引言 警察执法问题
结婚周年纪念
查尔斯·卡特和埃塔·卡特在马里兰州巡逻队度过了他们结婚40周年纪念日。
查尔斯,65岁,在一家零售店工作了29年。埃塔,64岁,做了23年的幼儿园老师,教授孩子们“阅读、写作和数学”。他们为自己唯一的孩子——获得发展心理学博士学位的女儿——感到无比自豪。因此,当女儿结婚后,搬进新家,作为学校心理医生开始工作时,一直是慈爱父母的卡特夫妇,租来货车,装上家具,开车去佛罗里达帮她布置新家。布置结束后,他们又租了一辆厢式货车,装满了新婚夫妇无处存放的物品,返回费城的家中。1
那是7月炎热的一天,卡特夫妇一路向北,快到中午的时候,马里兰州警察,警士保罗·奎尔把他们拦停下来。他说查尔斯——尽管他没有任何交通违法记录,而且经常自驾去佛罗里达旅行——驾驶汽车“摇摇晃晃”“‘之’字行驶”。奎尔从缉毒犬支队调来一只缉毒犬。这对老夫妇被迫在烈日下坐在湿滑的马路牙子上,而警察则打开他们租来的货车,把车上的个人物品全部卸在公路上。另一位碰巧路过的警察也被邀加入检查。他们检查了所有物品。他们拆下货车的门板,拆散了一台小冰箱,打开了一桶还未拆封的洗涤剂,搜捡了六盒婚礼请柬,拆了一袋花生和一盒早餐麦片。(后来奎尔形容那辆货车装满了“垃圾”)其中一名警官甚至还坐在卡特夫妇家的椅子上休息了一会儿。他们什么也没有发现——因为根本就没有什么违禁物,也没有任何迹象表明有任何违禁物。2
但这还不是全部。那只叫“蜘蛛”的缉毒犬围着货车跑来跑去,在卡特夫妇的行李旁大小便。他们女儿的结婚礼服被扔在地上。要不是埃塔包得好,“它就毁了”。埃塔有频繁使用洗手间的需要,所以他们在车上准备了一个便携式马桶。不一会儿,埃塔起身要求允许她上厕所,但被告知,如果她再站起来,他们两人都会被戴上手铐。埃塔不得不等着(不像缉毒犬“蜘蛛”那样),最后无奈尿在衣服里,潮乎乎地坐着地上,直到这一切磨难结束。她宽松的衬衫使她免于再次遭遇难堪,最终他们得到允许离开,到达服务区进行休息,好好整理一下自己。3
回顾一下整个事件,马里兰州警方认为这些巡逻警的所作所为没有任何问题。州警察局长出面作证,认为州警采取的行动没有任何不适当的或与州法律不一致的。内部事务调查也没有发现任何不当行为。副总警监欧内斯特·莱瑟·伯里,州警巡逻队的主官,同样也认为所发生的一切都是完全正当的。4
最后,当卡特夫妇提出赔偿经济损失时,警方律师努力为其当事人辩护,不断强调卡特夫妇的财产未受损失。但在7月的那一天,受到损失的不是卡特夫妇的财产,而是他们的安全感,他们对法律的信仰,对执法的信任都受到了致命的打击。之后,在无数个不眠之夜里,在无时无刻的焦虑中,卡特夫妇脑海里一遍又一遍地回想那天发生的事情,他们反复提到的词是“耻辱”。5
警察执法的冰山一角
查尔斯·卡特在法庭宣誓时说:“难以想象,作为20世纪晚期的美国公民,我们会在结婚40周年纪念日遭受警察如此的对待。”但对于那些经历了过去几年的人来说,不幸的是,这并不难想象。相反,我们无法忽视一个事实,那就是美国警察执法存在严重问题。6
警察执法只是政府的一项职能,然而却是特殊的职能。执法警察被授予充分的权力。他们可以对我们使用武力,对我们进行监控。不仅是警察和那些人们看到的穿着制服巡逻的人如此,还有那些每天努力工作保护我们安全的人,从联邦调查局每位探员到国家安全局的情报分析员,都是如此。
拥有这些权力——使用武力、进行监控——是界定警察执法的标准,也是区分不同类别警察执法的标准。警官被授予这些权力,因为维持治安至关重要:如果缺乏基本秩序,社会根本无法正常运转。但我们不断面临的风险是,他们将会滥用这种令人敬畏的权力。事实一直如此。
2013年6月,由于爱德华·斯诺登事件,整个美国尽人皆知,多年来联邦政府一直在暗中搜集国人的电话、电子邮件和互联网交易记录,多多益善。仅仅两个月后,联邦法院一名法官发现,纽约市警察局的“拦停、盘问和搜身”,咄咄逼人,侵犯了纽约数十万人的权利。大约8个月后,也就是2014年4月,洛杉矶县治安官办公室决定对加利福尼亚州康普顿市的整个城市进行空中监视,直到被发现都没有告知任何人。7
随后,在2014年夏天,警察执法问题在全国范围内爆发。一个又一个非裔美国人——通常手无寸铁——死于警察之手的视频在人们心中留下了深刻的烙印。从密苏里州的弗格森,人们走上街头,抗议迈克尔·布朗被警察射杀——在这里,装备高度军事化的警察将武器对准平民,举国哗然——到史坦顿岛,一名警察跪压在埃里克·加纳身上,致其窒息而死。在大街上,加纳大口喘着气:“我无法呼吸了!”到北查尔斯顿,警察从背后向试图逃开的沃尔特·斯科特连开数枪,致其死亡。到芝加哥,一名警察几秒钟之内向拉克·麦克唐纳连开了16枪,即使当时他已经倒地了,枪击还没有停止。但是,警方却一直隐瞒真相长达一年多,可以说这件事已经被人们淡忘了。几乎每过一周,就有一些警察执法错误被披露出来。2016年7月,一个恐怖的多事之周,全国人民在脸书上收看了明尼苏达州警察枪击一名非裔美国人的直播,而一个手机视频显示在巴吞鲁日也发生了另一起类似的枪击——接着,从达拉斯传来令人震惊的画面,一个疯子(声称为了报复)枪杀了5名正在一场和平抗议活动中维持秩序的警察。多年来,一直未进入人们视野的这些事件,现在吸引了举国上下全部的注意力。它催生了许多民众运动,如“黑人的命也是命”(Black Lives Matter)、“百万正义连帽衫”(Million Hoodies for Justice),也促成了多次国会听证会、特别调查、市政厅辩论,以及成立了21世纪警察执法总统特别工作组。8
过去三年来——从辖区警察到国家安全局——滥用警察执法权的新闻几乎从未间断,这一事实表明,必须立即行动起来。更让人难以企及的是,这一切还只是冰山一角。
看穿表面
物理学告诉我们冰山的90%藏在冰面以下。警察执法到底有多少事情是隐藏在冰面以下的仍不为人知,很难得到确切的数据——一般情况下根本得不到任何数据。弗格森枪击案发生后,联邦调查局局长詹姆斯·科米问了属下一个看似简单的问题:“有多少非裔美国人被警察开枪打死?”他们无法回答。尽管这个国家有庞大的行政机构,但你无法确定警察多久开一次枪,在哪里、对谁使用武力。但是可以肯定的是,部分造成无法统计的原因是过时的记录以及庞大的工作量。9
但是让我们面对现实吧:警察喜欢避开公众进行执法是引起麻烦的最大原因。政府的各级机构已经养成了保密的习惯。当政府得到法院授权可以从电信公司获取有关手机蜂窝基站记录时,通常都会坚持对该授权保密。尽管警察早期干预系统需要依靠警方的纪律调查记录预估未来可能产生的问题,但是这些记录通常受到州法律的保护,不得披露。美国联邦调查局及警方共谋隐瞒了“魔鬼鱼”(Stingray)系统的使用。“魔鬼鱼”系统是一种手机追踪技术,在没有任何合理理由的情况下,广泛收集无数美国人的数据材料。这个问题直达政府最高层。乔治·W·布什总统——在讨论国家安全监控问题时——向民众保证,任何时候只要你听到美国政府谈论窃听…… 都需要法院授权。因为我们重视宪法,没有什么——即使涉及国家安全——可以改变宪法的地位。那是2004年的承诺。2005年,全国民众就了解到国家安全局秘密窃听计划正在做着总统所承诺的绝不能够做的事情。10
每年800万次搜查 …… 甚至更多
尽管仍带着保密的面纱,州立法机关和法院所颁发的法令已经迫使警方透露了一些他们的工作内容:他们做了什么,为什么做,以及取得了哪些成绩。浮现出来的画面并不美丽。
经过简略的分析,结果显示,在一个只有3亿多人口的国家,仅对行人和机动车,州县警察每年就进行了800多万次搜查。这个庞大数字,既不包括对家庭或工作场所的搜查,也不包括联邦政府的搜查。11
这个数字也不包括警方大量的统一行动,虽然人们通常称之为“搜查”或“扣押”,但是法庭不会给这些行动贴上“搜查”或“扣押”的标签。例如,在一些州——如佛罗里达——最常见的是警察登上州际巴士进行毒品搜查。搜查程序基本如下:当所有乘客坐到座位上准备出发时,治安官办公室的警官出现在车门口。司机下车,警察上车,车门关上了。一名警官站在车前部,手握枪套,面对乘客。另一名警官要求乘客确认他们随身携带的行李。与此同时,乘客被迫坐在座位上等待。一名佛罗里达警官作证说:“在过去的9个月里,他本人搜查了3000多个包。”12另一份法庭记录显示,约有7.8万名巴士乘客曾经遭到类似的搜查。13
法庭表示,此类行动不是“搜查”或“扣押”,因为对这些遭遇感到不满的人们完全可以不理会警方的要求,继续做自己的事情。如果用法律术语表述,法庭认为人们已经“同意”警方的搜查,这一概念是当今法律最大的闹剧之一。 人们“同意”被警察搜查,数量之多以至于一些法官也不愿意使用这个词来形容正在发生的事情。以洛杉矶为例。在2006年的两个季度里,洛杉矶警察局要求16228名驾驶员同意对他们的车辆进行搜查:其中16225人同意,只有3人拒绝。在同一时期,被拦停的行人中同意搜查的占99.9%。当人们没有携带违禁品时,他们会“同意”。而当他们的箱子里装满毒品时,他们也会“同意”。14
人们屈服于这些侵扰,因为他们觉得自己别无选择。一名巴士查禁警官承认,“乘客拒绝接受搜查的情况非常罕见”,“绝大多数人……认为合作是他们的责任”。 当查尔斯·卡特说他被“命令”下车时,马里兰州的律师对这种说法提出了质疑,问道:“您为什么会认为……‘请您下车好吗?’——这个问题是命令呢?”卡特的回答反映了我们大多数人的想法:“如果警察问我什么或告诉我什么,那就是命令。”15
武力使用
武力使用可以说是政府对其公民所能做的性质最严重的事情。武力是警察执法的核心,是警察的职责之一,是警察工作的一部分。但是今天使用武力的文化是,先使用武力,其后再问问题。那些备受瞩目的枪击事件提醒我们注意到了这个问题,但我们仍对其一知半解,知之甚少。
仅就枪击事件而言,数字庞大。2015年,近一千人被警察枪击致死,其中有10%的死者没有携带武器。以休斯敦为例,当地警察,无论是否当班,2013年至2015年两年期间枪击致死32人,其中包括4名青少年。一名26岁的学生,身穿连帽衫,试图从一名不当班的警察手中逃脱,随后遭到枪击身亡。在其之前的枪击事件中,一名警官杀死了一位坐在轮椅上双腿截肢者,死者手里只拿着一支钢笔。16
然而,问题远不止于使用枪支。在戴维斯分校,加利福尼亚大学警察局的约翰·派克警督毫不留情地向和平抗议者撒了胡椒粉喷雾后,一度成为互联网热搜。这并不是唯一一次。在中学,管理人员经常向学生喷撒胡椒粉喷雾;亚拉巴马州的一桩诉讼案指控学校对300多名高中生使用了一种旨在引起“剧烈疼痛”的喷雾剂,包括“咳嗽,灼痛,失明和皮肤蜕皮”。选择泰瑟枪是明智的,可以替代致命武器;然而,仍然有数百起泰瑟枪致死案发生,部分原因是警察——没有按照制造商的指示——将其用于孕妇、残疾人和倒在积水里的人。一名保姆向南达科他州的警察报警称,一个8岁的孩子拿了一把水果刀,可能用刀刺了自己的腿(她没有)。在场的4名警察,包括1名训练教官,用泰瑟枪击中女孩的胸部,泰瑟枪的击打瞬间将她抛向身旁的墙壁。17
没有什么比频繁调用特警更能说明问题的了——每年大约5万至8万次(再次说明,没有人能够确定准确的数字)。一个周日早晨,伊拉克战争老兵亚历克斯·霍顿醒来,发现自己被枪口顶着,他成了他在战争时经常进行的突袭的目标,仅仅因为霍顿的房东未能及时通知多疑的邻居,霍顿住进这个公寓,而他自己的公寓正在维修。为什么不在破门而入之前进行调查?霍顿后来问值班指挥。回复:“事先进行调查是不符合行动标准的,因为会延迟对犯罪嫌疑人的逮捕。”佐治亚州特警队对一项毒品交易迅速做出反应,强行闯入一户人家,无意间将“一枚闪光弹扔进婴儿游戏围栏里”。那里并没有犯罪嫌疑人(他在其他地点已被逮捕,并未调用特警)。这个孩子之后经历了无数次手术,身上的伤疤伴随终生。 “这是否会让我们在下一个行动中更加谨慎?”警察对记者说,“是的,女士,下次会更谨慎的。”18
监视(技术是把双刃剑)
监视也是警察工作中必不可少的一部分。但是,政府实施秘密监视对言论和自由构成了巨大威胁。因为先进的技术,我们与他人的沟通更加便捷,但也因同样的先进技术,政府的监视如影随形,无处不在。
多年来,美国国家安全局以国家安全为借口,一直在收集民众的电话通信数据。然而,2013年,作为“半球行动”(Operation Hemisphere)的一部分,美国缉毒局也采取了同样的行动,与美国电话电报公司密切合作,收集早自1987年以来通过美国电话电报公司系统拨打的每个电话记录。19
如今,政府能够通过你手中的手机对你进行追踪,通过你桌上的电脑记录你最私密的想法,并从空中密切监视你。警察可以在几分钟之内提取手机内容,并将其下载到联邦调查局管理的“报亭”中。政府密探使用恶意软件入侵、监控私人电脑,或者秘密激活网络摄像头监视它们的主人。配备着可以追踪到单个行人摄像头的警用飞机对整个街区进行监视。无人驾驶飞机瞬时无所不在,经过战争洗礼的“捕食者”(Predator)无人机、蜂鸟(Hummingbird)无人机和蚊子(Mosquito)无人机可以在人们毫不知情的情况下获取其DNA样本。闭路电视摄像头和机动车车牌识别器已经随处可见;面部识别软件的使用与日俱增。20
所有监视的信息量是庞大的,几乎没有监管的政府数据库,存储着所有人的记录。联邦政府斥资20亿美元建造了一个国家安全局数据存储设施,大约比国会大厦大五倍。在联邦政府资金的支持下,州警和地方警察部门一直致力于创建融合中心,收集、合并现有的数据库。这些数据库包括我们的信用记录、驾驶员信息、房地产信息、犯罪记录(如有这些记录),等等。21
真正令人疯狂的东西
这些都是警察日常执法的一部分;那些真正令人发指的——其中还有很多人们完全没有注意到的——还未被提及。两名教授与警方在匿名小镇“米德尔堡”开展了一项“与警察同行”的研究,据他们估计,每年每100名居民中约有6—7人次遭到非法搜查。其中一个案例,警察毫无理由地拦下了一名骑自行车的人,并威胁说,除非同意进行体腔检查,否则就“砸烂他的蛋蛋”。22
对人体的侵犯是令人反感的。各地警察都曾以最苍白无力的借口对路边的行人进行过肛门和阴道指检。两名20多岁的女性被迫指检,而她们的孩子正坐在后排座上。另两位女性接受了相同的检查,而警察却懒得在两次检查之间更换手套;什么也没找到。有吸毒嫌疑的人如果没有按照要求小便的话,就会被绑在轮床上,强行导尿。一名不愿进行导管插入术的人最终被泰瑟枪制服。23
人们遭受了本不该遭受的羞辱,生命安全受到威胁。一架纽约警察局的直升机在拍摄一场未经许可的自行车夜间骑行时,中途停了下来,对一对夫妇在屋顶做爱的场面进行拍摄,长达4分钟。这名涉案男子表示,他“通常非常支持警方的监视”——“警方认为,这样做更多的是出于一种职业敏感性——这是他们的专业精神。” 警方抓住了持有毒品的青少年,并恐吓他们成为线人,导致他们最终死于黑社会的疯狂杀戮。联邦探员从一名参与毒品犯罪的妇女那里获得了一部手机,在她不知情的情况下,使用了她的照片,包括她只穿着内衣的和她未成年儿子的照片,创建了一个假的脸书账户来抓捕其他犯罪嫌疑人。24
人们希望这些事件应该归咎于警队里的败类,但类似的事件却太常见了。
为了利益的警察执法
不要忽视这些行为背后令人不安的动机,这点非常重要,它与警察执法的目的恰恰相反:筹措资金。
弗格森事件引起全国关注,市政当局利用警察谋取金钱利益已到了非常严重的地步,而这些金钱往往来自那些最贫困群体。美国司法部在弗格森事件中发现:“执法规划不是由公共安全需求,而是由城市财政收入的增长点决定的。”此后,密苏里州总检察长起诉本州13个市县,指控他们通过超额收取交通罚款增加额外收入,超出了州法律允许的范围;密苏里州的诺曼底通过这种方式获得了近40%的收入。发生在密苏里州的现象也正在全国上演。25
但与国家的财产没收法相比,市政筹款并不算什么,没有那么丢人现眼,令人不齿。起初,没收财产的理由是,犯罪分子的不义之财被没收,犯罪行为就会被遏制。因此,法律允许警方收缴财产,分享收益。在普通刑事案件中,政府必须排除合理怀疑后才能证明犯罪分子有罪。但是财产没收的标准要低得多,追回财产的负担通常也都转嫁给了受害者。法律遭到滥用;随便一个借口,私人财产被没收,执法机构中饱私囊。一名22岁的青年男子带着所有积蓄,共1.6万美元现金,离开密歇根州前往洛杉矶开始新的职业生涯;缉毒局探员在没有任何违法证据的情况下,没收了所有现金。缉毒局解释说:“我们不需要证明这个人有罪。这笔钱本身就有罪。”26
实际上,市县、州和联邦警察每年都会没收房屋、汽车及数百万美元的现金,其中大部分属于无辜的人。对许多人来说,财产没收会使其经济遭受重创;这些不是盈余的资金,而是口袋中仅剩的交通费,是辛苦挣来的工资,用于治病和家庭日常开销。而与此同时,警方把罚没的钱花在了一些华而不实、惹人注目的事情上,如购买一辆价值9万美元的跑车;向治安官的母校捐款25万美元;花2万美元用于竞选广告;购买足球票;购买用于员工烧烤聚会的烈酒和桶装啤酒。27
被警察拘留的人
你可能坐在那里想,“这与我无关;我不是罪犯。”卡特夫妇不是,前文提到的大多数人也都不是。这种事不关己、明哲保身的态度本身就是问题。现今的警察执法模式,每个人都可能成为执法目标,每个人都应该严肃对待这个问题。
当然,如果我们没有认识到这种警察执法往往针对少数族裔和社会下层,对其打击最大的话,我们就是自欺欺人。细致一些的调查也证实了这一点。也许现在明确卡特夫妇是非洲裔美国人是一个恰当的时机。他们诚实善良、工作勤恳,不应遭受这种不公平待遇。莱瑟伯里副总警监——在该案中为警察行动辩护的主管(他自己也是非洲裔美国人)——承认在马里兰州拦停检查站点存在“明显”的种族差异。他认为警方的执法站不住脚。正如联邦调查局局长科米最近鼓足勇气所说的那样,是时候面对“残酷的现实”了——直指无意识的(和有意识的)种族偏见在警察执法中所起的作用。如果美国联邦调查局局长能公开承认这一点,现在也是我们应该承认的时候了。28
虽然本书的主要内容是与我们每个人密切相关的警察执法,但阅读过后不应该错过警察执法中无法否认的种族和阶级所起的作用。书中有一章专门讨论了种族形象定性问题,而种族问题在其他各章中都有所提及。尽管如此,正如我亲爱的同事、2011年去世的、批评种族理论家德里克·贝尔所说,解决警察执法中种族主义问题的最佳方式,是意识到警察执法的弊病毋庸置疑将会影响到每一个人。贝尔所秉持的观点——他称之为“利益融合”——是如果有更多的人意识到某个问题给他们带来的直接影响,那么他们就会致力于解决这个问题。29
如果认为这里所描述的那种警察执法是发生在“其他”人身上的事情,不会影响到自己,那么这种想法就太天真了。不坐灰狗巴士,就不用担心那些搜查?那么美国铁路公司呢?数学家亚伦·海泽尔从美国卫生研究院离职,乘坐火车卧铺去新的工作单位。缉毒局来了,坚持让他允许他们搜查他的车厢。当他不同意时,他们强迫他离开车厢,认定他在贩毒。他们是怎么“知道”的?(他们错了)只是因为海泽尔订了卧铺,没有托运行李就独自上路了?这难道不是卧铺车厢的功能吗?当这件事发表在《大西洋》上时,许多人来信说同样的事情在他们身上也发生过。30
如今,警察执法故意不加选择:它针对我们所有人。美国国家安全局的数据收集是“批量的”,意味着该机构需要收集每个人的信息。我们都经历过酒后驾车盘查和机场安检;我们在市区驾车时,车牌识别器会记录下我们的行驶位置。即使是在本应只针对犯罪分子的执法中,由于警方的疏忽也会使无数无辜的人陷入警方的陷阱。成千上万的美国人正在经历这种警察执法。31
“禁毒战”导致大量激进的警察执法行动,其中一些行动完全是舍本逐末、背道而驰。例如,缉毒局的“行动流程”鼓励州、市县警察尽可能多地设立拦停检查站,从而挖出毒品贩子。32堪萨斯的“行动流程”操作手册特别匪夷所思。它告诉警员们依靠“大量的拦停检查站”抓获携带毒品的人,并解释这让“普通的巡逻变得兴奋、刺激”。警员们得到命令不可“种族形象定性”,而是要寻找曾使用或运输毒品的“迹象”,例如,“行李”“快餐包装纸”“每个人都持有的汽车电话/寻呼机”(“每个人都持有”如何帮助识别毒贩是令人非常不解的),以及是否贴有“免责声明”,如“警察或宗教符号”。警员们受到培训要注意肉眼可见的“迹象”,比如“心灵之窗的眼睛”。然而,眼睛所做的任何动作似乎都暗示着与毒品有关:“眼睛睁得大大的(瞠目结舌)”或“闭上眼睛希望你走开”。还有“口干”“揪耳朵”“玩胡须”等等。加利福尼亚州的一份立法报告——基于这种业余心理学而录制的拦停检查的录像带——总结道:“旅行者不得不站在路边,这非常常见,花费30分钟或更长时间,不断重复回答各种问题,他们的家庭成员、职业、婚姻状况、移民身份,是否有案底,是否曾吸食毒品、喝酒取乐等。”33
反恐战争同样导致了不公正、不加区分地侵扰民众。联邦政府鼓励地方官员制作SARs ——可疑活动报告(suspicious activity reports),并将其输入国家数据库。洛杉矶采用的可疑活动参照标准包括“使用双筒望远镜”“做笔记”和“画图表”。一位颇有成就的摄影师因为拍摄波士顿附近一件著名的公共艺术作品而被拦下;在纽约,一名新闻系学生在退伍军人事务部大楼前拍照后遭到讯问,警方将其拍摄照片删除。34
这些案例数不胜数,基于很少或根本没有证据的情况下,普通公众遭受执法人员的人身侵犯。对于那些似乎认为马里兰州警方没有做错任何事情的人,卡特夫妇表示抗议,自愿“接受测谎,并提供大量材料证明他们的声誉”。这似乎是举证责任的倒退,不是吗?35
警察执法,不受(大众的)控制
问题是,我们应该如何应对这一切?
尽管这个问题急需答案,但除非我们明确了问题本身,我们才能开始回答。但是我们并没有理解问题。尽管所有的媒体、所有的特别工作组和政府报告、电视谈话节目、社区论坛、学术会议,都在关注这个问题,大家仍然对警察执法的核心困难视而不见。
我们甚至没有把所有的事件,尽管它们很麻烦,作为同一种现象进行考虑。每个都是琐碎小事,毫无关联,各自寻找自己的解决方案。警察枪击平民事件让人们关注种族偏见。无人机和手机追踪技术提出个人隐私和技术的关系问题。弗格森事件引发人们对警察军事化的恐慌。财产没收突出了为了经济利益而执法的问题。与此相比,国安局的行动完全是另一回事。36
然而,如果我们“连点成线”——用“911”事件委员会情报收集报告中流行的一句话——我们可以发现所有事件之间的内在联系。37
这是民主治理的彻底失败。
想想看:在加利福尼亚州,理发师和理发师学院有一整套规章制度。同样,该州对“路边休息区和观景点”进行了严格的监管,并针对报纸分发机制定了严格的规定。在佛罗里达州,穿越大片乡村,有一部专门针对(大家可能已经猜到了)柑橘种植管理部的行政法规。这部法规规定了柑橘“旺季品种”的颜色,并且还规定了如何将“默考特蜂蜜橘”与“森博斯特蜜橘”或“坦盖洛橘柚”区分开来。38
然而,在这两个州,都没有多少关于无证搜查的规定。大多数的警察执法都是在没有授权的情况下进行的,但这两个州的立法机构都认为,除了对警察进行大致的指导外,他们不适宜干涉警方太多事情。警方有权决定何时以及以何种方式介入人们的生活。39
所以可以问问自己,以下哪一项更重要:是规范路边拦停市民进行阴道、肛门搜查,还是规定报摊的大小、对“森博斯特蜜橘”的分类?
坦率地说,美国的警察执法——从过分热情的辖区警察到国家安全局——已经失去了控制。
这丝毫不夸张;这是深思熟虑后对事实的陈述。这肯定也不是专门针对警察的,他们的工作异常困难,经常得不到工作所需的支持。问题在于我们其他人。
问题应该出在“无许可的警察执法”。对于警方应该做什么(或不应该做什么),我们显然未能提供明确的指导。如果说有任何指导的话,也只是模糊不清的指令。我们坚持,首先保障人身安全和低犯罪率。但是,当警察尽其所能保障人身安全和低犯罪率之后,我们却开始指责他们的做法。错的是我们,是我们没有具体说明希望如何被管理,是我们基本上回避了这个问题。
没有什么——任何事——比脱缰的行政权力对个人自由的破坏更大的了,也没有什么行政权力能够比进行监视和使用强制力的权力更大、更可怕的了。全球民主治理和宪政的历史过程都是一场漫长的斗争,发明创造出各种制度来控制这种权力。尽管将美国国家安全局的情报收集工作和大都会警察局在“警察执法”的标题下进行的盘查搜身联系在一起似乎是将两码事混为一谈,但事实并非如此,原因即为此。拥有使用武力和实施监控的权力再次将警察与政府其他部门区别开来。
在警察执法和管理方面,我们备受赞誉的民主问责制和民主透明度制度在很大程度上被抛在一边。这个国家的警察机构——从州县警察到联邦调查局——几乎没有民主指导。警察机构的典型授权法案只是简单地授权其执行刑法,但对于如何执行却几乎只字未提。我们已经通过了一些关于“如何”执法的法律——比如联邦政府关于窃听的规定,州县政府关于限制无人机驾驶或酒后驾车拦停盘查的规定——但是这些法律都没有构成一个完整的法律框架。40
人们可能认为警察执法很特殊,在某种程度上与众不同,证明了民主道路存在捷径。但是大家都错了。可以肯定的是,有些时候——尽管比大家想的次数要少——保守秘密对于警察执法是至关重要的。在这种情况下,警察执法可能需要一些特别程序。然而,在很大程度上,警察机构获得民主管理的自由通行证已经成为一种习惯,而不是绝对必要的。在芝加哥或西雅图等地的一些警察队伍,他们随时可以在互联网上向公众提供自己的行动指南。甚至一些城市,比如洛杉矶,警察部门的政策由一个定期听取公众意见的专门委员会制定。就像政府其他部门的运作一样。41
我们可以进行民主的警察执法;我们只是未这样做。
我们是如何走到今天的
今天的警察执法很大程度上脱离了民主管理,这并不完全是偶然的。但是这也不是我们起初计划的那样。相反,为了应对历史、社会和技术发展的一系列偶然的、未完全经过深思熟虑的决定,产生了警察这个高度军事化和富有侵略性的庞然大物,而我们对它的控制却少之又少。
直到19世纪中叶,我们才组建了类似于今天的警察队伍的组织。但在大都市警察部门出现后不久,这个组织就卷入了20世纪初非常普遍的市政贪污腐败中。警察部门收受了养活政治机器的钱。因此,为了解决这个问题,我们决定将警察与政治分开,并使之专业化。警察部门开始承担起军事职责,警官们也加入了公务员队伍。42
然而,到了20世纪60年代,将执法与充分的公共监督分离开来的不良影响是如此明显,因此——我们今天经常听到的——关于社区警务的想法诞生了。随着贫民区被烧毁,民权运动者和越南战争的抗议者在城市街头和大学校园与警察经常发生冲突,很明显,警察过于自治,不够专业。由林登·约翰逊任命的总统委员会得出的结论是,当务之急是加强警察与当地社区之间的联系。很多人赞同他的观点。警察们应该走出巡逻车,在辖区巡逻,了解他们所服务的人,帮助他们解决实际问题,听听当地居民的意见。43
但是,社区警务在警察文化中从未完全流行,而且很容易被取代。当金融陷入紧缩时代,警察预算被削减时,社区警察往往是最先离职的。尼克松在20世纪70年代宣布对毒品宣战;20世纪80年代可卡因泛滥的时候,执法机构进入了全面战斗模式。正当毒品战争似乎已经不受欢迎的时候,恐怖主义为警察机构维持战备状态提供了又一个正当的理由。44
在此期间——过去30年左右时间——警察监管我们的模式发生了根本性的转变。
直到20世纪80年代,警察执法主要还是被动的。基本都是找到坏人,然后把他们关起来。这一模式大家都很熟悉,如果没有发生新的或不同的事件,缺乏民主治理也就不那么引人注目了。警察进行人身搜查、入户搜查,拘留人们并对他们进行审问。即使事情出了岔子,也没有人会想到需要一本详细的规范手册来重新掌控局面。45
然而,如今的警察执法日益复杂,越来越需要有预见性,每天都在影响着我们每一个人。任何人一旦有了做坏事的念头就对他进行阻止,使其放弃违法犯罪打算。这意味着要进行全方位的监视,动用大规模的武力。这也是闭路电视摄像头无处不在的原因,我们蜿蜒穿过机场的安全警戒线,在酒后驾车的盘查处等待检测,国家安全局大量收集我们的数据。在新的警察系统中,各地部门加大力度部署自动车牌识别系统和面部识别软件——很快就会有足够多的无人机——时时刻刻跟踪我们的行踪。他们利用软件预测犯罪行为将发生在何处,由谁来实施。这也是为什么穿着军事作训服、扛着重型武器的警察已经变得不足为奇了。如今的警察执法是有规章制度的:在事前规范人们的行为,而不是事后抓捕罪犯——而我们都成了它的目标。46
让我们明确一点:执法措施可能恰到好处;也可能矫枉过正。问题的关键是,我们无从了解两者的区别——实际上,就民主治理而言,两者并无区别——除非公民获得机会参与其中。
这也是警察执法几乎完全失去的东西。
警察执法与宪法
没有公众参与的警察执法是糟糕的方式,目前的教训远不止于此——尽管它确实是。相反,我认为,从宪法的角度看,未经许可的警察执法是完全不合法的。
对大多数人来说,同时提到宪法和警察执法,就会让人联想到同时讨论法院和《人权法案》的司法执行。人们普遍认为,当提及宪法和警察执法时,应该由法官进行负责——而且应该是。
现在已经很明显,我以为的这种共识是一个巨大的错误。
我们利用宪法控制政府。《人权法案》是之后的成果,是在宪法颁布4年后才被批准的,因为如果没有得到承诺而增加额外保护,有些人拒绝支持原先的宪法。在我们的宪法体制下,最重要的、最核心的是人民的意志——由我们选举和任命的政府官员来实现。
通过相互关联的三个部分,本书解释了应该如何理解宪法(以及,就此而言,包括许多州的宪法)来规范警察执法。
本书的第一部分是我称之为的民主的警察执法。我认为,太多警察执法已误入歧途,因为我们——人民——未能对此承担责任。过度保密和缺乏民主监管导致了警察权力的不当使用和滥用。我提出了一些方法来解决这个问题。47
只有到第二部分,我们才会转向《人权法案》(以及其他限制警察执法的修正案)。在这一部分,争论是,保护这些权利不是法院的唯一工作,法院已经把他们的职责弄得一团糟。宪法对政府施加的限制必须得到所有政府官员的尊重——在公民的监督下——不管法院认为哪些权利是得到允许的。
最后,第三部分整合了美国宪政的两个方面:大众控制和个人权利,解释了它们如何帮助我们应对21世纪警察执法面临的两个巨大挑战:科技和恐怖主义。
警察执法“问责制”
尽管大家都在谈论让警方“负责任”,但是执法警官会告诉你,他们已经被各种规范和监督淹没了。监察长、民事投诉委员会和特别监督员越来越多,监督着地方和联邦的警察机构。当然还有法院。法官们制定了许多监管警方的准则,比如搜查、扣押,以及审讯等。
虽然“问责”的形式很多,但在这些问责中,每一种形式都至少占有两种致命缺陷中的一种。本书第一部分的目标,致力于了解何为民主的警察执法,着力解释如何解决民主警察执法中出现的问题。
首先,现今的警察执法中,大部分的“问责”方式并不是民主控制。“问责”完全缺乏透明度;我们对警察执法规范知之甚少。公众几乎没有任何机会了解警察执法规范,制定警察执法规范时也没有征求公众的任何意见。民事投诉委员会最多只服务一小部分公众,并且大多仅限于调查有关警察不当行为的投诉。监察长办公室本身不是民主机构。法院也不是,是独立于民主控制之外的。即使是可以雇佣和解雇警察局长的市长,也不能代替通过民主程序采用的警察执法规范。
与此密切相关的是,如今的警察执法监督大多是事后审查,而我们需要的是事态恶化之前就制定好政策。大多数的监督是关于警察的不当行为,警察机构的日常运作也同样需要关注。这也是政府其他部门的运作方式。是的,当一名警察开枪杀死一位平民时,一些官方机构应该对此进行调查。当一群政府官员自己决定开始收集我们的私人电话或互联网通信信息时,当然也应该进行调查。
但是,现在最迫切需要的——也是警察执法中明显缺失的——不是审查,而是准则:在官员行动之前制定的准则,书面的、公开的、有公众参与意见的书面准则。
立法机构可以制定这些准则——毫无疑问,他们应该制定更多的准则——但是警察机构自己也可以制定相关准则。是的,警察自己可以制定。毕竟,他们是专家。大部分政府也是通过与其关系密切的机构制定自己的工作规范。但是大部分这些机构的工作规范都是公开的,是在公众的参与下制定的。也就是说,在该机构起草了政府规范的初稿后,会发布给公众发表意见建议——然后根据公众的意见建议进行修改,确定最终的工作规范。警察机构如果没有照此方式确定自己的工作规范是毫无道理的。48
警察执法的宪法限制
当然,根据我们的宪法——以及各州的宪法——实行民主制远远还不够。由此引出了本书的第二部分——宪法限制下的警察执法。
联邦和州宪法的其他部分——尤其是权利法案——制约了警察的行为。联邦宪法中最主要的《第四修正案》(The Fourth Amendment)对“搜查”和“扣押”做出了规定。与此相关的还有宪法《第一修正案》(The First Amendment)中的言论自由和集会自由条款、正当程序条款(任何人“未经正当法律程序都不得被剥夺生命、自由或财产”),以及宪法对平等和不受歧视的基本保证——《平等保护条款》(The Equal Protection Clause)。
在这部分,我着重阐述了法院在解释宪法如何适用警察执法时把事情弄得一团糟。法院没有要求授权,而这是他们必须要做的,他们降低了《第四修正案》的“合理理由”标准,没有设立合适的底线确定哪些人是执法目标、哪些人不是执法目标。他们对明目张胆的人身和财产侵犯未加制止,也没有采取措施解决普遍存在的种族歧视。更重要的是,法院未能认真对待过去几十年警察执法的变化,从过去的被动反应、抓坏人,到如今以遏制犯罪的名义对我们所有人进行主动监控。某种程度上,法庭还停留在安迪·格里菲斯电视剧中那个宁静的年代,当时的警察执法更像科幻惊悚片《少数派报告》所描述的样子。49
因此,在某种意义上,第二部分为法院开出了一个治疗处方,法院应该恰如其分地执行宪法对警察执法的限制和约束。内容包括搜查令、合理理由、种族形象定性、盘查搜身、禁毒、设置路障,甚至包括机场安检。
如果考虑第一部分所讨论的观点,即大众应该更多地参与警务工作之中,则宪法制约显得更加重要。这是因为,虽然民主治理有其优势——也是宪法规定的基本要求——但多数人有时也会践踏少数人的权利。的确,民主警察执法是否会改善这些少数人的现状,这是一个公平的问题,将在结论中讨论解决。50但是,目前为止,做好以下两点已足足有余。首先,将警察执法交由警方和法院治理,而不是坚持各方民主参与,对少数人来说效果并不像预期的那样好。是时候给民主治理一个机会了,同时要时刻记住,即使是多数人也不可以侵犯基本的宪法自由。
第二,必须记住,无论用何种标准来衡量,第二部分提出的改进方案不仅仅适用于法院。宪法的执行是政府所有部门的责任,也是所有立法机关和行政人员的责任。更重要的是,制宪者们制定了详细的州宪法和联邦宪法,以便我们所有人都能理解并关注我们的自由。制宪之初的理念是,当民选官员侵犯了这些自由时,人民会起到约束的作用,并拉响警报,把那些官员赶下台。51
21世纪警察执法的错误
最后,第三部分结合了前面讨论的所有内容来解决21世纪警察执法的两个问题:科技和恐怖主义。这一部分解释了我们如何通过结合民主与宪政警务的思想来应对看似棘手的挑战。
第三部分的核心是要认识到在讨论宪法和警察执法时,基本思路上的错误。尽管这些主题在保卫国家安全的相关讨论中最能引起共鸣,但事实是,它们几乎渗透到当今警察执法的方方面面。
安全和隐私
人们通常认为,宪法中监管警察执法的主要条款《第四修正案》保障了公民的隐私权。《第四修正案》的一个重大突破应该发生在20世纪60年代,当时最高法院判定,人们的权利并不仅仅取决于警察是否碰巧侵犯或损害了当事人的财产。法官们说:“《第四修正案》保护的是人,而不是地方。”他们首次指出,一个人“试图保护隐私”也应受到保护。52
不幸的是,对隐私的关注弊大于利。人们开始狡辩,就像他们讨论警察不应该被束缚时经常做的那样,“我没有什么要隐瞒的。”英国政府曾运用这一逻辑,在建设庞大的闭路电视网络时争取公众支持。他们的口号是:“如果你没什么可隐瞒的,你就没什么可害怕的。”或者,正如谷歌的首席执行官埃里克·施密特所说:“若要人不知,除非己莫为。” 53
我们都不应该因为想保护隐私而感到内疚。一些人认为,在一个我们把一切都交给脸书、照片墙和其他网络社交工具的世界里,隐私根本无法得到保护。早在1999年,时任太阳微系统公司的首席执行官斯科特·麦克尼利就曾说过一句名言:“无论如何,你没有任何隐私可言。克服它。”但民调显示,人们没法克服这种情绪。大多数美国人不希望商店和在线零售商监控他们的在线活动或收集他们的数据。他们希望对自己的信息有更多的控制权。这种直觉是对的。我们已做的、想做的、有权做的许多事情,在超出我们的预期受众范围的情况下被公之于众时,仍然可能使我们显得伤感、愚蠢,或令我们尴尬万分。决定人们想在脸书上发布什么是一回事,而抵制美国社会对个人数据的大规模窃取是另一回事。这并不是犯罪,人们不应该因为想要保留自己的私生活不被公之于众而觉得自己像个罪犯。54
然而,不论大家观点如何,《第四修正案》不只牵涉隐私,它还牵涉着安全。读一读《第四修正案》,它规定:“不得侵犯人民保护其人身、房屋、文件和财物的权利,以防止不合理的搜查和扣押。”比如,强迫你坐在自己的尿里,收集你打过的所有电话的数据,或者带着全副武装的特种部队涌入你的家中,这些是对“隐私”的轻视,是对宪法应该保护的权利的轻视。这关乎人们的个人安全,关乎每个人对此的感受。即使我们,作为一个社会,已经把我们的很多隐私上传至脸书、谷歌及类似网络工具,这些公司也不会利用这些信息把我们带走。但政府可能会。在规范警察执法时,必须牢记这种个人安全感。55
此安全对彼安全
就隐私而言,谈论《第四修正案》的最大危险之一是,它引发了我们是否应该或必须以隐私换取安全的讨论。这种关于“隐私”—“安全”或“自由”—“安全”权衡的讨论很常见,但考虑太过简单。我们有时确实会利用隐私或自由换取安全,如果真实发生,显然我们需要认真对待自己的安全。正如明智的法官所观察到的,“宪法不是自杀协定”,也不应该是自杀协定。如果宪法准则限制政府保护我们免受严重威胁,那么坚持这样的宪法准则是完全愚蠢的。56
但宪法条款并不是用来束缚我们的;它们的目的是通过阻止鲁莽或愚蠢的行动来加强我们的安全。制宪者既不愚蠢也不鲁莽,许多人冒着生命危险为独立而战。他们从根本上理解自由的价值,同时也充分理解政府出于权宜之计而采取果断行动的必要性。57
让我们把紧急情况放在一边,先来考虑一下宪法的普通条款实际上如何帮助我们做出明智决定的。诸如分权、制衡、司法审查、授权以及合理理由——这些并不是简单地阻碍了工作的完成,而是确保正确完成工作的工具。制定宪法的目的是为了打破人们普遍持有的一个观点:即大多数时候,审议——公众审议——可以产生更好的想法和结果。有时鲁莽行事是人之常情。以任务为导向、时刻面对巨大危险的警官,如果鲁莽行事,尤其可以理解。而这正是宪法制度所要防范的。
然而,即使在真正紧急的情况下,宪法程序也可能是有利行动,而不是妨碍行动的。我的同事斯蒂芬·赫尔姆斯是一位专攻宪政和国家安全的政治学家,他在阐述这一观点时,讲述了发生在他女儿身上扣人心弦的故事。他女儿遭遇了严重事故后被紧急送往急救室。女儿急需输血,而他迫切要求赶紧输血。与他们的着急相反,急救室的医护人员进行了一项复杂而耗时的程序,从她的腕带上念出她的名字和血型,并将其与献血者的血液进行比较。然后,令人抓狂的是(快点儿),他们互换角色,再来一遍流程。在外行人看来,这是一个愚蠢的、可能致命的拖延。但是,这些看似恼人的协议之所以必须存在,是因为谨慎的决策者已经意识到,死于输入错误血型的人,要比因输血延误而死的人更多。正是在紧急情况下,人们会鲁莽行事,犯错误,伤害他人,甚至自杀。这就是为什么应急响应人员会被详细的规则和程序所妨碍的原因。他们要不断地演练这些程序。紧急情况下,事先的应急计划和广泛征求过意见的程序更加重要,而不是相反。真正保护我们的自由——我们的安全不受政府侵犯——意味着要制定指导(当然,也要限制)政府的准则,当出现问题时,政府就不会做出糟糕或过激的反应。58
功效
最后,认真对待与警察执法相关的宪法最有力的论据之一是,这样做实际上我们更安全。这也是“隐私”与“安全”辩论中经常被忽略的一点。允许政府收集我们所有的电话信息是否有助于提高我们的安全性?还是说,考虑到利用现代技术,这是一项成本高昂、耗时耗力的工作,似乎很有吸引力,但实际上却没有什么价值?有一些专家——像我们其他人一样,不希望自己的家庭被炸成碎片——持有后一种观点。考虑到警察执法的保密性,通常很难评估所采取的措施是否奏效。在政府的其他部门,我们依靠成本效益分析来评估政策。然而,正如著名智库维拉司法研究所在2014年的一份报告中所说:“尽管成本效益分析是一种完善的经济手段,但在刑事司法中还没有得到广泛应用。”59
我们所有人都关心的问题应该是效率。那些负责管理这个国家的人是以事半功倍、卓有成效的方式来管理这个国家的吗?以一种既能保证我们的安全,又能确保我们的自由不被侵犯的方式?没人指望警察能做到尽善尽美,但我们能够尽量做得完美吗?正是出于这个原因,我们需要预先对警察执法进行民主审查,制定一套有效的宪法准则,而不是简单地授权给警察自由行动。随之而来的一个不变的主题是,在民主和宪法的保证下,警察执法能够使我们更安全。60
共同解决警察执法中出现的问题
考虑到政府的过度干预——到目前为止这应该是显而易见的,随后还会有更多——以及对这些行动有效性的严重质疑,是时候抛开标签和政治,团结起来解决问题了。是时候统一处在对立政治立场的各方意见,共同关注我们的刑事司法系统。这是一个健康的信号。61
解决执法中出现的问题是我们所有人的责任,包括警察。当前形势最有希望的一个方面是,越来越多有思想、有献身精神的执法人员正在认识到我们面临的问题和挑战。他们认识到,要使警察执法发挥最佳效果,就必须得到人民的信任。为了获得这种信任,人民必须参与警察执法决策。但是同样,如果没有与警察本人进行互相尊重、严肃认真的对话,人们不可能做出明智的警察执法决策。
归根结底,这是一个教训:是我们所有人都应该承担起管理警察执法责任的时候了。长久以来,我们一直因为涉及安全的威胁(真实的和想象的)而战战兢兢,被既要严格保密又要灵活处事的主张搞得晕头晕脑。我们选择置身事外,不被何为警察执法的底线所困扰。如果置身其中,我们就损害了我们的自由和安全。当谈到警察执法时,是时候认真对待宪法了——不仅仅把宪法当作一套基本原则,规定了允许做什么禁止做什么,而是把其作为民主管理现实社会最重要的功能之一的指南。