衣检查员到现场,检查相关记录,有时会将记录与停车场上的车辆进行比较,除非出现严重问题,否则他们很快就会离开。侯塞尔的办公室经理朱迪·巴斯作证说,过去确实曾经有过相关检查,警官们“非常礼貌”,在现场逗留了十几分钟。不过,这一次,第一个进入她办公室的警察穿着迷彩服,带着武器,无法确认是否是警察;她“害怕得要死”。2
警察花了一整天的时间把侯塞尔机动车最优店翻拆了一遍。确实如此。汽车被锯开,抽屉和文件被翻了个底朝天,所有东西都被强行收缴。他们拖走了七托板车的物品,基本上什么也没留下。甚至连朱迪·巴斯的计算器和吸尘器都被扣押作为证据。3
布鲁斯并没有做错什么,因为他和朱迪·巴斯当时就试图向警方解释,之后几天也做着相同的努力。的确,警察遇到了一些似乎很奇怪的事情。例如,他们发现了一些车辆识别码标签——可以透过汽车挡风玻璃看到车辆识别码——据称这些标签是从机动车上非法取下的。但“似乎”是整个事件的关键词:如果警察不是那么执着于破案,并且认真听取店方的解释——或者看看相关文件——他们就会意识到这一点。救援公司不得不取下车辆识别码来完成工作。正如布鲁斯所解释的:“这是给车身修理厂的。他们不会突击检查资料室或者洗车厂。”佛罗里达州的法律明确允许可以这样做;警方显然对他们声称要执行的法规不够熟悉。4
没有必要相信布鲁斯说他没做错什么。治安官办公室对布鲁斯提起财产没收诉讼,要求没收其被扣押的财产,其中包括停车场上的100多辆车。州法官不同意,判决归还布鲁斯几乎所有的东西。州检察官很快驳回了所有指控。5
布鲁斯被警察毁了。尽管州检察官拒绝起诉布鲁斯,但是治安官办公室无视法庭要求退还所有物品的判决,保留了他们认为起诉布鲁斯所需的东西。他们控制了没收车辆的所有权,这样布鲁斯就什么也卖不出去了。最后只好倒闭、破产了。6
布鲁斯提起诉讼,联邦上诉法院的法官非常气愤。他们认为,发生在侯塞尔店的“大规模武力展示”对于行政搜查来说既不合适也不合法。他们将案件发回重审,以确定事实是否如店员所说,以及被告是否应承担责任。7
但是法官们无意中发现了布鲁斯案中存在的真正问题,这个问题不在于警方进行突袭的方式,而是一开始是否应该这样做。
为什么那天警察出现在布鲁斯的公司?因为几天前,一个名叫泽山·穆罕默德·谢赫的年轻人报案称,说他的保险公司告诉他,他的汽车仪表盘上的车辆识别码(VIN)——这辆1985年的野马是他从比尔·布鲁斯处购买的——与“机密”车辆识别码不符。“机密的车辆识别码”被隐藏在车内,目的正是为了防止机动车被盗并拆车售卖零件;公开的和机密的车辆识别码应该是一致的。8
然而,巧合的是,野马车的出售是完全合法的;这个故事很经典,如果警方只是敲敲布鲁斯的门问问他,而不是把他拆得倾家荡产,他会告诉他们的。原来有个年轻人撞废了他的1985年的野马车,然后他偷了一辆1993年的野马,把原车的车辆识别码放在偷来的车上。他和女朋友分手后,女朋友告发了他,并把他送进了监狱。布鲁斯在一次汽车拍卖会上买了这辆车;这辆车被作为“失窃复得”车辆出售,并在文件上注明了汽车识别码的不符之处。事实上,佛罗里达州已经为那辆车签发了新的车辆识别码。这一切都清楚地写在销售清单上:当布鲁斯转售汽车时,他甚至让这个买主和他的妈妈签字确认,表示他们知道这是一辆失窃复得车辆。布鲁斯存有相关文件(包括一份有警官签名的文件),证明那辆野马属于失窃复得车辆。9
没有人相信——警察和法官都不相信——当警察那天突袭布鲁斯的公司时,他们有“合理理由”对犯罪行为进行搜查。当副治安官兰德尔·鲁特被问道:“我是否可以打电话告诉你,我发现了被偷窃的车,你可以在这条路上搜查乔·鲍勃的车吗?”他坚持说:“不行,不可以。”在鲁特看来,谢赫甚至没有“说明他有一辆偷来的汽车”。这就是为什么警方从未接受谢赫的正式投诉,也从未申请搜查令。这也是布鲁斯案件中的法官得出结论的原因,警方所掌握的信息“没有上升到支持申请搜查令的合理理由的水平”。10
警方只是根据谢赫转述的保险公司告诉他的事情,决定对布鲁斯的业务进行“行政搜查”。与刑事调查不同的是,根据佛罗里达州的法律,警察可以在没有任何理由的情况下进行行政搜查,也无须申请搜查令。11
所以这是法官们无法解决的法律难题。如果警察有足够的证据证明犯罪活动符合“合理理由”,那么他们就必须申请搜查令。如果他们完全没有怀疑,他们可以在没有搜查令的情况下进行行政搜查。但如果——他们对这里的情况有点怀疑,但怀疑的程度还不足以与“合理理由”抗衡。那么没有“合理理由”的行政搜查是否可以接受?
乍一看这个问题似乎很疯狂。审理布鲁斯案件的3位法官之一爱德华·卡恩斯也这么认为。他亲自写了一篇文章,严厉批评了其他同事在这件事上的“绝望情绪”。毕竟,如果没有怀疑是可以的,那么有一些怀疑怎么会更糟呢?“这,”卡恩斯写道,“是梅·韦斯特观察所涵盖的一个领域:‘好东西当然是多多益善的。’”12
卡恩斯说得有道理,对吧?
无嫌疑搜查的问题
不对!
尽管卡恩斯法官的立场逻辑肤浅,但事情并非如此简单。毕竟我们知道警察不可能拿到搜查比尔·布鲁斯车辆救援店的搜查令。搜查令需要“合理理由”,没有人认为警察有“合理理由”。正如我们所了解的,宪法对“合理理由”和搜查令的要求是阻止警察只在他们愿意的时候做他们想做的事。这样可以防止错误的发生。
如果这是真的,警察是否能够通过所谓的“行政搜查”来回避“合理理由”和搜查令的要求?
这正是布鲁斯案中其他两位法官担心的地方。他们不相信警方的行动是行政搜查。他们一点也不符合规范:警察们穿着特警队服,装备齐全,把这个地方夷为平地。如果警方把任何他们想要的东西称之为行政搜查,那么“行政搜查可以违反整个《第四修正案》”。法官们认为,这将“赋予执法部门侵犯普通公民隐私的权力”,是“引起全民警惕的原因”。13
虽然两位法官困惑不已,但是他们也无法依据最高法院的先例处理眼前案件中的问题。最高法院曾表示,没有“合理理由”的行政搜查是可行的。最终,像卡恩斯法官一样,他们不明白为什么一个小小的理由——虽然不足以获得搜查令——却可以剥夺进行行政搜查的权力。
比尔·布鲁斯案的法官们都没有考虑到,为什么没有任何“合理理由”,行政搜查也可以照常进行?或者,事实上,为什么这些行政搜查都是可以接受的?为什么它没有被宪法制定者归为“通用搜查”而加以禁止?如果这类搜查被禁止了,人们当天就会发现侯塞尔搜查中存在的问题。
想想这个令人困惑的事实:政府每年“强制”数百万人,如果他们想登机,就要求他们在机场安检处进行“搜查”。大家一致认为机场搜查完全符合宪法规定。用《第四修正案》的话来说,他们不是“不合理的搜查和扣押”。然而,这到底是为什么呢?没有任何理由,“合理理由”或其他理由,怀疑这些人中的任何一个做错了什么。乍一看,这似乎正是《第四修正案》所禁止的那种通用搜查。
现今世界,警察执法已经从过去的通过怀疑存在违法犯罪而进行搜查从而抓到坏人,转变为对所有人实施监视从而保证社会的安全,这种无犯罪嫌疑的搜查已经变得无处不在。这迫使我们不得不面对这样一个问题:在什么条件下,无犯罪怀疑的搜查可以得到允许?一旦我们不再关心“理由”——对任何不当行为的怀疑——我们怎么能分辨出哪些搜查和扣押是宪法“不合理搜查和扣押” 禁止的,哪些是宪法允许的?
这是我们现今所面对的最严重的问题之一。如果让每一个登机的人无缘无故接受搜查是可以的,那么对所有人进行药物测试或DNA测试呢?也可以吗?国家安全局以考虑国家安全的名义把我们所有的电话记录都拿走了呢?各种各样的拦停检查,从酒后驾车到汽车安全检查?或者对我们的住房和办公室进行行政搜查?
类似问题让最高法院的大法官们深感困惑。但他们并不是唯一感到困惑的人。公民自由主义者、专家学者、市长和总统、间谍头目和警察局长都发现很难找到一个标准的方法区分“不合理”的搜查和合理的搜查,尤其是当他们在无任何犯罪怀疑的情况下考虑进行搜查时。这种混乱的代价之一当然是公民自由的巨大损失:许多本不应该发生的搜查得到许可而实施。但出于同样的原因,法官们将一些有价值的警察执法模式标签为“不合理”予以禁止,尽管这些模式应该得到允许。14
没必要把事情搞得这么复杂。如果我们回到起初的原则,回顾一下《第四修正案》的存在在很大程度上是为了防止政府进行任意、不合理和歧视性的搜查,那么很明显,基于某种原因的搜查和完全没有犯罪嫌疑的搜查构成了两个完全不同的问题。因此,我们会看到,它们有两种截然不同的解决方案。归根结底,重要的是要有适当的保护措施,以确保在缺乏“合理理由”的情况下,无犯罪怀疑的搜查既不是恣行无忌的,也不是缺乏公正公平的。
“理由”之殇
大法官们在1968年的“特里诉俄亥俄州”一案中宣布——允许“合理理由”不那么充分的情况下进行拦停搜查——作为基本原则的一个“狭义的”例外。然而,随着时间的推移,法官们允许了许多其他更“广义的”例外,直到“理由”不再受到重视。这种不再受到重视不是像我们在上一章看到的那样,降低犯罪怀疑的程度,以便允许拦停搜查,而是彻底摆脱“理由”。每一个例外本身看起来都像是“合理”的,脱离了“要求合理理由进行搜查或扣押”的基本原则。但是就像老鼠吃奶酪,一口一口地啃着,法官们最终全盘否定了“合理理由”原则。15
最初的损害发生在20世纪70年代中期,涉及为执行移民法而拦停机动车的案件。这些案件遵循特里案的理念,一旦法庭放弃了严格执行“合理理由”的要求,“没有现成的测试来确定合理性,除了平衡”政府进行搜查的需要和个人的利益,以避免“搜查[或扣押]所引发的侵扰人们的日常生活”。因此,法官们选择了平衡,为此,他们批准了在离边境50多英里的地方设置拦停路障——并没有“合理理由”的要求。尽管“对正常交通的干扰是最小的,”法官们声明,“例行检查站调查逮捕了许多企图利用高速公路进行走私的犯罪人员和非法入境的外国人。”正如我们一再看到的,这种平衡通常意味着我们的权利被剥夺了。16
至20世纪80年代中期,最高法院对“理由”是否至关重要做出了态度坚决的声明。“新泽西州诉TLO”案(New Jersey v. TLO)于1985年判决,涉及学校规章制度管理调查。(因为TLO是一名未成年人,所以她的全名未出现在记录中。)助理副校长西奥多·肖普利克收到一个关于TLO在浴室吸烟的报告,虽然TLO不承认,肖普利克仍然搜查了她的钱包,并发现了大麻,还有一些证据表明了14岁的TLO曾进行毒品交易。最后,她在少年法庭上对搜查的合宪性提出质疑。这是一个公平的问题,学校管理人员是否应该完全按照《第四修正案》管理警察的规则行事。但是,法院没有从“合理理由”和搜查令的必要性原则出发,也没有解释为什么学校管理人员可以例外,相反,法院大胆地宣布,“合理理由”不是“依法有效搜查的必不可少的要求”。准确地说,“《第四修正案》的基本要求”只是“搜查和扣押是合理的”。17
随后,2002年,在“教育委员会诉厄尔斯”(Board of Education v. Earls)一案中,大法官批准对所有参加课外活动的高中生进行毒品测试,但没有任何证据怀疑任何特定学生使用毒品。法官们很清楚,在别人的监督下,在瓶子里小便,然后检查尿液中所含的化学物质,这显然是《第四修正案》所规范的“搜查”。但是,对于通常需要证明这种搜查正当性的“合理理由”,法院说:“我们长期以来一直认为《第四修正案》没有对(个别的)犯罪怀疑提出必不可少的搜查要求。”这取决于“长期”是什么意思。在特里案中,从“合理理由”到“稍微不那么可能的理由”,花了几百年的时间。然而,在特里案前后几十年里,大法官们对政府雇员进行搜查之前是否需要任何“理由”感到烦不胜烦。18
从设置拦停路障到行政搜查,从联邦调查局和国家安全局秘密收集和搜索我们的相关数据,到对因参与反战抗议活动而被捕的人员进行DNA测试,各种背景下对任何形式的“犯罪怀疑”要求都荡然无存。实际上,我们都是嫌疑人,不管我们是否向政府做出任何解释,让其相信我们做错了什么还是没有做错任何事。以琳赛·厄尔斯为例,她是原告,对参与课外活动的学生进行药物测试提出了质疑。厄尔斯是一名从不吸毒的尖子生,她参加过合唱团、军乐队、学术团队以及国家荣誉学会。考上达特茅斯大学后,她选择了法学院。她自己承认,她是个“自命清高的人”。她只是不敢相信政府官员会随机挑出她,让她按照命令小便,对她进行羞辱,所有这一切都是为了满足他们控制社会问题的愿望,而她从来没有露出任何迹象能够说明这个社会问题是由她造成的。19
尽管在这些案件中法官们大而化之,各方协调,但他们没有贯彻始终,无法解释为什么有些搜查可以不做“合理理由”的要求,而有些搜查则不行。2000年发生在印第安纳州印第安纳波利斯的一个案件,法官们本有机会澄清这件事。然而,他们把事情搞砸了。这一次,他们没有限制我们的权利;相反,他们可能让我们大家都陷入危险境地。
印第安纳波利斯路障
20世纪90年代中期,印第安纳波利斯尼尔西区生活艰难。豪维尔、霍桑和斯特林敦等居民区一贫如洗,犯罪猖獗。该地区约60%为白人,40%为黑人,平均家庭收入略低于1.7万美元。只有一半的成年人受过高中教育,近三分之一的人生活在贫困线以下。贩毒活动比比皆是,随之而来的持枪暴力也屡见不鲜。20
尼尔西区居民恳求他们的民选官员对犯罪问题采取措施,而这些官员正在努力尝试。警察局长和市长正在寻找创造性的解决方案。
最终,印第安纳波利斯市决定尝试设置禁毒拦停路障。从1995年开始,1998年大幅扩大建设,警方在通往尼尔西区的道路上设立了检查站。机动车司机出示驾照进行登记,警犬闻嗅毒品的痕迹。如果警犬发出警示,则机动车会被要求开到路边进行全面搜查。21
新闻发布会宣布了设立这些路障的消息,社区领导人头戴安全帽对市长斯蒂芬·戈德史密斯以示支持。禁毒拦停路障共抓获大约10%的违法者。1998年8—11月期间,6个检查站共拦停1000多辆机动车,只有100多人被捕。其中一半是毒品犯罪,其余的是其他违法行为。(一个人在后备厢里锁着一只斗牛犬。)许多人藏有少量毒品,但在第一批抓获的汽车的后备厢里有200多磅大麻。22
尽管如此,设置路障的主要目的并不是为了抓捕携带毒品和武器的人,而是防患于未然。正因如此,这种基于威慑的警察执法至今仍在流行。正如市长和警方解释的那样,考虑到路障周围已布置相关人员,他们不可能抓到很多毒贩,但首先路障会“打消人们”携带毒品的念头。“这不仅仅是统计数字,”一名警官解释说,“这是一个信息。”“它提醒人们,”另一名警官说,“开车时带着毒品或者枪支,不会高枕无忧、安然无事的。”23
当地居民欢迎设立路障,但在法庭上受到印第安纳州公民自由联盟的质疑,作为机动车驾驶员的代表,他们表达了对拦停的不满。附近居民站出来为警察辩护,说强制执行是他们要求的。“我们是那些不得不躺在床上听枪声的人。我们无法使用自己的街道,因为毒贩霸占了那里。我们喜欢这些路障。”24
当另一案件——“印第安纳波利斯市诉埃德蒙”(City of Indianapolis v. Edmond)——提交最高法院时,法官们撤销了禁毒拦停路障。人们希望法庭能够提供一个明确的理由,为什么一些无“理由”搜查可以实施,而其他的则不行。为什么有些路障可以设置,而另一些则不行。但法官们没有解释,反而通过一项决议,虽然大众认为其毫无意义——但其仍继续通过法律产生作用,对政府所作所为施加了重大限制。
如果执法是警察的“根本目的”,就不能搜查?
在美国,类似印第安纳波利斯使用的路障很常见,被用来解决各种各样的问题,从非法移民到酒后驾驶,到道路上的危险驾驶车辆。不管人们赞成还是反对,大量的车辆被拦停,没有任何“缘由”认定驾驶员做了错事,违了法。
根据现行法律,人们可能会认为印第安纳波利斯的拦停路障是合理合法的。10年前的1990年,一起名为“密歇根州警察局诉希茨”(Michigan Department of State Police v. Sitz)的案件中,最高法院批准了设置酒后驾驶拦停路障。在此过程中,法官们为希茨案出具了一份分析报告,由三部分组成,这实际上只是“合理性”平衡测试的变体。首先,政府是否需要通过拦停路障解决重要问题?第二,拦停路障对人们的侵扰程度有多大?最后,这项措施是否合理有效?在希茨案中,最高法院的结论是,酒后驾驶拦停路障的设置较易符合标准。“没有人能当真质疑醉驾问题的严重性”,法院写道,并指出拦停路障带来的“轻微”干扰。虽然只有1.6%的司机在通过检查站时因酒后驾驶而被捕,但——法官们认为——这已经足够好了。25
当然,在这个标准下,印第安纳波利斯应该维持禁毒拦停路障。埃德蒙案的大法官们承认,“非法毒品交易造成了严重的社会危害”,其中最严重的是尼尔西区的持枪暴力。印第安纳波利斯的拦停搜查的时间比密歇根的要长一些,但仍然持续几分钟。至于有效性,如果只考虑毒品犯罪,印第安纳波利斯检查站的逮捕人数是密歇根的两倍多,如果考虑所有违法犯罪,则是五倍。26
那么,什么地方可能出现了问题?
大法官在埃德蒙一案中解释说,印第安纳州拦停路障之所以失败,是因为设置路障的“根本目的”是“控制违法犯罪行为”。法官们说,他们批准所设置的其他路障和通用搜查,用于满足执法的“特殊需要”,而不是用于满足普通刑事执法。他们“从未批准过那些根本目的是为了发现普通违法犯罪证据的检查站的设置申请”。27
这到底是什么意思?至少可以说,谴责警察进行“根本目的”是“控制犯罪”的搜查是一件非常奇怪的事情,这不是他们的工作吗?密歇根州警方不正是这样设置酒后驾车拦停路障的吗?
究竟如何区分为“普通违法犯罪控制”(或几乎任何其他搜查或扣押)与进一步“执法的特殊需要” 而设的路障?毕竟,希茨案和埃德蒙案的被告都因触犯法律而锒铛入狱。如果希茨案的理由是,设置醉驾拦停路障的目的是为了阻止醉驾和抓捕罪犯,那么,埃德蒙案的目的也完全一样,尽管是为了防止毒品贩运。把抓到的人送进监狱是我们阻止违法犯罪的方法。最高法院的标准如此令人困惑,以至于在埃德蒙案之后,大法官们纠结于如何对 “最终目标”和“直接目标”进行区分。28
不是一个人在这一点上感到困惑。埃德蒙案之后,下级法院——以及我们其他人——对什么是允许的、什么是不允许的完全没有头绪。看看2000年裁定之后发生了什么。在坦帕发生的一起涉及驾照检查点的案件中,一名警察解释说:“如果你携带毒品也没关系,但基本上这只是一个驾照检查点。”法院不同意。然而,在另一起案件中,美国食品药品管理局工作人员陪同消费者保护部的官员对一家药店进行“行政”搜查;法院认为这是可以接受的。29
两个奇怪的旧案
具有讽刺意味的是,最高法院对于如何区分不具备“合理理由”的有效搜查和无效搜查困惑不已。原因是,最高法院最早的两个涉及无犯罪怀疑而进行搜查的案件中,发现了令人感到困惑的秘密:“卡马拉诉市政法院”(Camara v. Municipal Court)(1967年的一项涉及房屋搜查的判决)和“特拉华州诉普拉沃斯”(Delaware v. Prouse)(1979年涉及高速公路拦停的案件)。与特里案盘查情况不同,法官使用“合理性”的概念扩大警察权力,而在卡马拉和普拉沃斯案中,《第四修正案》的禁止“不合理的搜查和没收”是用来限制政府没有“合理理由”所进行的搜查——或至少禁止政府进行无犯罪嫌疑的搜查。
起先,两案的论证似乎有些特别。但是,一旦我们回到第一原则,并记住制定《第四修正案》的目的,那么对两案的论证不仅辞顺理正,而且将拨云见日,指点迷津,以消除所有的混乱,帮助我们应对如何规范管理新的警察执法。
卡马拉案的困境
1967年,也就是特里被判刑的前一年,法官们因为房屋安全检查而陷入两难境地。一些房主不愿意在没有搜查令的情况下,允许政府检查员进入他们的房间检查电线等不安全隐患。但是检查员怎么能拿到搜查令呢?毕竟,《第四修正案》规定“不得签发搜查令,除非基于‘合理理由’”。在典型的房屋检查中,不存在不当行为的“合理理由”;通常也没有犯罪嫌疑。房屋检查——与其他安全或行政检查一样——是对房屋进行的定期安全检查。房屋定期检查,不是因为房主做错了什么。就像比尔·布鲁斯的助手朱迪·巴斯的作证,汽车批发供应处有时也会接受检查。
在卡马拉案中,法官们要求对房屋进行搜查时需要申请搜查令,但是如果遵守这项规定,他们不得不重新定义“合理理由”的概念。毕竟,《第四修正案》规定没有“合理理由”就无法申请搜查令,但事实是在通常的房屋检查中,检查员不会申请任何搜查令。由此,法院得出结论,一次有效的房屋检查,将在检查需要与房屋检查人员的侵扰程度之间进行权衡。虽然检查需要迫切,也不能对被检查住户造成太大侵扰。为了达到这一平衡,只要检查人员能够根据诸如上次检查以来的“时间”“建筑物的性质”或“整个地区的状况”等一系列标准向法院证明有必要检查某一地区的房屋时,就具备了“合理理由”(引用了法院原话)。30
在此之前,“合理理由”是指某人怀疑其他人实施了违法犯罪行为。这意味着,无论什么时候,搜查的需要都超过了侵扰的程度。卡马拉案关于“合理理由”的新定义很奇怪,不是吗?
普拉沃斯案:同病相怜
同样令人费解的是1979年“特拉华州诉普拉沃斯”案的判决逻辑。在普拉沃斯案中,一名警察拦下一辆车,检查其驾照和行驶证。走近汽车时,他闻到了大麻的味道,然后就在很明显的地方看到了大麻。普拉沃斯因非法持有毒品而被捕。问题是从一开始警察没有任何理由拦停这辆车。“我在那块区域看到了那辆车,不理会任何人的示意,所以我决定把他们拦下来。”31
最高法院使用了人们熟悉的“三部分平衡测试”来裁定这一因“合理理由”不充分——实际上根本没有理由——而拦停的判决是无效的。法官们很快就承认,州政府在确保驾驶人获得合法驾照、车辆登记和安全驾驶方面享有“切身利益”。但他们对这种“随机”拦停所导致的对他人的侵扰并不那么乐观。这样的拦停反映了一种“令人不安的权威展示”,干扰了他人的“行动自由”,导致他人不便,浪费他人时间。它会造成“严重的焦虑”。32
然而,真正使法院倾向于推翻普拉沃斯判决的是“平衡三步骤”的第三部分:法官们开始质疑这些拦停的效力。“这似乎是常识,已经上路的驾驶员中无证驾驶的比例非常小,而为了查找一个无证驾驶司机而致被拦停的持有驾照的驾驶员数量巨大。”他们问道:“如果发现车辆驾驶异常,或者车辆似乎存在问题再去拦停,效果是不是更好?”这样的拦停,基于“合理理由”——实际的怀疑——“每天发生无数次”,而且“必须假定”,如果没有相反的证据,这些拦停在寻找无证司机方面要有效得多。33
基于这个原因,普拉沃斯案中的拦停被视为无效。“就实际发现无证驾驶人或阻止他们驾驶而言,抽查似乎没有足够的成效,不符合《第四修正案》规定的基于合理理由的执法程序。”34
到目前为止,一切顺利。但就在这个时候,普拉沃斯案审理法院做出了令人费解的转变,认为它的裁决“并不排除特拉华州或其他州制定的替代方案”,其中之一就是“在路障类型的拦停点对所有到来车辆进行质询”。“如果对像普拉沃斯这样的司机进行拦停检查的问题是,检查本身太过侵扰,而发现违章行为的可能性较小,那么这些拦停路障不是只会让情况更糟吗?”现在,更多的人会感到不方便,发现违法行为的可能性也没有增加。 35
伦奎斯特法官不同意法院的裁决,他尖锐地指出了普拉沃斯案的不合逻辑之处:“因为驾驶员,显然像绵羊一样,在一个个被拦停时不太可能感到‘害怕’或‘恼怒’,”一名巡警可以“在某条特定的道路上拦停所有的驾驶者,但他无法……拦停所有人”。[巧合的是,在最高法院公布的判决中,紧随普拉沃斯案之后的案件被称为“利奥绵羊公司诉美国”案(Leo Sheep Company v. United States。]他总结道,本案“为《第四修正案》的研究创造了‘同病相怜’这个新角色”。36
伦奎斯特似乎是对的:从表面上看,普拉沃斯案和卡马拉案一样奇怪。正如国家对住房检查的关注似乎很难被称为“合理理由”,那么拦停许多人,怎么可能提供比拦停一个人更多的“合理理由”呢?
回到第一原则
然而,当人们回忆起《第四修正案》的一个根本目的是避免警方随意的、不合理的侵扰人民的生活时,普拉沃斯案和卡马拉案的特殊性就消失了。《第四修正案》规范了警方的——或政府本身的——自由裁量权,规范了如何决定挑选谁进行搜查。普拉沃斯案的法官曾经提醒过读者“《第四修正案》禁令的根本目的是……‘保护个人隐私和安全不受执法部门的任意侵犯’”。这并不令人惊讶:10年前,法官们在卡马拉案时说过同样的话——措辞完全一样。37
这种对任意执法的担忧可以追溯到18世纪的两起事件(见第五章),这两起事件促使我们首先制定了《第四修正案》。1761年反对“援助令”时,詹姆斯·奥蒂斯确切指出了这个问题,他说,允许通用搜查将会让“每一个人,出于报复、情绪失控或任性,去检查邻居的房子……一个随意的举动会引发另一个”。在大西洋彼岸,首席大法官普拉特——后来的卡姆登勋爵——谴责了用于搜查约翰·威尔克斯财产的通用搜查令,同时谴责了“赋予执法人员的自由裁量权,让他们可以搜查任何可能怀疑的地方”。《第四修正案》的主要目的是防止任意、不合理的搜查,这一点几乎没有异议。研究《第四修正案》的法官和学者们已经一遍又一遍地说过类似的话,对这一主张没有任何异议。38
当需要考虑是否允许未具备“合理理由”的搜查时,应该关注警察执法是否随意、是否带有歧视观点,这才是最重要的——而不是最高法院所关注的“普通执法”和“执法的特殊需要”之间难以逾越的区别。正如审理普拉沃斯案法院和审理卡马拉案法院所明确指出的那样,允许政府官员我行我素,不受约束地使用“自由裁量权”对人民的生命和财产进行侵犯将不可避免地导致政府的独断专行。卡马拉案中的无证搜查所造成的危害是“任由现场警官对居民进行酌情处理”。同样,普拉沃斯案中的抽查代表了“一种无标准、无规范的自由裁量权”,这是“法庭在以前案件中,至少在某种程度上坚持限制警官在现场的自由裁量权时所发现的罪恶”。39
考虑到人们对随意执法的关注,普拉沃斯案和卡马拉案中看似怪异的解决方案突然之间变得非常合理。
制定《第四修正案》的法官们设想,一般情况下,两个必要条件,即“合理理由”和“搜查令”,为公民提供了保护以抵御不规范的或任意的政府行为。“合理理由”是特定搜查的理由,确保警官不会任意或歧视性地挑出某个人进行搜查;而“搜查令”确保警官对案件“合理理由”的判断不会因打击犯罪的热情(或其他相关因素)而产生偏差。
但是,由于在房屋检查、驾驶执照和行驶证拦停抽查中并没有迹象构成“犯罪怀疑”——因此也没有形成“合理理由”——最高法院不得不想出一种新的方式,确保政府不会无缘无故地挑出某些人进行搜查。卡马拉案法院解决了这个问题,要求房屋检查员制定一些常规计划,以确定对哪些人进行检查,哪些人不用接受检查。证明进行安全检查的“理由”必须涵盖整个地区,而不是针对个人。如果一个地区年久失修,或长期未被检查,或房屋结构特别复杂,这些都足以成为搜查的“理由”——因为它避免了检查员因为没有充分证据的怀疑、突发奇想或心怀恶意而将目标锁定在某人身上的可能性。(而且,值得注意的是,大法官还要求中立的治安法官签发搜查令,以证实这一点。)40
普拉沃斯案法院的选择——拦停公然违反交通法规的人,或利用路障拦停所有人——出于同样的理由也有道理。是的,检查站似乎是一种更大的侵扰,因为发现违规者的概率并不高。但它也确保了国家使用武力时的一视同仁,没有人受到任意或歧视性地对待。“在交通检查站,驾驶员可以看到其他车辆被拦停,也可以看到代表警察权威的明显标志。”41
两种类型的搜查
一旦了解了在普拉沃斯案和卡马拉案上,法官们正在采取措施,以防止任意警察执法(及不公正和歧视性的警察执法),我们就能够进一步了解,实际上有两种截然不同的搜查,每种搜查都需要适合自己的保护手段:基于“犯罪怀疑”的搜查,以及那些没什么可疑疑点的搜查。
电视塑造了警察工作的典型形象。大多数电视节目中警察都在忙于追查某个犯罪嫌疑人。警方正在调查一起已经发生或即将发生的违法行为。警察可能认识犯罪嫌疑人,但在许多情况下,他们试图根据一些线索来追踪犯罪嫌疑人。想一想《更接近》中的布伦达·李·约翰逊,或者《德拉格内特》中的杰克·韦伯,或者《犯罪现场调查》中的众多场景。在履行职责的过程中,警察从事各种我们称之为“搜查”的活动,从在互联网上或警方数据库中查找信息,到采集指纹或DNA样本,再到犯罪嫌疑人家中破门而入(希望有搜查令)。42
基于怀疑是为了调查案件而进行搜查的显著特点。警方有理由相信某个已知或未知的特定人已经或即将犯下某些特定的罪行。警方正试图查明事实真相并将罪犯绳之以法。
但在本章讨论的大部分警察执法中,警察的做法完全不同。他们不是为了抓住某个特定的嫌疑人而致力于调查;而是从一开始就试图让其避免成为犯罪嫌疑人。机场安检就是这种情况。运输安全管理局官员到达机场并不是为了寻找手提箱里的炸弹(尽管他们肯定如此——如果他们找到了,那人肯定会进监狱)。相反,数不清的钱花在精心设计的安全措施上,希望人们干脆把破坏分子留在家里。同样的事情也发生在酒后驾车拦停路障上。是的,如果一个醉汉走过,警察会让他们离开公路。但是,设置这些路障——以及一直伴随这些路障的宣传——的真正原因,首先是为了劝阻人们不要开车(研究表明这种策略是成功的)。43
第二种搜查的不同之处在于没有任何原因。因为搜查的目的是威慑——试图让人们在第一时间表现良好——所以没有犯罪嫌疑人,因此也就没有犯罪嫌疑。只是整个社会都要接受警察执法,为了让人们在触犯法律之前三思而后行。44
无犯罪嫌疑搜查与基于犯罪怀疑的搜查,不管警察是在寻找“普通执法”还是“特殊需要”,重要的是他们是否有嫌疑。
两种类型的保护
一旦我们发现有两种截然不同的搜查方式,我们就需要两种不同的保护措施来防止政府的随意行事。最高法院在判决卡马拉案和普拉沃斯案时了解到,针对某个问题的解决方案并不能解决其他问题,但后来似乎将此置之脑后,在涉及印第安纳波利斯拦停路障的埃德蒙案中,最高法院采取的方法根本不可行,完全走向另一个陌生的方向。
避免任意性1:基于“合理理由”的搜查
当警方因为持有犯罪怀疑而进行搜查时,与之相对应的保护措施也是显而易见的。《第四修正案》明确告诉我们需要什么才可以进行搜查:“合理理由”和搜查令。“合理理由”确保有足够的犯罪嫌疑将某人挑选出来进行搜查;搜查令证实了警方判断的正确性。如果警方的搜查是以犯罪怀疑为基础的,但是犯罪怀疑的理由不够充分时,那么就出现了《第四修正案》提到的所要防范的随意执法的危险。45
在最高法院的一个案例中,人们无法区分基于犯罪嫌疑的搜查和无犯罪嫌疑搜查,看起来非常像本章开篇所举的案例,只是这个废品场的主人叫博格,而不是布鲁斯。博格在纽约市经营一个汽车废品场。一天,一些行政督察,他们碰巧也都是警察,出现在博格的汽车废品场,进行行政搜查。这些警察要求查看博格的经营执照和登记停车场上所有汽车和零件的记录本。博格直截了当告诉警方,他两样都没有:他承认自己在非法经营。当时,警方搜查了这个废品场,最终博格因交易被盗车辆而被定罪。46
上诉过程中,博格投诉警方(包括其他事由)没有搜查废品场的搜查令。最高法院的回应是,为了达到出人意料的效果,一些行政搜查没有必要事先进行授权。这个回应完全不合逻辑。(毕竟,搜查令的执行总是出人意料的。)47
不过,法官们意识到,在没有搜查令的情况下,一些“符合宪法规定的替代方式”是必要的。他们确定了三条在他们看来能让一切步入正轨的措施。首先,纽约法律规定只能白天搜查。第二,持有执照的废品场老板会接到通知他们可能会被搜查。最后,规范了搜查的范围:检查员只能查看记录和车辆。48
值得注意的是,法官们提到的那些所谓的“保障措施”并没有以任何方式来防止《第四修正案》试图规避的弊端:警察利用其未受限的自由裁量权任意挑选出被搜查的人。这些所谓的保护措施中,没有一个能避免警察以错误的理由或根本不存在的理由去抓捕某人。
博格案判决书的开头有一个很有说服力的注释,提醒读者真正的症结所在。“从记录上可知,不清楚为什么那日博格的废品场被选中接受检查。”这是一个非常好的问题。法官们对此不屑一顾,说:“被指定检查的废品场显然是从纽约市警探编制的这类企业名单中挑选出来的”,但这是不可能的。毕竟,回想一下,当警察出现在废品场时,博格立刻告诉他们,他没有执照。如果没有经营执照,他就不会出现在任何官方营业执照持有人名单上并接受行政搜查。对吗?49
现在我们几乎可以猜出那天警察为什么会出现在博格的废品场:他们一定得到了一些线索——比如谢赫给橘子郡警察讲的比尔·布鲁斯和偷来的福特野马车的故事——让他们想搜查博格的废品场。对博格的废品场的搜查——和对布鲁斯的一样——都是基于犯罪嫌疑的搜查。这不是一次无犯罪怀疑的行政搜查。
我们不知道,也永远不会知道的是,警方在博格案中的持有的犯罪嫌疑是否构成了“合理理由”。如果博格案中警方握有搜查的“合理理由”,那么一纸搜查令就程序完备了。但是,如果没有“合理理由”,那么我们又回到了过去的恶行:随意挑选和选择要搜查的人。
你可能会回答:“那又怎样,他们抓到了坏人,这有什么不对?”但这正是我们上一章讨论的问题。如果警察一直都这么好,那么也许我们会决定接受他们侦破犯罪的超能力。当然,如果他们真的那么好,那么诚实,我们一开始就不需要担心不正当的、歧视性的或随意武断的搜查。
问题是,正如我们已经了解的,警察的直觉往往是错误的,他们的搜查没有充分的理由。杰克逊法官在布林尼加案中明确指出了这一点,该案定义了“合理理由”:“可能存在,而且我确信,存在许多非法的对无辜者的住宅和汽车进行的搜查,但没有发现任何犯罪行为,没有逮捕,法院对此未采取任何行动,我们也从未听说过。”我们一次又一次地看到:警察在没有“合理理由”情况下进行的搜查通常是错误的。如果警察错了,那么无辜的人,像比尔·布鲁斯,就会付出代价。50
宪法对基于“合理理由”的搜查的保护是完全明确的:搜查令和“合理理由”。最高法院在允许以“合理犯罪怀疑”为由进行拦停搜查时,弱化了这些保护措施。仅此一点就有问题了——在最后一章中,我们探讨了解决这一特殊问题的方法。但是,在没有任何保护措施防止随意武断搜查的情况下,允许对博格废品场这样的地方进行搜查,是严重的错误。
避免任意性2:无犯罪嫌疑搜查
那么,如何处理无犯罪嫌疑搜查呢?如果对博格的废品场或布鲁斯的汽修厂的搜查是真正的监管或威慑性搜查,那么要求“合理理由”就毫无意义了。根本就不会有“合理理由”。没有任何线索怀疑每一位在机场排队安检的人持有武器,也没有任何线索怀疑被酒后驾车路障拦停的驾驶员已经饮过酒了。
有些人会禁止毫无疑义的搜查,把它们看作是那些制定者所憎恶的“通用搜查”。但就这一点而言,我们真的不能有机场安检、酒后驾车拦停路障或大量数据收集吗?这似乎是无病吃药——自讨苦吃。51
还有一种选择是采取一些保护措施而不是理由——以避免任意的、不合理的、歧视性的搜查。在这一点上,我们明确知道另一种保护是指什么。
答案是对所有人一视同仁。这样,随意武断、歧视性搜查的风险就消失了。这就是审理普拉沃斯案法庭关于拦停路障的说法,而这也是在机场发生(或应该发生)的情况。52
当然,搜查每个人都会花费高昂的费用,但还有一个选择:以真正随机的方式选择要搜查的人。普拉沃斯案中,大法官哈里·布莱克蒙也参与了法庭的判决,但只有他指出,没有必要在检查站拦截每辆车。每5辆车或每10辆车拦停一次就足够了。如果人们知道警察在设置拦停路障,足以起到威慑作用。重要的是,警方不再根据那些可能不合法的理由进行挑选搜查,随机选择完全可以胜任这项任务。53
虽然随机选择搜查对象可以帮助降低监管警方搜查的成本,而且随机选择搜查对象通常也比较合理,但至少在某些情况下,需要搜查每个人时,这种方式值得提倡。大范围的搜查可以帮助警方解决一个问题,即确定一个无任何犯罪怀疑的搜查是否值得进行。仔细考虑一下。在基于存在犯罪怀疑的搜查中,我们可以通过查看“命中率”(警方成功查获违法物品的次数)来衡量何种方式是有效的。但是(最高法院往往忽略的一点),在不存在犯罪怀疑的搜查中,更有可能出现低命中率,但低命中率也许比高命中率更好。因为这些不存在犯罪嫌疑的搜查的目的仅仅是威慑。我们努力阻止人们违反法律,所以如果成功利用了这类搜查,我们的“命中率”可能非常低——也就是说,这类搜查起到了预期的效果。但是,我们怎么知道这种给人们带来不便的、不存在犯罪怀疑的搜查方式是否值得呢?事实证明,这种不便实际上是有帮助的。的确是祸不单行,福无双至。54
首先,如果政府被迫对每个人进行搜查,并承担相应成本,那么我们认为政府真的相信这种威慑形式值得付出代价。想想机场安检,这项搜查的成本费用高得惊人。美国运输安全管理局对这项搜查的预算庞大,这笔钱本可以花在其他许多反恐手段上。预算并不是无限的;必须选择哪些威慑措施足够有效,使其具有价值。公众并不总是知道什么是值得的,但事实上政府被迫做出这些选择的同时提供了某种保证,它至少曾经考虑过其他选择,决定使用干预了每个人生活的搜查是有道理的。
第二,如果有足够多的人被搜查,政治程序本身将成为我们自由的保障。接受警察搜查的人越多,忍受得越久,我们就越能安心地知道,至少人们相信这种努力是恰当的,是值得的。55
面对现实吧——通过机场安检是件让人头疼的事。但是,虽然人们可能会抱怨排长队,但并没有呼吁停止机场安检。公众相信,为避免空中恐怖主义袭击,忍受所带来的不便是值得的。不过,请注意,当运输安全管理局开始使用过于暴露人体的x光机时,立即引起了强烈抗议,这种做法被停止。考虑到回报,公众认为这种侵扰太过分了。现实生活中的通用搜查,关于政府正当利益和对公众最小限度侵犯的决定权应该落在公众身上。56
事实上,与我们的民主警察执法理念相一致,这类搜查事先应该得到公众的同意。对于无犯罪嫌疑的搜查,政府认为几乎没有必要对其保密。搜查的全部目的是威慑;人们的了解只会帮助计划成功。
所以,这就是答案。只要一个非常简单的问题,有关搜查和扣押的法律就可以大大简化。审查警察战术是否合宪时,首先要考虑的问题是,是存在犯罪嫌疑的还是无犯罪嫌疑的搜查?如果是前者,则需要充分理由(通常是“合理理由”)和搜查令的保护。如果是后者,那么我们需要确保避免随意武断的搜查方式——通常是确保人人都被搜查到。
正确做法
现在,比尔·布鲁斯一案中解决法官困惑的答案应该是显而易见的了。如果警察有充分怀疑的理由去搜查侯塞尔汽车救援公司,而他们并没有这样做,那么他们应该根据“合理理由”的要求申请并获得搜查令。另一方面,如果明确是一次行政搜查,搜查应该是随机的,但这次搜查也不是。警方在侯塞尔汽车救援公司的所作所为侵犯了比尔·布鲁斯的宪法权利。
所有搜查要么是基于犯罪怀疑,而且必须是理由充分的犯罪怀疑(如果可能的话,还要申请搜查令),要么不存在犯罪怀疑,必须全民搜查,或者真正的随机搜查。
最高法院未能认识到,基于“合理理由”和无犯罪嫌疑的搜查需要不同的保障措施来防止随意武断搜查的发生,最高法院的错误导致了两个问题的恶化。
首先,未达到“合理理由”的要求而允许基于犯罪怀疑的搜查,导致了像比尔·布鲁斯这样的人被随意武断地对待。
其次,禁止不存在犯罪怀疑的搜查。即使是针对“普通执法”(只要搜查是真正的一般性或随机性的),也会使一些搜查无效,例如印第安纳波利斯的拦停路障,这些搜查可能既有价值又适用当地实际情况。
在埃德蒙设立禁毒拦停路障的计划,是为了避免警方随意武断的判断和过度使用自由裁量权。该案件的证词解释说,检查地点是由监督员“提前几个星期”选定的,“综合考虑了当地犯罪统计和定位检查地点以尽量减少对正常交通的干扰”。车辆按预先设定的组数被拦下(即一次拦下5辆车),即使警察或消防部门的车辆在内,它们也会被拦下。最重要的是,警察被告知“每一辆被拦停的车辆都必须以同样的方式进行检查,直到发现可疑现象或者‘合理理由’出现”。他们强调,对于哪些车辆需要被拦停,“警员没有任何自由裁量权”。57
这样的拦停路障是好是坏由每个社区决定,但很难认定它们是违宪的。
我们一开始就忽略了《第四修正案》存在的原因,这样做了之后,我们就模糊了警察机构可以做什么、不可以做什么之间的界限。然而,这并不复杂。基于犯罪怀疑的搜查应该需要“合理理由”。而无犯罪嫌疑的搜查需要制度的规范,也就是说,让每个人或至少通过随机组合抽取一些人进行搜查,避免任何随意武断或歧视,避免突发奇想或任性妄为。
两种类型的搜查,是两种截然不同的保护措施。制定者对通用搜查的担忧与基于威慑力的新型警察执法的必要性,通过这种非常简单的方式,日趋和谐统一。
我们还需要解决最后一个重要问题。通常,无犯罪嫌疑的搜查不是针对所有人,而是针对特定群体。下一章将通过转向宪法的平等保护条款讨论这个问题。