不立法的立法机构
警察执法之所以与众不同是因为政府垄断武力的使用、监督法律的执行。如果滥用这些可怕的力量,事情出了差错,后果可能是毁灭性的。考虑到警察执法可能导致的悲剧后果,至少可以说,很多的警察执法缺少明确的规章制度的规范约束,更不用说受到那些经过公众参与制定并审查的规章制度的制约了,这是令人非常不安的。发生这种严重的疏漏是有原因的:事实证明,要让执法者为警察执法制定规章制度非常困难。
突袭
2008年7月下旬,马里兰州乔治王子县缉毒部查禁班的警员肖恩·斯卡拉塔收到一条消息,联邦快递包裹藏有近30磅的大麻被邮寄到伯温山庄一个地址,华盛顿城外的一个城郊社区里。1
由于包裹是通过联邦快递地面运送的,而不是隔夜的空运,斯卡拉塔有一些时间进行调查。他开车经过那个地址,是郊区街角一所整洁的砖房。他从车辆登记和消费者数据库记录中得知,房子的主人是崔尼蒂·汤姆斯克和沙伊·卡尔沃——崔尼蒂·汤姆斯克是包裹的收件人。斯卡拉塔已申请到搜查令,包裹一送到联邦快递就可以进行搜查。里面确实藏有毒品。2
因此,7月29日,一支来自乔治王子县治安官办公室的特警队在汤姆斯克和卡尔沃的住所附近集结。行动计划让一名警员冒充联邦快递员递送包裹。一旦包裹被送进该住址,缉毒小组将获得另一张搜查令搜查该处房子。3
斯卡拉塔的同事、警长戴维·马蒂尼向特警队和缉毒组布置完行动计划后,假扮的快递员尝试投送包裹。应门的女人解释说,家里有几只凶猛的狗——它们已经跳到了纱门上——她要求快递员将包裹放在门廊上。包裹在门廊处大约放了15分钟,才有一个男人从屋里走出来,带着两只拴着狗绳的黑色拉布拉多寻回犬。4
马蒂尼从附近的一辆车上监视着这名男子在街上遛狗。马蒂尼认为这名男子的行为有些奇怪——他当时正在查看街上的几辆汽车——于是断定他正在“反监视”。马蒂尼和那个人四目相对,还挥了挥手打了招呼。遛完狗回来后,那个人捡起门廊上的包裹,进了房间。一旦包裹进入房间,法官就签发了进入该住所的搜查令。5
特警队全副武装,戴着黑色面罩、防护镜、凯夫拉头盔、防弹背心,手持冲击锤、防弹护盾、MP5和M16冲锋枪,以及口径为40的格洛克23自动手枪。警员小威尔伯特·亚伯勒带领一个五人小队绕到房子后面,这时厨房里的一位中年妇女发现了他们。队员们大叫着“治安官办公室”,并用冲锋枪指着她。通过窗户他们可以看到她明显受到了惊吓,像是在尖叫。6
亚伯勒认为,被那名女子看到使他们“陷入了危险”,于是决定带他的手下从前门进去。尽管搜查令要求警察必须敲门并给居民回答的时间,但队伍中两名“违规”警员直接用冲击锤把门撞开。一进门,他们就发现了那个女人,原来她是汤姆斯克的母亲乔治亚·波特(Georgia Porter),当时她正在厨房用一只煎锅做饭(她在做番茄酱)。他们用冲锋枪指着她,命令她趴在地上。吓瘫了的她没有按照指示去做,就被按倒在地上,戴上手铐,全身被搜查。7
其他人还没来得及赶到波特那里,狗就出现了,汪汪地叫着。队员们说,两只狗一边狂吠不止,一边龇着牙朝他们冲了过来。亚伯勒朝年龄大一些的那只狗佩顿开了两枪,打中佩顿的胸部,佩顿是根据传奇人物沃尔特·佩顿的名字命名的。佩顿抬头看了看警察,好像还要朝他们冲过来,警员爱德华·萨金朝佩顿头部开了一枪。蔡斯——那个年龄小一些的、更胆怯的拉布拉多犬——逃走了,显然吓坏了。8
当萨金在厨房看守波特时,蔡斯跑了回来。狗和萨金看到对方都感到很“震惊”;那只狗立刻掉转尾巴跑掉了。然后萨金听到了更多的枪声——蔡斯也被击中了,很可能是在逃跑的时候。9
沙伊·卡尔沃正在楼上换正装,准备参加晚上的一个会议,被楼下发生的事情吓了一跳。听到警察说他们正在上楼,他大喊:“请不要开枪!”特警队命令卡尔沃双手高举倒退着走下楼梯——这可不是一件容易的事。然后卡尔沃也被按倒在地上,双手被塑料手铐绑在背后。当时他只穿了条拳击短裤。10
不久之后,崔尼蒂·汤姆斯克从马里兰州州政府的财政工作岗位上下班回来了。被告知刚才发生的一切——房子被袭击,丈夫和母亲被铐住,两只狗被射杀——她情绪激动,几乎快疯了。虽然她的名字出现在联邦快递包裹上,但她控制不住自己。11
卡尔沃和乔治亚·波特被绑了两小时,而缉毒小组则搜查整座房子,寻找毒品交易的证据。到处是他们踩踏的狗的血迹。卡尔沃被转移到厨房,一只狗的尸体就躺在他眼前。他要求斯卡拉塔把他的手铐解开,说他们是被陷害的;他家没有人对毒品负有责任。斯卡拉塔拒绝了。他认为卡尔沃坐在厨房的一堆刀子旁是一种危险——但奇怪的是,斯卡拉塔一直把他留在那里——因为他“情绪不稳定”。原因是,卡尔沃对他的狗被射杀表示愤怒。当动物管理部门把狗的尸体抬走时,卡尔沃哭了,并试图与警察讲道理。(另一方面,马蒂尼在证词中说,如果卡尔沃是无辜的,那么对于他的狗刚刚被射杀,他就太“冷静”了。)12
当缉毒队认为他们发现了一些东西时,他们欢呼雀跃,兴奋异常;结果却是68美元现金,装在一个标着“庭院旧货出售”的信封里。13
斯卡拉塔最后断定,这所房子里的人很有可能没有犯过什么罪。这并没有那么疯狂。包括萨金和马蒂尼在内的乔治王子县警察都很清楚,毒贩给无辜的人邮寄包裹——有时是假地址,有时是真地址——然后趁房主去拿包裹之前把包裹从门廊上抢走。14
于是警察拖着疲惫的脚步离开了,留下卡尔沃和汤姆斯克收拾他们乱糟糟的家和被打碎的生活。他们尽自己的最大努力收拾好房间,擦掉狗血,重新摆放了四处散落的物品。前门从铰链上被撞了下来;这对夫妇在楼下的一个充气床垫上过夜,担心会有毒贩来偷大麻。警察既不道歉也不提供任何帮助。15
几天后,斯卡拉塔逮捕了本应将包裹送到汤姆斯克-卡尔沃住所的联邦快递司机——实际上是其中的两个人——他们在两个不同的毒品交易中运送了超过400磅的大麻。两人都没有被起诉;因为他们“配合”警察追查到了真正的毒品贩子。16
尽管警方逮捕了联邦快递司机,但马里兰州警方在洗刷卡尔沃罪行方面行动迟缓。他们告诉媒体,卡尔沃和他的家人是“贩毒相关人员”。曾因突袭而受到批评的乔治王子县警察局长梅尔文·海伊这样解释:“在某些方面,人们认为这是一次有缺陷的警察行动……但事实并非如此。因为地址确实存在;而且包裹上的名字也符合。”17
“做普通的事”
当特警队的突袭被证明是错误、卡尔沃穿着短裤被制伏戴上手铐时,警方了解到另外一个不争的事实:卡尔沃是伯温高地市的市长。斯卡拉塔说这无关紧要,如果他知道这个事实的话,他也会采取同样的行动。他说,很多政客都被毒品腐蚀了。18
不过,事实证明,这个事实的确很重要,因为卡尔沃有必要也有能力去了解与此相关的一些事情。卡尔沃热情洋溢、脚踏实地、身材魁梧、相貌英俊,富有嘲讽社会的幽默感。根据他自己的说法,他是一个兼职政策专家。每月收入150美元的伯温高地市的市长是他的兼职工作。他的全职工作是服务政府做政策研究。由于警方仍然拒绝承认他是无辜的,卡尔沃一开始就决定必须了解整个事件的来龙去脉。崔尼蒂和沙伊发现,要继续他们的生活,他们必须了解为什么他们心爱的宠物被谋杀,为什么他们宁静的家园被全副武装的人入侵,而这些人恰巧是政府的工作人员。因此,政策专家卡尔沃开始了解目前为止还不太了解的特警队的做法。19
令卡尔沃惊讶的是,发生在他身上的事并没有什么特别之处——他和崔尼蒂以及她的母亲乔治亚所经历的一切实在太普通,基本是例行公事。在人仰马翻的最初时刻,卡尔沃躺在楼梯底层的地板上,心想一定是出了什么“可怕的错误”。但在随后对新罕布什尔州自由联盟的演讲中,卡尔沃解释说,他错了。“这不是一个错误。事实上,这只是惯例。”“他们只是在做他们的工作……他们只是例行公事。”20
在过去的几十年里,高度军事化的特警队伍像葛藤一样遍布美国各地。特警队(SWAT,“特殊武器和战术”的缩写)是达里尔·盖茨的创意,他当时是洛杉矶警察局的警长,后来成为该局局长。在盖茨看来,20世纪60年代的城市动荡似乎是一场游击战争,盖茨咨询了曾参加越南战争的老兵,实施了特警队的理念。起初20年,这样的队伍很少,他们的任务也有限,但是在80年代,联邦资金大量投入反毒品战争中,国防部开始给国内平民队伍提供军用装备,对他们进行训练,像用巧克力棒哄小孩子一样。至21世纪初期,近80%的小城镇拥有特警队,就像20世纪90年代末期,近90%的大城市拥有特警队。事实上,斯卡拉塔使用乔治王子县治安官队的原因是,乔治王子县的两个警队已经有任务在身。21
如果你不使用特警队,就很难证明特警队的存在是合理的,这就是为什么今天特警队的突袭和早餐麦片一样常见。早期特警队的任务只针对特殊情况:设置路障、劫持人质、劫机、越狱。如今他们每年的行动多达5万到8万次。大多时候他们被召去执行搜查令,就像普通警察过去做的那样。在整个马里兰州,2014年特警队部署的任务,93%是为了执行搜查令。在乔治王子县,由特警队执行缉毒令是标准的操作程序。斯卡拉塔证实,平均下来,他每周三次执行缉毒令搜查:乔治王子县警察局的特警队每天至少要执行一项这样的任务。这对警察来说是件好事,因为根据现行的罚没法,警察部门可以保留他们所攫取的大部分毒品收益。最近一年,乔治王子县的预算显示,缉毒缴获的钱至少有250万美元。22
可以想象,当特警队的数量像这样不断壮大时,就会面临人才流失和培训不规范的风险。这些人不是海豹突击队。乔治王子治安官特警队的成立,得益于许多警官为此进行的艰苦的游说,很明显,他们发现这比他们所做的守卫战争纪念碑和执行驱逐令的工作更令人兴奋。他们中的一些人在进入警队之前,已经在仓库或保安工作岗位上度过了死气沉沉的若干年。他们渴望做一些更酷的事情。他们参加了为期两到三周的“初级特警队学校:入室、清理房间……射程、针对毒气的部署……闪光弹”,除此之外,再无其他训练。汤姆斯克-卡尔沃任务的简报只有十分钟。对佩顿胸部先开了两枪的亚伯勒警员,甚至无法背诵用来约束警察应对平民不断升级的暴力行为时使用武器的条令。23
当警方全副武装承担国内执法任务时,就会出现一种军事思维模式。沙伊·卡尔沃平时不遛狗,他好奇为什么街上停着陌生人的汽车;他在进行“反监视”。乔治亚·波特平时不为家人做饭;她是一名“嫌疑犯”,必须“保护起来”。她还没有从炉边抬起头来,就被一群向她冲来的全副武装的人吓坏了;她使特警队“陷入危险”了,威胁了他们的“目标”。警官的安全是最重要的,也许应该如此,但“行动”也应该如此。萨金作证说:“队伍进入房间时不能被人或狗打断……如果有威胁,不管是狗还是人,都必须被清除。”24
出了问题人们受伤不可避免。拉德利·巴尔科,记者、作家、警察军事化方面的首席专家,他有一张在线突袭图,上面显示了特警队所有失败的任务。执法人员会被认作擅闯者而被射杀——他们甚至会被同事误伤(误杀)。人们的日常生活被打乱了。1994年,波士顿75岁的牧师阿奇琳·威廉姆斯在家中遭到突袭时倒地身亡。2006年,俄亥俄州伊利里亚的杰里·阿吉正在煮鸡蛋的时候,门被冲击锤砸开了,这个错误让他的女友颜面尽丢。(“她全身赤裸,他们甚至不让她穿任何衣服,”阿吉说,“我当时气得发疯,以为她被强奸了。”)2008年,来自密歇根州伍德黑文的克里斯蒂·科恩被拖出淋浴间,被迫裸体站立,直到警察看到了她的订婚照,才意识到他们走错了地方。2011年1月,在马萨诸塞州的弗雷明汉,一名特警队员在一次突袭中配枪意外走火,杀死了一位68岁的祖父。警方已经在屋外逮捕了他们正在寻找的嫌疑人,没有发生任何意外,但还是决定继续实施室内搜查。再晚些时候,仍在2011年,一名伊拉克战争老兵误将一次夜间特警队突袭误认为入室行窃,被枪击中22次;该特警队当晚进行了数次突袭,最终在一所房子里发现了一小袋大麻。25
然而,警察有时会对整件事漠不关心。卡尔沃是对的:对于我们这些“平民”来说,那些非比寻常,甚至毛骨悚然的事情,对于警察来说,只是例行公事。当斯卡拉塔被问及为什么在派遣特警队进入汤姆斯克-卡尔沃住所之前不进行更多的调查,为什么不在谷歌上搜寻一下沙伊·卡尔沃这个名字时,斯卡拉塔的回答:特警队的行动即是他的调查。“为了让我确定包裹的收件人……是否参与或不参与”和“收集证据……的方式不会威胁队员的安全……那才是我会使用的技术和工具…… 我不知道还有其他我可以做的但没有利用这个工具的方式。”当萨金被问及他为什么向狗开枪时,他解释说:“那时我没有时间从使用冲锋枪改为使用胡椒喷雾。”但是——卡尔沃的律师追问道——在射程内的乔治亚·波特怎么办?我们做了什么来保护她?萨金回答说:“那不是我们的选择。”26
我们都需要问的一个问题是,为什么政府军队使用城市战争战术,每年大约5万次闯入美国家庭是司空见惯的事情。为什么警察要破门而入,使用转移注意力的闪光弹,携带的武器远远超出了这项工作在大多数情况下可能需要的范围?卡尔沃说,在美国的大城市和小城镇发生的事情看起来像是来自“阿富汗或伊拉克”“战区”的镜头。27
监察制度的失败
这是有原因的。经过一番调查,沙伊·卡尔沃终于找到了原因,确定:这不是警察的错。尽管他很想,但他不能恨他们,也不能责怪他们。他们只是在做他们分内的工作。然而,真正的原因是“领导”的失败,“监察”制度的失败。28
卡尔沃得出结论,我们的错误是“依靠警察自己监察自己”。我们只是事后介入,去“责备或解雇某人”。他表示,我们的首要目标不应该是“抓到那些做坏事的人”,而应该是“防止他们做坏事”。要做到这一点,我们需要“质疑警方,不是因为他们是坏人,而是因为我们生活在这样一个国家,在这个国家,三权分立是地方政府成功运行的关键”。29
如果让警察“自我监察”,那么我们就放弃了经过时间检验的三权分立制度,从而违背了民主治理的基本原则。我们常说我们是法治的,而不是人治的政府。这句话源自约翰·亚当斯,并被写入了1780年的《马萨诸塞州宪法》(Massachusetts Constitution)。虽然这句话言辞简单,但其表达的理念却是普世的,甚至可以说是普通常识。在以“常识”两字命名的书中,托马斯·潘恩解释说:“在美国,法律为王。因为,正如在专制政府中,国王即法律,在自由国家,法律应该是王;而且没有其他的王。”30
让法律为王,而不是让国王成为法律,意味着要有适当的规则——如果你愿意,可以是指令——告诉那些管理者他们可以做什么、不可以做什么。想想那些耳熟能详的民主呐喊,如政府必须建立在“被治理者的同意”或“官员对人民负责”的基础上。如果没有原则——公开的、民主的原则——告诉那些警察哪里可以进、哪里不可以进,这些民主永远不会实现。31
从申请驾照到减少温室气体排放,无论简单还是复杂,美国都有自己的规则。如果没有合理的明确的立法授权,政府官员不能随意行动。如果立法机关把权力交给这些官员,那么他们就必须制定行使权力的规则——必须是我们都能够看到、评论和质疑的规则。除非发生无法预料的紧急情况,这些规则必须在行动部署之前制定完成,而不是事后的解释,因此我们——以及法院——可以根据他们是否按照规定行使权力来衡量官员们的所作所为。这就是法治国家的内涵,在法治国家中,官员对他们所服务的人民负责。32
但讽刺的是,当涉及警察执法时,我们就抛弃了这个非常基本的原则。同样讽刺的是,因为警察——使用武力和通过监控来治理这个社会——是最严肃,也是最具威胁的政府职能。这一点现在应该很清楚了。如果颁发驾照的人违规行事,这不太可能摧毁其他人的生活。是时候纠正所犯的错误了。警察执法并不是这样的。使用武力和胁迫、进行监控和间谍活动,都是非常严重的问题。然而,对于政府所有机构,我们唯独让经常使用武器的警察机构随心所欲地行事,而不需要遵守公开审查的规则。
尽管已有一些现成的法律,但总的来说,很少有相关立法指导美国警察的所作所为。典型的对警察机构的授权法规只是简单地授权它最大限度地执行刑事法律,却很少或根本没有说明警察在执行这些法律时可以使用什么方法。以美国联邦调查局为例。根据一条联邦法令在司法部内设立了一个调查局,并授权司法部长任命官员“侦查……任何针对美国的罪行”。仅此而已。纽约市宪章要求警察“维护公共和平,阻止犯罪,发现和逮捕罪犯,镇压暴乱、暴徒和暴动,驱散非法或危险的集会,保护人身和财产权利”,这是非常广泛的权力,且没有多少额外的立法指导。33
我们需要的是一套深思熟虑、贯彻到底的指令,告诉警察和探员们如何行使令人难以置信、一手遮天的自由裁量权。自由裁量权是警察执法中重要且不可缺少的一部分,应该在规范的范围内行使权力。警察可以在任何地方设置路障吗?或者,是否有关于何时、何地、如何做的指导方针,或者是否有批准行动命令的规范?吸毒的人被抓后是否可以转变成线人?是否应该禁止利用未成年人?是否应该禁止将人置于危险的境地?什么时候应该出动特警队?如何训练和装备特警队?
发生在沙伊·卡尔沃身上的事情——特别是,他的两只拉布拉多犬被射杀——是因为政府没有制定足够的规章制度。尽管行动小组明白,对于毒贩来说,拥有“好斗的狗”是“常见的”,但并没有规章制度或指示来规范警察应该怎么做。他们都没有接受过任何对付动物的训练。当指挥官意识到现场有狗时,他临时准备了一下,把胡椒喷雾递给了萨金。这并不是标准配置。当这些乔治王子县的普通警察忙前忙后出任务时,他们携带了各种非致命的武器,比如胡椒喷雾、警棍和泰瑟枪。这是规定。但在特警队中没有类似的规定,他们自己决定携带什么,而非致命武器显然不在他们的常用武器清单上。34
在卡尔沃一案的证词陈述过程中,沙伊·卡尔沃的律师一次又一次地问这个问题:是否有“规则、条例、政策或一般命令”来规范警官们的行动?他的观点是,是否有人授权了警察的行动?有没有人事先想过,制定规则来确保一切正常,确保人们不会受伤?一次又一次,答案是否定的。向平民部署行动提供搜查令,没有规范;培训,没有规范;应对动物的准备工作,没有规范;使用何种装备,没有规范。35
为什么推卸责任
事情演变成这样并非偶然。并不是我们忘记了制定规则来管理警察执法。作为一个社会,某些体制结构在起作用,使警察能够无所顾忌地任意行事。最多我们会安慰自己,法院在履行职责——但是我们将在下一章看到,法院没有能力履行职责,事实上也没有履行职责。所以无人监管警察,他们只能自己管好自己的事。
立法机构没有监管警察,因为他们看不出监管警察对他们有什么好处。如果站在立法者的角度考虑问题,他们制定法律时,有赢家也有输家。国会改选的时候,有朋友也有敌人。在决定采取某一立法议程,而不采取另一立法议程时,要不断考虑这将如何影响投票结果。36
立法政治说到底是组织政治。那些举足轻重的人聚在一起游说立法机关,让其知道他们想做什么——以及不想做什么。这种游说过程让立法者知道,如果他们通过一项特定法案,他们可能会结交哪些朋友或树了哪些敌人。因此,无组织的大众有时只能坐以待毙。这就是当人们谈到“特殊利益集团”胜出时的意思。37
在警察执法方面,最有组织的利益群体是警察本身,以及他们的近亲——检察官。警察工会的势力尤其强大。一旦推出了影响警察执法的法律,这些组织就会闻风而动。检察官和警官要么去敲议员们的家门,要么在立法听证会上作证。他们游说的目标是让他们独立完成自己的工作:更多的权力和更少的监管。从警察和检察官一贯的为了完成任务而不顾一切的角度来看,只有从这方面理解才说得通。38
另一方面,受警察执法影响的人通常组织性不高,甚至根本没有组织。强势的警察执法总是把最沉重的负担不分比例地压在少数族裔和不太富裕的人的肩上,这已经不是什么秘密了。那些被压迫的人不断地在立法过程中进行抗争。但问题远不止于此。你可能会想,“发生在卡尔沃身上的事可能会发生在我们每个人身上。”这完全有可能。但问题是我们往往是在事情发生之后才去想这件事,但到那时却为时已晚了。39
大多数人对警察执法的担忧,通常是一种会成为犯罪受害者的普遍担忧。在过去大约50年的时间里——即使是在犯罪率下降的时候——美国政治的噩梦一直是违法犯罪以及对犯罪的恐惧。因此,立法者通过“严厉打击犯罪”、实行“零容忍”和颁布类似“三振出局”等法律,成就了自己的事业,确保了自己的连任。40
鉴于整个社会对犯罪的恐惧,你可以理解为什么立法者不愿意采取措施来束缚警察的手脚。这句话的意思是,没有人愿意在竞选时被竞争对手宣扬说他们对违法犯罪态度软弱。41如果立法者制定制度来规范警察——即使是最微不足道的——然后出了差错,他们就会被指控最近发生的恐怖犯罪是他们的错。42
在房子被突袭搜查之后,沙伊·卡尔沃实际上设法通过了最温和的警察条例;吸取教训使这条法律得以通过。卡尔沃在他的职业生涯中一直与立法程序打交道,他认为一个好的起点应该是制定一部法律,规定警方报告特警队行动的频率。也许,如果这些信息得以公开,那么特警队的过度使用就会得到控制,或者人们会采取一些措施来应对。但即使是这一小步也需要策驽砺钝,不懈努力;执法部门竭尽全力打压它。刑事司法政策基金会的负责人埃里克·斯特林指出:“袭击市长、杀死他的狗,以及其他完全无辜的白人,促成一次相对较小的立法行为……执法部门对此有一个非常坚决的、下意识的反对。”“那项法律甚至已经不存在了;它于2014年到期,没有续期。”43显然,让马里兰州的执法人员追踪发生了多少次特警突袭,实在是太过分了。
有些人不以为然,忽视对警察执法的立法,辩称这个体系中存在问责制。许多治安官参加选举。市长或市议会可以让警察局长离职。联邦调查局局长服从总统的意愿。这个观点似乎是说,如果警察执法出了问题,这些警官就会失业。44
但事实上,这种选举问责制只会加剧问题的恶化。如果整个社会对犯罪猖獗现象过于焦虑,民选官员是其首当其冲的针对目标。如果犯罪率上升,选民就会愤怒,市长或其他当选官员就会发现自己面临失去工作的危险。因此,市长们明智地把打击犯罪作为自己的职责,这样的话,只要事实如此,警方就可以获得更多的执法自由。45
要求市长对警察采取强硬措施的人寥寥无几。2013年,比尔·德布拉西奥当选为纽约市长,这是一场在很大程度上关乎警察执法的选举,尤其是对有色人种进行拦停和搜查。但是你认为选举候选人有几次会与强势的警察对着干?即使是在纽约,媒体也花了数年时间监督纽约警察局的做法,才达到目前的水平。作为市长,德布拉西奥仍然需要警察。在他当选一年后,全国上下都看到了电视画面上的一排排警察默默转身背向市长,以示强烈不满,他不得不努力寻求弥补措施。46
我们都不想对警察的所作所为承担责任。大多数人知道自己的家人身心安全后只想上床睡觉,这种想法无可厚非。因为没有问太多问题。
问题是,我们选出的官员也没有履行监督警察的职责。在警察执法这个话题上,这些官员宁愿扮演鸵鸟,自欺欺人,这是完全不可接受的。这违反了我们最基本的原则。这也是事情出了差错的主要原因。
警察自我管理
还有另一种解决办法:警察可以制定管理自己的规章制度。实际上,这是多数行政机关实施法治的主要途径。立法机关太忙了,没有时间制定政府部门运作所需的所有规章制度。因此,他们通过法律,大笔一挥,告诉行政官员,他们应该完成什么,并授权这些官员制定自己的规章制度。47
警察为自己制定规章制度具有一定的优势。法院和立法机关通常因为执法人员所具有的专业知识给予他们足够的尊重;只要他们掌握了专业知识,他们就是为自己制定规章制度的最佳人选。此外,警察会更倾向于遵守自己制度的规章制度。正如一位警察规章制度制定的倡导者多年前所说:“警察,在半军事传统中组织起来,遵循传统,按章行事,如果他们在制度规章制度过程中占有一席之地,那么他们就不会那么勉强了。”48
历史上,曾有一个短暂时期,由警察制定规章制度是理所当然的。20世纪50年代,人们经常抱怨警察工作不力,因此美国律师协会的分支美国律师基金会开始着手研究这一问题,并安排了许多研究人员进行实地调查研究。但是,大约13周后,当所有研究人员重回总部基地接受“清理”再培训时,所有参与实地调查研究的人员都清楚地意识到,他们原先认为自己所了解的有关警察执法的一切都需要扔进垃圾桶。在密尔沃基的第一个夜晚,美国律师协会的调查员和当班的警察在酒吧里度过了一夜。在底特律,调查人员亲眼看到“警察照例闯入住宅搜寻证据或者实施逮捕”,以及“骚扰同性恋者”,成群释放“妓女班”,对妓女放任自流。在密歇根州的庞蒂亚克,人们围观警察殴打一名非裔美国人,造成严重伤害,只是因为这名非裔美国人在打保龄球时给他们拍了照,这是城市联盟(Urban League)着力调查“警察暴行”的部分内容。49
美国律师协会参与研究的律师们震惊了——在今天人们很难理解这怎么会成为一条新闻——警察在日常工作中行使了极大的自由裁量权。与那个职业警察时期典型的“自上而下”遵守规定的形象截然相反。事实证明,当时实际实行的规章制度是由巡警“自下而上”制定的。这一点在美国律师协会项目的后续研究中得到了证实。50
一旦开始关注,人们对警方自由裁量权的担忧有增无减,并在1967年约翰逊总统犯罪委员会的报告中占据了突出地位,该报告给出的建议是尽快制定相关规章制度。委员会指出:“立法机构和警察行政人员还没有详细界定如何实施以及在什么条件下实施某些警察惯例。”因此,“迫切需要立法和行政政策来指导警察应对不同事件以适应不断变化的世界。”委员会建议:“政策部门应制定和解释相关政策,为警察需要行使自由裁量权的常见情况提供具体指导。”51
警察队伍必须遵守规章制度的观念很快就赢得了大量的拥护者。许多专家和法官力主制定警察规章制度。波士顿大学的律师和犯罪学专家与波士顿警察局合作,起草并实施了有关调查程序的规章制度;亚利桑那州立大学的另一组专家学者与来自国内各警察部门的精英合作,开展了另一项规章制度制定的示范项目。美国法律学会和美国律师协会都起草了一套指导警察执法的规章制度范例。52
不过,最终,规章制度的制定以失败告终。毫无疑问,制度制定失败的原因一部分是因为随着犯罪率的持续攀升,约翰逊后时代国家采取了更为保守的政策,人们对警察施加更多限制的观点基本上被政府置若罔闻。但由于我们刚刚看到的原因,没有任何动力驱动政府管理警方执法,也没有动力坚持警察要遵守规章制度,更没有人提供必要的资源来实现这一点。因此,警察过度使用自由裁量权的问题依然存在。53
准确地说,警察确实有规章制度——不断制定规章制度的一个成果是警察的规章制度比20世纪60年代多——但是这套规章制度还不够全面,仍然不是警察应该拥有的一整套规则。警察系统使用内部规范手册、标准操作程序或所谓的总则管理规范自己的队伍。然而,不幸的是,制定规章制度的整个过程非常随意。每个司法管辖区,可能会有关于使用武力、储存和处置没收财产的条文规范,甚至有对被捕者进行脱衣搜查的条文规范,但有关线人、征求搜查同意、特警队行动或无人机使用的规范少之又少,或根本没有相关规范。54
从印第安纳州的波杜克到艾奥瓦州的基库克,并不是每一支警察队伍都需要编写自己的规范手册。对美国1.5万多个警察部门来说,这将是一个不可能实现的负担,其中许多警察部门只有25个人的警力或者更少。当立法机关通过法规,规定规范手册必不可少时,各个警察部门通常会相互照搬,或借鉴美国法律学会或全国统一州法律专员会议等著名机构起草的法规范本。然后,他们对这些法律范本进行修改,以满足当地的需要。在警察系统,也有类似的政策制定实体。虽然20世纪60—70年代起草的规范已经过时——而且,说实话,这些规范往往不实用,不利于警察现场执法——但在一些紧迫的问题上仍然有可供借用的规范政策。例如,当无人机的使用在警队中流行起来,并引起社区的担忧时,国际警察局长协会发布了使用无人机政策的指导方针,包括使用无人机需征求社区的意见,禁止使用携带任何武器的无人机,并敦促无人机记录的图像要么被抹去,要么提供给公众审查等。55
然而,不幸的是,即使是现成的规章制度范本,也常常无法被警方采用,因为——与前面的讨论一样——没有让警方采用这些规章制度的情况发生。2004年,两名拿着泰瑟枪的西雅图警察拦住了马莱卡·布鲁克斯,因为他在一个学校区域超速了12英里。他们给她开了张罚单,但她拒绝签字。签名只是说明她收到了罚单,不能代表承认其他任何行为。但布鲁克斯不是糊涂了就是纯粹因为固执。她当时怀有7个月的身孕,当警察决定逮捕她时,她告诉了警察这个事实。布鲁克斯拒绝下车,警察也没能把她从车里抬出来,警察们随后还私下讨论了朝孕妇身体哪个部位使用泰瑟枪最好。幸运的是,他们最终决定没有朝她的腹部使用泰瑟枪,而是对她的腿和脖子进行了电击,直到她从车上摔下来,一动不动。随后的诉讼接踵而至。这些本可以完全避免:警察行政研究论坛与美国司法部已经合作起草了泰瑟枪使用指南。根据这些使用指南,布鲁克斯作为孕妇、消极抵抗者,根本用不着使用泰瑟枪来对付。但没有任何一方强迫西雅图警方就此按政策实施相关措施。56
人民的意志
警察队伍确实规定了相关规章制度,但是即便如此,这些规章制度仍然没有经受住民主问责的基本考验。如果警察自己决定该怎么做,那么就没有沙伊·卡尔沃所说的“监督”了。我们不知道如果让人民选择如何管理他们的社会,警察的所作所为是否就是人民的选择。
联邦调查局就是一个很好的例子。正如我们所看到的,国会在正式立法方面对该局的指导微乎其微。但是司法部长已经加快了步伐,制定了相关规则来管理联邦调查局特工所作所为:《司法部长关于联邦调查局国内行动的指导方针》(The Attorney General's Guidelines for Domestic FBI Operations, AGG)。更有利的是,根据这些指导方针,联邦调查局已经颁布了极其详细(可能过于详细)的规范手册《国内调查和行动指南》(The Domestic Investigations and Operations Guide,DIOG)。尽管联邦调查局手册的大部分内容对外保密,但值得称道的是,《国内调查和行动指南》本身在很大程度上是公开的,并且可以在互联网上搜索得到。57
然而,仅仅因为你能看到联邦调查局的规章,并不意味着你对他们的行为有任何发言权。基于同样的原因,我们无法相信联邦调查局的行为像大多数美国人认为的那样。相反,有大量证据表明,如果公众有发言权,联邦调查局的规定在某些重要方面会有所不同。
下面一条例证非常重要。2002年——正值“911”事件后,美国考虑在伊拉克采取军事行动——一名联邦调查局特工参加了托马斯·默顿中心主办的反战集会。回来后他给主管写了一份备忘录,标题是“关于匹兹堡反战活动结果的报告”。当联邦调查局根据《信息自由法案》(Freedom of Information Act)的要求公开发布了备忘录时,局长罗伯特·穆勒在国会听证会上被质询了。司法委员会的资深民主党参议员帕特里克·莱希质问:“联邦调查局怎么可以仅仅因为他们反对伊拉克战争就对守法公民进行间谍活动?”他是对的。这不正是我们出台《第一修正案》的原因吗?58
在被问及联邦调查局为何要调查国内政治活动时,穆勒局长表示,整件事情被误读了:这是对正在进行的恐怖主义调查的一部分。穆勒对国会解释说:“联邦特工不是因为反战活动出现在活动现场,而是因为联邦调查局正在追踪一个我们‘感兴趣的人’。我们正在试图确认这个人的身份。联邦调查局的特工们并不关心政治异议。”59
然而,事实证明,穆勒的解释完全是编造的。据司法部检察长的调查,事实是,参加集会的探员是一名需要工作的新雇员,主管指出,感恩节后的第二天是“过得很慢的工作日”,把他送到那里去“看看他们在干什么”。(听起来很像联邦调查局在调查一场反战集会。)60
对国内和平集会进行间谍活动还不够糟糕;一旦事件公之于众,联邦调查局官员就编造了详尽的解释来掩盖他们的行踪。其中最令人发指的是,特工正在调查一名叫法鲁克·侯赛尼的人,被认为是与托马斯·默顿中心有联系的恐怖主义嫌疑人。然而,检察长的结论是,这些“判断是不正确的”,并指出,几年后侯赛尼去世时,匹兹堡为他设立了纪念日,因为他对社区做出了杰出贡献。(检察长免除了联邦调查局局长说谎的责任,但明显指出各级联邦调查局官员的系列行为是令人反感的,也许是不折不扣的非法行为。因为缺乏监督,我们不知道什么是纪律,如果有的话。)61
就目前而言,在这件事情中,值得注意的是,尽管秘密调查反战集会明确违反了当时联邦调查局的规定,并引起了很大的轰动,但按照今天的规定,这完全是合法的。司法部已经做出改变,从禁止联邦调查局调查合法示威游行转变为鼓励联邦调查局做此类调查。尽管长期以来,公众一直不赞成联邦调查局对国内政治运动进行间谍活动。但这还不是最重要的。在国会没有任何正式参与的情况下,联邦调查局局长再次大笔一挥,将联邦调查局从一个负责调查“离散事件”的执法机构转变为一个被授权收集“一切重要信息以服务于形势全面分析及情报收集”的情报机构。无法让人理解,在没有正式民主程序批准的情况下,一个机构的根本任务的转变是如何发生的,但这正是如今警务界的发展现状。62
因此,2002年联邦调查局试图掩盖这件事,因为它公然违反了相关规定,尽管在今天这是完全可以接受的。《司法部长指南》(The Attorney General's Guidelines)规定,联邦调查局特工有权参加他们希望参加的任何示威或集会,甚至各种宗教仪式。他们可以这么做,不需要任何基于事实的怀疑或判断。我们不知道这种现象有多普遍,但它确实在发生。2007年,加利福尼亚州奥兰治县一座清真寺的管理人员与联邦调查局联系,报告说有个人进入他们的清真寺,宣传恐怖阴谋,并试图招募其他人。由于他的所作所为,他已被禁止进入清真寺。当清真寺得知他是联邦调查局的线人,利用联邦调查局提供的电子设备监视清真寺时,惊讶万分。一个有着犯罪前科的线人,工资每月高达1.1万美元。他甚至得到允许可以引诱社区里的女性并发生性关系,从而记录他们的枕边谈话。63
如果存在公共立法程序,那么最新的《司法部长指南》是否会得到批准不得而知——联邦调查局有执行这些准则的一套规定。也许会得到批准。公众对恐怖主义的担忧往往给政府很大的回旋余地。但当哥伦比亚特区的警察对和平抗议活动进行类似调查时,市议会谴责了这种行为,并通过了立法禁止这种行为。同样,在《国内调查和行动指南》的指导下,特工们可以绘制出“不同民族社区集中的地点”。穆勒局长一度授权特工人员查清清真寺的数量。当洛杉矶警察局宣布了一个公开方案处理这件事时,人们都惊呆了,最终整件事都被扔进了垃圾桶,不了了之。64
司法部长已经授权联邦调查局处理一些事情,很多人认为这些事情肯定是有问题的,可能根本不反映民意。没有反映民意至关重要,一般来说,警察执法都没有反映民意。警察遵循规章制度做事和按照公众认可的规章制度做事是有区别的。
有意义的规则
公众参与制度的制定不仅保证警察所遵守的制度符合公众意愿,也确保了所制定的制度言之有理。公众审查的一大优点是,如果有人认为政府的制度与治理的初衷适得其反——甚至有害——那么就会有人提出这些观点,而这些观点也会得到考虑。实际上,法官如果处理得当——面对警察系统以外的其他政府部门——那就是撤销这些政府部门没有根据事实所指定的规章制度。当政府其他部门采用他们自己指定的规章制度时,公众不仅可以发表意见,当受到影响的个人认为政府制定的规章制度不合理时,他们可以在法庭上对此提出质疑。因为警察的规章制度没有公开,或者不存在,所以法官的这种制度审查也不存在。65
例如,目前根本不清楚联邦调查局调查的新规定是否使我们更加安全。根据旧规定,联邦调查局人员需要有事实依据才能开始某些调查,或进行特别的侵入性监视。但现在,许多调查手段根本不需要任何事实依据。联邦调查局认为,它需要在没有任何事实依据的情况下进行这类信息的收集,因为 “在犯罪活动的早期阶段就发现和阻止犯罪活动,并从一开始就防止犯罪的发生,比让犯罪阴谋和活动取得实效更可取”。66
对于在犯罪阴谋得逞之前就将其揭露出来的想法,是很难进行辩驳的,但是允许没有任何依据的调查继续进行则可能是在浪费有限的资源,而这些资源可能是其他地方急需的。正如一位评论员所指出的那样,联邦调查局“吸干了它能涉足的所有信息”——包括从商业供应商那里收集我们的信息——然后 “将信息传播给其他政府机构,并无限期地保留这些信息”。这些信息数量庞大;超过了联邦调查局或其他政府机构所希望处理的信息。一些事实依据,诸如宪法规定的 “合理理由”标准(这个词明显没有出现在司法部长为联邦调查局制定的指导方针中)不仅保护了我们的权利,还确保了警察不会把所有的时间都花在劳而无功的追捕上,在每一块祈祷垫毯下面寻找并不存在的坏人。今天许多人认为政府的反恐策略缺乏重点,对我们所有人都不利。67
问题是,在缺乏公共规则制定的情况下,联邦调查局可以随心所欲地行事,从不顾及反对者的意见,即使那些反对者在什么能保证我们的安全以及什么会给我们带来伤害的问题上是正确的。也许联邦调查局是对的,但问题是公众没有参与进来,根本不知情。
同样的问题在许多特警任务中也大量存在,比如袭击崔尼蒂·汤姆斯克和沙伊·卡尔沃家的那一次。不可否认的是,每年5万到8万次的特警突袭像一场飓风一样带来巨大的财产和生命损失。我们一直应该问的问题是,当政府采取行动时,几乎每一个政府部门都会被质问,这种维持治安的成果是否值得所付出的成本。68
成本效益分析不属于警察执法范畴,但这是办事有力的政府的主要工具之一,用来确保以公众的名义制定的规则是有意义的。然而,将成本效益分析应用于警察执法还处于起步阶段。不管是盘查还是获得同意之后的搜查,或者是特警队的行动,都没有计算方式计算其成本。69
证据表明,频繁行动的特警队很可能已误入歧途。一直以来的规定是,警察进入住宅前必须敲门,并给住户时间开门。然而,特警队因其特殊性,获得并一直执行“不需敲门”的搜查令;突然袭击是他们的标志。在丹佛,1999年执行了146次“不需敲门”搜查令。在这些搜查中,只有49起案件被起诉,其中仅有2起被判入狱。一般的重罪案件中,大约21%的被告最终进了监狱;在丹佛的“不需敲门”案中,只有4%的被告最终被判入狱。70换句话说,在这些案件中,特警突袭的受害者是否有罪并不明显,更不用说异常危险了。
警察执法及特警队使用方面的专家提出了一系列建议,立法机关应考虑控制特警队的使用:从基础训练标准到特警队的特别许可证,到提高部署特警队之前的情报阈值和更精确的威胁分析矩阵(太多的袭击建立在不可靠告密者所提供的不准确的情报上;突袭经常发生在错误的地点)。这些已不是不可能的事情:更先进的警察队伍已经在使用它们了。特警队已就是否转向如“遏制还是呼叫出门”等策略展开辩论:集结力量,命令居民走出家门,以便在外面进行安全处理。有时候突然袭击很重要,但有多少次,嫌疑人真的不会屈服于压倒性的武力?71
同样,这里的重点不是如何确定正确答案。正是因为缺乏公众的参与和争论,加上经常因此引发的成本效益分析,我们不知道什么才是正确的。这正是沙伊·卡尔沃所指出的问题所在。
即使有公共规则制定,也不意味着警察必须听取公众的所有意见。当法院审查其他机构制定的规则时,他们会尽其所能地遵从具有合理依据的规则。但关键是,法院正在遵循一个公开的程序,并已得出基本合理的结论。20世纪70年代,当哥伦比亚特区警察决定从事起草规章制度的工作时,他们寻求并采纳了公设辩护人和公民自由律师的反馈意见。一位作者并不支持警方收集公众反馈,但他仍然承认:“公众的参与将促进产生成熟、平衡的政策立场。”72
这不正是我们正在寻找的吗?
无论如何,必须制定基于民主的规章制度
就其本质而言,警察执法是一项侵入性和强制性的事业。这就是我们付钱给警察做的事:利用他们的存在,在必要的时候还可以使用监视和使用武力,来阻止犯罪并将违法者绳之以法。这是一项特别的责任。即使在治安状况良好的情况下,损失也可能是毁灭性的。正如我们所见,警察执法经常出现问题。
如果没有民众的参与和严格的控制,任何其他政府部门都不可能行使这种权力。没有监督的警察执法是民主的巨大失败。无论是由立法机构通过,还是由警察机构自己通过,都需要透明、基于民主的规章制度。
人们可能反对这个结论。事实上,人们可能竭尽全力最后一次回避问题,这个国家至少半个世纪以来一直在做的一件事:监督警察不是法院的工作吗?难道我们不能相信法官会监督警察,让其他人自由地关注其他事情吗?
正如我们即将看到的,法院控制警察的想法是我们逃避自己的责任对自己所讲的一个童话。这纯粹是虚构的。一旦这一点弄清楚了,我们就再也没有借口逃避监管警察执法这项严肃的工作了。