终章 民主警务面临的挑战
总之,事实已逐渐明朗,实现民主警务、宪法警务并非易事。转向民主的警察执法意味着对其根本性的改变。这种改变既漫长又困难重重。尽管如此,国内各地一些鼓舞人心的迹象表明,警察机构正积极与当地社区加强接触联系,商讨警察执法政策,解决具体的实践问题——通过这些努力,加强警察执法的合法性,增强公众对警察执法的信任。
但我们面临着一个挑战:即使我们正努力迈向民主警务,我们仍然必须停下来,再三确认,这是一条正确的道路。因为民主本身已身患各种机能障碍。民主治理留给我们的是一场毁灭性的毒品战争。民主机构往往在压力之下鲁莽行事——这一点,在打击恐怖主义的斗争中,非常明显。更重要的是,少数服从多数的原则并不总是少数民族、种族,宗教团体或其他群体的好兆头。大多数人倾向于降低犯罪率,并不在乎谁会因此而不便——或者更糟。
民主制度如此失败,以至于有些人可能会对民主警务持怀疑态度。但说到底,我们还有什么更好的选择呢?我们必须充分认识到民主警务所面临的挑战,以及民主警务的优势。这就是本章结尾部分的主要内容。
最后一个故事,带我们回家。这个结局不错。然而,这个故事及其结果仍然极具讽刺,强调了在宪法框架内实行民主警务的可能性及其警示。
谁来监督监督者呢?
2010年4月8日上午7点,安东尼·格雷勃——25岁的系统网络工程师、空军国民警卫队预备役军人——在马里兰州阿宾顿父母的家中睡觉。他最近做了两次手术,正在恢复中。他的父亲是一名服役26年的空军老兵,当时已经开始去上班了。
他的妈妈已经起床,正准备自己出门。1
就在这时,马里兰州巡警来敲门,大约有5名强壮的警官。他们挥舞着一份未签名的搜查令副本,开始对房子进行了90分钟的搜查,翻遍了衣橱和抽屉。离开前,他们没收了格雷勃房间里所有的电子设备,包括一台录像机、四台电脑和一个外接硬盘。他们本来也打算逮捕格雷勃,但考虑到他的健康状况,允许他在一周内自首,自首后格雷勃在巴尔的摩监狱的一个牢房里待了一个晚上,然后交了1.5万美元的保释金,以确保今后能够正常出庭。2
他犯了什么罪,使这一切执法都合情合理呢?格雷勃之前从未有过任何违法行为,但他竟然敢拍下警察给他开交通罚单的录像,并把这段录像上传到YouTube视频网站上。一个月前,格雷勃骑着他的摩托车,测试他的新头盔录像机。他还超速行驶——真的超速了。当他离开高速公路时,一辆汽车拦住了他,司机跳了出来,挥舞着手枪对着格雷勃大吼大叫。原来,挥舞手枪的那名男子是马里兰州州巡逻队的一名警员,当时并不当班,视频显示,在那名警官表明自己是警察之前,足足有5秒钟的时间在大喊大叫,挥舞手枪。格雷勃被开了一张超速罚单,并获得释放。事情本可以就此结束,但格雷勃的母亲敦促他提起诉讼。格雷勃生性温文尔雅,不爱惹是生非。于是他干脆把这段视频上传到YouTube上,配上文字“机动车交通违章——交警掏出枪”。(注意这句话符合事实;格雷勃甚至承认了自己的罪行。)
几周后,这名警官和其他马里兰州州警看到了这段视频——这段视频是一个与格雷勃无关的人转发的,同时这个人还发表了反对警方的一段煽动性评论——并展开了全面的调查。结果,格雷勃被大陪审团以违反马里兰州7项法律的罪名起诉,包括“非法窃听口头交流”和拥有“主要用于暗中窃听口头交流”的设备。他面临长达16年的监禁。
当涉及因记录警察的行为而受到惩罚时,格雷勃的情况并不罕见。西蒙·格利克是一名有俄罗斯移民背景的律师。他用手机录下了一段视频,并且认为警方的逮捕已经失控。卡哈丽·费希特是纽瓦克一所学校的模范学生和低年级班班长,她被戴着手铐从公交车上拖下来,送到成人拘留所,她手机记录被删除,曾拍摄警察处理一名明显不适的公交车乘客的情景。2014年,凯伦·齐维特在马萨诸塞州奇科皮因酗酒和妨害治安被捕,随后又被控在逮捕过程中打开智能手机进行窃听。5
因为记录警察而遭到起诉的人太多了,以至于美国司法部最终感到有必要介入此事。2013年,司法部在马里兰州的另一起案件“加西亚诉蒙哥马利县”(Garcia v. Montgomery County)中提交了诉状。加西亚是一名记者,被人掐住脖子,扔在地上,被捕,相机也被没收——所有这一切都是因为他记录了一次逮捕,他认为这涉及过度暴力和其他不当行为。在其简报中,司法部认为,像这样的逮捕和指控违反了《第一修正案》和《第四修正案》。司法部在法庭上表示,这些事件的发生“削弱了公众对我们警察部门的信心,降低了政府官员的责任感,并与宪法维护自由的目标相冲突”。
好消息是格雷勃的故事有了它应该有的结局。马里兰州法官小埃默里·A·普利特经过深思熟虑,驳回了所有与录像有关的指控。他得出的结论是,根据马里兰州禁止秘密录音的法律条款,涉及警察的公开会面都不可能是私人谈话。“我们这些被赋予国家权力的公职人员最终要对公众负责……我们不应该指望我们的行动能够避免公众的围观。”法官问道,如果人们不能观察和记录警察的一言一行,那么谁来监督监督者自己呢?他最后用一句著名的拉丁语“谁来守望守望者”结束了他的总结。
尽管结局恰到好处,但是格雷勃的故事充满了发人深省的讽刺。
有关武力、监控和新型、旧型警察执法的讽刺
关于格雷勃的故事,第一个具有讽刺意味的事情是,美国司法部在他人记录警察的行为是否恰当方面采取了强硬的立场。司法部在加西亚案的摘要中解释说,《第一修正案》既保护“收集批评公职人员信息的权利”,又“禁止政府官员‘惩罚与所谓政府不当行为有关的信息的传播’”。司法部宣称,揭露此类不当行为“传统上被认为是《第一修正案》的核心所在”。8
美国司法部对执法透明度的支持值得赞扬;遗憾的是,当联邦官员是公民追究责任的对象时,这就不是司法部的一贯立场了。美国司法部对加西亚一案提起诉讼的三个月前,爱德华·斯诺登首次披露了大规模的政府秘密监视活动。此前,司法部一直努力对这些活动保密。由此及彼,人们不禁回想起司法部掩盖执法部门使用“魔鬼鱼”的行为,以及司法部一直反对披露在反恐战争中使用国家安全信函和其他工具的行为。9
当然,格雷勃的遭遇和其他案例之间也有一些区别。正如美国司法部在加西亚案的备案文件中所说,拍摄“在公共街道上执行公务的警官”是《第一修正案》最具影响力的“传统公共论坛的原型”。公众无法看到其他类似涉及政府秘密活动的案例,但是在公共街道上的警察执法无法避开公众的视线。10
然而,街头警察执法和秘密警察执法之间的这种表面上的区别只是强调了我们在未来监管警务工作时所面临的挑战。市民在街上拍摄警察使用武力的场面,以及“魔鬼鱼”和大量数据收集引发的监控问题,其实并不是两码事。它们都是控制公民的手段,让他们按照政府的意愿行事。这是奥威尔在其小说《1984》中表达的观点。
随着技术的进步,人们预测监视的作用将会增加,而武力的使用可能会因此而减少。正如我们反复所见,警察执法正在我们眼前发生变化。它继续从一种需要武力来预防犯罪、逮捕坏人的模式转变为通过广泛的监视在违法犯罪行为发生之前发现和阻止它们的模式。政府以它认为完全仁慈的方式密切关注着我们所有人。它正在寻找——正如预测性警务所说的那样——“异常”行为的迹象。值得期待的是,所有这些监控将阻止犯罪的发生,或政府在犯罪发生之前能够迅速阻止它。11
随着越来越多的警察执法采取秘密监控的形式,公民对政府的监督变得越来越困难。武力的使用往往发生在室外公开场合。(事实并非总是如此,严刑审讯的受害者可以证明这一点。)而监控的设计和实施通常是关起门来进行的。关于爱德华·斯诺登是英雄还是恶棍的辩论,并不是因为任何人都把盗窃和泄露政府机密当作一件普遍的事情来看待:这种行为将我们所有人置于危险之中。正是因为在一个警察总是闭门造车、秘密行动的世界里,这些泄密事件可能是我们了解政府在做什么的唯一线索。我们不能在毫不知情的情况下执政。
警察执法包括使用武力和进行监视。透明度对这两种活动都是必要的,尽管它们可能在某些方面有所不同。对美国人实施监视和使用武力一样,都是公众关注的问题。民主警务要求这两种策略的使用都要经过国家的辩论、授权和监督。这也适用于联邦政府。
对警察行为的记录不是治理
第二个讽刺的事情是,几乎每个人都注意到:与发生在安东尼·格雷勃身上的事情形成鲜明对比的是,摄像机现在似乎是最受欢迎的解决方案——包括许多警察自己——来解决所有的街头警察执法问题。在司法部就加西亚案提交辩护状为拍摄警察案辩护后不到18个月,迈克尔·布朗在弗格森被杀,由此引发街头抗议,警方军事化装备应对,因而警察使用武力成为一个主要且持久的媒体话题。政客们说,解决警察执法问题的最主要的方法,也是警察重获信任的最好方法,就是执法记录仪(body⁃worn cameras, BWCs)。12
一方面,突然对透明度产生兴趣是件好事。早期研究表明,使用摄像头可以减少使用武力,改善警察执法行为,甚至可能减少逮捕的数量。13当加州里阿尔托的警察配备了执法记录仪后,与前一年相比,警察使用武力的情况下降了近60%,对警察的投诉也直线下降了87%。梅萨,亚利桑那州和圣地亚哥报告了类似的公民投诉和使用武力的大幅减少。所有人都在猜测这些结果是否经得起更严密的审查,但社会科学研究表明,当人们知道自己被记录下来时,他们往往会改变自己的行为。(当然,如果佩戴执法记录仪阻止了警方采取本该采取的行动,那就有利有弊——尽管目前没有足够的数据支持这种说法,但一些人认为情况确实如此。)14
不过,在对最新科技完全着迷之前,停下脚步,考虑一下下面两件事是很重要的。
首先,执法记录仪只会对警察的不当行为起到很小的作用。当警察实施秘密行动时,执法记录仪做不了任何事情来解决透明度问题。除非记录仪一直开着——不停开着——否则仍然有大量镜头拍不到。
更重要的是,执法记录仪并不是民主警务的替代品。相反,这只是一个权宜之计,是备选方案,用来管理一线警察正确地执法。是的,这样做的目的是为了让每一位警察在事后进行审查时有事实依据,从而能够在一线表现得更好。这正是大多数事后解决方案的理论,无论司法审查、民事申诉委员会还是检察长。所有这些事情都与在一线监管警察执法的人不同,与监管政府其他部门的人不同。我们需要的是透明的规章制度和政策,并在公众的参与下制定。
告诉我们应该怎么做。执法记录仪无法制定规章制度:它们只是另一种手段,试图在监管自身的同时,将警察执法限制在一定范围内。
长期以来,不管这些证据证明了什么,对执法记录仪的基本观点是一致的:摄像头就是摄像头;它们只是保证执法合乎规范的工具,而不是执法治理。
管理摄像头
甚至对于执法记录仪本身也存在讽刺意味:尽管不能代替民主治理,但相比其他任何方面的警务工作,接二连三围绕执法记录仪的民主辩论和政策制定则令人记忆犹新。
从北卡罗来纳州卡博罗到加利福尼亚州旧金山,市政当局已经与警方合作,制定了如何部署以及何时部署摄像头的规章制度。有些过程非常复杂。旧金山的警察局长承诺执法记录仪将尽早于2011年开始试用;2015年11月,与执法记录仪的利益攸关者——警察、警察工会、市民代表、公民自由倡导者和公设辩护律师——仍在为执法记录仪相关政策内容争论不休。15
所有的争论都有充分的理由;执法记录仪前景广阔,但仍然存在重大风险。有些公民自由主义者的怀疑是有一定道理的:执法记录仪的摄像头是对着公众的,而不是对着警察的,可能成为又一个警察进行监控的工具。卡博罗市市政女委员兰蒂·海文奥唐纳在讨论告知人们他们正在被警方拍摄的价值时指出:“保护和监视之间只有一步之遥。”这也是一些警察开始接受执法记录仪的原因之一:就像安装在巡逻车仪表盘上的摄像头一样,这些随身摄像头可以为警察提供大量证据。事实上,一些执法记录仪使用政策允许警察向调查人员提交事件报告或发表正式声明之前观看视频。洛杉矶警局的政策草案要求警员这样做。批评人士立刻指出,不能允许刑事案被告在辩护前有这样的机会把他们的故事“弄清楚”——我们为什么允许警察这样做呢?16
执法记录仪造成严重的隐私问题,在要求公开视频时,这一点似乎经常被忽视。南加州的美国公民自由联盟质疑洛杉矶警察局的执法记录仪政策,理由是该政策不允许公众观看执法记录仪录像。在加州的海沃德(Hayward),美国公民自由联盟起诉了警方,因为警方要求他们支付近3000美元来获取警察驱散示威人群的视频。无论这个数字正确与否——在这起诉讼中,该部门详细记录了所花费费用——这种情况不应该出现:警察将所拍摄的录像直接交给媒体或其他人,没有进行审查,没有确保他人的隐私受到威胁。当警察进入私人住宅,采访强奸案和家庭暴力受害者,或者与线人交谈,或者仅仅是无意中捕捉到想要保持自己生活方式的人的镜头时,情况又会如何呢?17
除了隐私,还有其他无数迫在眉睫的问题。什么时候应该打开摄像头,什么时候可以关闭?通过警察个人自由裁量权开关摄像头是行不通的:研究表明,当警察能够操控录像时,重要的证据——尤其是对警察不利的证据——就会消失。事件发生后打开执法记录仪可能会让人对所发生的事情产生误解。另一方面,要求执法记录仪一直开着会加剧人们对隐私保护的担忧,随之而来的是会见线人和犯罪受害者可能引发的问题。18
由于这些原因,围绕执法记录仪制定相关使用政策时,投入了大量的精力,这是值得肯定和赞扬的。问题很难回答,证据不确定,价值的讨论也是剑拔弩张。这些正是急需民主制度要解决的问题。
令人费解的是,为什么警察执法的其他内容,没有引起人们在民主方面的诸多争议?新闻报道中使用武力现象比比皆是,但是并没有任何政策的制定能与使用武力政策的制定一样得到公众的关注并积极参与。面部识别——以及基于数据库的大数据识别——是当今迫在眉睫的隐私争论之一。但是卡博罗和旧金山的人民还没有组织起来就这些问题制定政策。这一切并没有涵盖我们本应了解的警察执法的所有内容。19
需要明确的是,警察执法的其他内容偶尔会成为公众讨论的话题——但与民主决策截然不同。公开辩论是健康有益的,可以对政策产生间接影响。执法记录仪政策的制定与众不同之处在于政策本身——管理摄像头的实际法律条款——是由公民参与制定的。法律条款经过草拟、讨论、改写,直到正式被采纳。这才是民主治理应有的样子。
民主的代价
即使我们致力于追求警察执法的民主治理——必须如此——实践证明,困难重重。人们不应该对这种转变大惊小怪。
警务民主化的第一个挑战是“规模”问题。尽管无法确定确切的数字——数字本身就是最有说服力的事实——但2008年司法部对州和地方执法机构的人员调查显示,执法机构的数量接近1.8万个。规模最大的警队是纽约市警察局,宣誓警官超过3万名。与此相反,密歇根州的盖恩斯镇只有一名宣誓警察。(2000多个社区只有一个警察局。)真正令人震惊的是,国内大约一半的警队只拥有不到10名的全职宣誓警察,四分之三的警队只拥有不到25名宣誓警官。20
说到警察局的管理,洛杉矶是领头羊。多年来,洛杉矶警察局一直有一个由普通市民组成的警察委员会。根据与美国司法部达成的协议,该委员会成为一个真正的管理机构。任何重要的与警察相关的政策都要经过它的同意。委员会每周向公众开放会议,并通过通知—评价方式征求公众意见、制定规章制度。因此,洛杉矶在涉及使用武力和监控问题上实现了广泛的民主参与。21
不过,想让美国的每一个小村庄和社区都像洛杉矶一样让民众参与正式的规章制度制定是不现实的。那么,什么是实现当地社区警察治理的最好办法呢?事实上,我们没有固定模型。总统的21世纪警务特别工作组呼吁社区参与制定警务政策,包括从技术到制定执法重点的方方面面。特别工作组对如何参与制定闭口不谈。22
仍有一些捷径。尽管围绕执法记录仪制定了大量政策,但值得一问的是,各个社区是否真的需要针对每项警察执法制定各自的政策吗?如果社区成员如此要求的话,自然如此。但并不是每个人都自己写食谱;大多数人从烹饪书或互联网上找到一些菜谱,然后根据自己的口味和饮食需求稍作调整。烹饪上的道理也同样适用于警察执法政策。在许多情况下,州和地方政府相互借鉴对方的立法,并在必要时根据特定社区的要求进行调整。为什么管理警察执法的法律不一样呢?国际警察局长协会等组织有大量可供参考的警务政策;美国法律研究所目前正在起草警察执法原则,这些原则将被广泛应用。
然而,仅仅因为司法管辖区较小,执法工作困难,耗费时间,或者无利可图,就不再制定一线警察执法的法律政策,是令人无法接受的。美国许多小社区,设法设立了学校董事会、分区董事会和其他政府机构。应该如此,这些机构对居民至关重要。当然,同样的道理也适用于社区每个成员的安全和隐私的保护,并与警务政策息息相关。帕克里奇,伊利诺伊州,芝加哥的一个郊区,人口不足4万,超过20个委员会和特战队,包括公务员委员会、历史保护委员会、酒类许可证审查委员会和图书馆理事会。图书馆理事在图书馆网页上公布会议安排,提前张贴会议议程及数据包,并欢迎各界人士就政策及出席会议的情况提出意见。会议将在政府频道现场直播,并录制下来供日后观看。如果这个层次的公民能够参与图书馆的管理,那么同样可以参与执法部门的政策制定。与其简单地告诉警察去执行他们选择的法律,我们必须与他们合作来决定法律如何执行。23
民主的危险
过去几年,似乎是民主政治和警察执法的神奇时刻。从不受欢迎的全民监控到军事化装备,再到使用武力导致的悲剧,对警务工作的担忧已经把许多来自不同意识形态的心怀善意的人士聚集在一起。曾经由进步左派高举的旗帜,现在也被诸如“反犯罪右翼”等保守团体高举。通过共同努力,他们达成了一个共识,必须减少监禁,警察执法工作的实施必须慎之又慎,不遗巨细。24
尽管如此,我们不应自欺欺人:当今许多警察执法弊病都是民主制度本身的产物。正如我们在第一部分中讨论的那样,公众不断施加压力,要求遏制犯罪。当这种情况发生时,政客和警察会做出反应,通常倾向于更积极的警务。社区能够容忍这种激进的监管,部分原因是其成本往往由少数族裔承担,而不是其他人。因此,如果维持警务工作合乎宪法、合乎常理的目标,那么勇敢承认民主实际上会加剧问题的恶化是举足轻重的。
以禁毒战为例。我们今天正在努力解决的许多警察执法问题都是由于我们错误地认为武力和监禁可以使社会摆脱毒品。事实上并没有。为了减少供给和需求,我们花了一大笔钱; 然而,数据表明,这些努力并没有对毒品滥用产生显著影响,哪里有需求,哪里就有供应。失败的毒品战争的一个巨大代价就是允许警察使用严重破坏我们自由的策略。在某种程度上,我们都经历过这种情况,但在现实中,这些策略的负担大多落在少数族裔身上。我们囚禁了太多的年轻人,以一种根深蒂固的种族主义方式发动毒品战争,把已经被边缘化的社区搞得四分五裂。25
警务民主治理的潜在的问题是,警务工作责任不能平等地落到社会各阶层的肩上。事实上也从来没有。无论是种植园的奴隶巡逻队,还是破坏工会的平克顿队,还是实施种族隔离的警队,警察通常是统治阶级的工具。联邦调查局局长只是众多政府官员之一,他指出警察执法可能是警察剥削的压迫工具。即使不是这样,警务工作针对的人群往往是较不富裕的人、弱势群体、被边缘化的人和少数族裔。26
当警力分配不均,民主存在既是问题又是解决方案的风险。人们奔走疾呼减少犯罪,管理者做出回应,警察执行命令。我们又回到了我们一直想要逃离的那个怪圈。
这种对民主警务诉求的挑战至关重要,需要严肃回答。答案至少有三个。
民主需要什么
首先,必须对全面民主和特定民主加以区分。一旦涉及治安,民选官员和警察享受到全面的民主,除了“减少犯罪”之外,没有对其做出任何其他要求。
民主警务所需要的民主,是特定的民主,人民必须经过辩论后做出决定——并负责——对将用于保障我们安全的实际做法负责。设定宽泛的目标,不再发出如何实现这些目标的混乱问题,总是让人感觉更舒服,尤其是当政府被授权对其他人使用武力的时候。但提出尖锐的问题和指导政策是负责任的公民所需要的。人们不能只是要求警察“减少犯罪”,然后回避由“减少犯罪”所带来的问题。无论是什么样的策略,拦停搜身、特战队、种族形象定性、无人机、面部识别以及预测警务,他们必须站出来,让人民了解他们的策略。必须是人民,而不是警察,决定是否采用这些策略。
正如我们再次看到的,特别是在第四章中,当询问人民对警察执法的建议时——也就是说,哪些是得到授权的、哪些不是的问题——政策发生了巨大的改变。全面民主警务和特定民主警务的区别是显而易见的。纽约市市长迈克尔·布隆伯格认为街头违法携带枪支的减少应归功于严格的拦停搜查;尽管如此,2012年的民意调查显示,大多数纽约人反对这种做法。27同样,民意调查显示,公众对警察使用无人机感到极为不安。公众明确反对国家安全局滥用权力收集我们的数据。28
简而言之,我们并不认为为了保证我们的安全,可以赋予警察使用任何策略的自由裁量权。我们关心牺牲社区利益和个人隐私所付出的代价。必须将这些特定民主转化为法律,而不是大家都偏好的“为了安全”。
事实上,这道阳光本身就具有讽刺意味,那就是新警务对我们所有人的影响,比以前更多,而不是仅仅不平等施加于少数族裔和边缘群体的身上。警棍可能只会对一部分人挥舞,但是闭路电视监控系统——至少如果在全城范围内安装的话——会监控到每一个人。高速公路上的拦停路障和信息数据的大量收集也是如此。就警务影响个人的程度而言,我们每个人都将更加谨慎地对待警务展现的不同形式。收益和成本的问题会更尖锐。我们将不得不卷入更多的警察执法行动中。
然而,事实是,围绕其展开行动的违法犯罪不一定平均分布。就警察执法而言,时时存在不平等待遇的风险,民主警务有时可能会加剧这种风险。29
什么是民主的替代品
由此引出了关于民主的第二个重要问题,也就是那些担心民主警务受欢迎的人会提出什么替代方案。关心少数群体权利的人不会愿意把不受限制的自由裁量权交给警察自己。几百年来,我们建立的非常松散的民主监督体系在少数民族人口中并没有很好地发挥作用。
再次提及温斯顿·丘吉尔可能是老生常谈,但丘吉尔说得对。1947年,他在英国下议院说:“没有人假装民主是完美的,或者是全能的。的确,有人说过,民主是最糟糕的政府形式,除了不时出现的其他各种尝试。”30
不能因为民主会误入歧途就把事情交给相对不负责任的警察来决定将如何执行法律。丘吉尔的这番话反思了某些国家在某段时间内是如何信任全能的极权主义领导人,而不是民主治理的过程。人们希望,到目前为止,这种说法的答案已经明确了。
归根结底,我们真的别无选择,只能毫无保留地让民主发挥作用。幸运的是,作为一个社会,我们正在取得进步:当辩论开诚布公地进行时,当然这是应该的,政治家们发现,对具有歧视性影响的做法视而不见是不可接受的。这种影响已成为公众关注的问题。民主可能只是蹒跚走向平等,但这至少是正确的方向。
法院的作用(再次重申)
尽管如此,我们还是要记住,警务并没有掌握在多数民众手中。我们生活在一个宪法民主制度下,法院、州宪法和联邦宪法发挥着至关重要的作用。这一建议——或者更确切地说,这一坚持——让人民治理在警务工作中占据主导地位,丝毫没有削弱法院和宪法必须发挥的重要作用。我们需要在警务方面恢复民主决策;但我们也需要尽最大努力确保司法审查工作等事后补救措施能够发挥作用。
不可否认的是,法官们执行任务时有些尴尬。本书中,我们看到了司法部门很难监督警察的原因。然而,我们不应该这么快就原谅他们。事实是,法官只有一项工作要做——执行宪法——但是他们做得很糟糕。撇开对个别案件结果的分歧不谈,我们很难忽视这样一个事实:有太多的法官过于努力地维护警方所做的一些令人难以接受的事情。31
希望现在法官们还有其他选择。他们不需要以宪法的名义,要么放任警方的策略,要么禁止警方使用任何策略。相反,他们可以作为民主的代理人,迫使警察在行动前获得民主的批准。司法审查能够——也应该——推动民主和协商。这种民主审议的形式是一种特定的民主,我们都将被要求掌握具体的警务策略。至少,这可以消除大部分警务中不切实际的内容。
然而,到了紧要关头,如果民主出了岔子,法官的工作就是站出来勇挑重担。在这点上,他们需要精益求精。第二部分明确了防范警察执法失误的相关保护措施。当具备获得搜查令的条件时,法官需要坚持要求警方申请搜查令。他们需要认真对待“合理理由”标准。他们需要学会区分基于犯罪怀疑的搜查和无犯罪怀疑的搜查,并确保每种搜查都有足够的保护措施。
最重要的是,当警察的重拳落到其他种族和少数民族身上时,需要敏感和明智的判断。事实上,司法部门在刑事司法和种族问题上的表现令人失望透顶。就像“去问妈妈,去问爸爸”的游戏一样,当案件出现歧视时,法院认为《第四修正案》禁止不合理的搜查和扣押不起作用;要坚持平等保护条款的平等原则。但是,当平等保护条款被援引时,提交给法庭的证据几乎永远不足以满足法官的要求——即使这种歧视对任何人来说都是显而易见的。
当一名审理宪法案件的法官并不容易。法院被要求做一些不受欢迎的事情:牵制警察。但这就是工作。如果没有准备好挥舞小槌,就不应该穿上法官的长袍。
我们是警察
最后,我们必须认识到我们是警察这一事实——并为此承担责任。警察所做的是我们所有人应该做的。
警察执法的守护神是罗伯特·皮尔爵士。正如我们在第三章学到的,英国警察被称为“鲍比”。正是他的愿景催生了我们更强大的大都会力量。1829年,皮尔撰写了《执法原则》(Principles of Law Enforcement),这一套基本指导方针至今仍与警务工作密切相关。32
皮尔的第7条原则听起来像是我们应该得出的结论:“警察就是公众,公众就是警察。”(这是他的重点。)他阐述道:“警察只是公众中的一员,他们为了社会福利和生存的利益,被雇佣来专注于每个公民应尽的义务。”33
在一个充斥着尖酸刻薄和相互指责的世界里,人们很容易忽视这个至关重要的事实。“警察是公众”,也就是说,当这些男人和女人穿上蓝色制服走在街上,或作为情报分析员坐在他们的办公桌前,或进行监视时,他们仍然是我们国家的一部分。我们不应该忘记这一点,但他们也不应该忘记这一点。分歧的双方——分歧就是关键所在——都有太多的“我们—他们”的观点,干扰了警务工作正确开展所必需的同理心和判断力。
我们曾接触大量的警务人员,有恃强凌弱、不负责任的,也有愿意倾听民众意见,纳谏如流、除旧革新的。现在,新一届的警务领导层正在形成,推陈出新,为民发声。2015年,正是这些警务精英呼吁国会和州立法机构改革刑事和量刑法律,停止将数量众多的美国人毫无必要地送入监狱。正是这些警务精英齐心协力,促使军事化武器从街道上撤走。可以肯定的是,这类新型警务领导人凤毛麟角,而且时移世变,他们也会变心易虑。但是他们应该得到我们的关注和支持,因为他们努力明辨是非、秉公无私。34
皮尔的告诫是双面的,但也很容易忽略了另一半。“公众就是警察”。他的意思是,我们所有人都必须关注警察的所作所为。他用的“现任”这个词,意思是我们别无选择。因为警方采取行动时,是以我们的名义。我们是警察——我们每一个人——我们要对警察的职责负责。
虽然警察执法是政府中最危险的工作之一,但也是最重要的。公平地说,如果没有警察执法,政府其他部门将一文不名。尽管如此,警察执法具有破坏的能力,可能破坏它所承诺保护的自治、自由和安全,而自治、自由和安全正是我们设立政府的初衷。我们必须齐心协力、团结一致,帮助警察避免破坏他的承诺。