促进民主的警察执法
规范警察执法需要规章制度和政策。有关部门需要事先拟定这些规章制度和政策,然后广泛采纳公众的意见和建议,最后形成切实可行的规章制度。有时,警察执法以一种爆炸性新闻被媒体曝光之后,才促成了一些规章制度的制定。但一般情况下,没有制定任何规章制度。正如我们所看到的,立法者和警察并不急于制定这样的规章制度,而法院也不可能制定。那么,该怎么办呢?
事实证明,法院在这方面起着至关重要的作用,他们应该发现,与裁决警察行为是否合宪相比,制定规章制度更容易、更合情合理——规章制度可以促使其他机构承担起监督警察执法的责任。本章通过阐述法院如何督促立法和行政机构履行职责结束了对民主警务的讨论。因为人们无法接受没有民主授权的警察执法。
报告
2014年8月,任何在此时拿起报纸或打开电视的人,都对以下事件非常熟悉。这些图片如此震撼,以至于一年后人们仍然可以在许多出版物上看到这些图片。不过,现在重要的不是那个月发生了什么,而是那个月之前发生了什么,之后又发生了什么。1
2014年8月9日,密苏里州弗格森警察局的达伦·威尔逊警官开枪打死了一名手无寸铁的黑人少年迈克尔·布朗。一天后,在弗格森的西弗洛里桑大街及其周边地区,爆发了大规模的示威。虽然许多抗议者和平示威,但也有些人变成了暴力分子。这些暴力分子向警察投掷石块或瓶子。一些地方发生了抢劫。2
然而,贾梅尔·鲍伊在《斯莱特》杂志上的报道,引起了整个国家的共鸣,“弗格森最引人注目的照片不是周六的示威游行或周日晚上的骚乱,而是警察的照片。”照片中有一名狙击手站在军车上。士兵排成的人墙——不,应该更正为警察,在照片中,他们似乎与在伊拉克或阿富汗的美国军队没有什么不同——穿着迷彩服,用自动武器指着一个身高体瘦、扎着脏辫的黑人,他的手臂高举在空中。凯夫拉头盔,夜视镜,橡皮子弹雨点似的打向手无寸铁的平民。到处都弥漫着催泪瓦斯的烟雾。3
不断有报道称,示威现场看起来像一个战区。突然之间,弗格森和加沙或乌克兰一样——就如《纽约时报》所报道的——“就像东欧一个混乱不堪的角落,而不是美国的中西部”。在弗格森事件之前,担心警察“军事化”的质疑声就像一颗石子掉到大海中,无法翻起什么涟漪。然而一夜之间,这些彻底改变了。明尼苏达州的共和党州参议员布兰登·彼得斯说:“这些照片让人感到震惊。”他的共和党同僚、自由意志主义者、肯塔基州参议员兰德·保罗说:“弗格森的画面和场景更像是战争,而不是传统的警察行动。”4
的确,让我们花费一点时间,关注一下那些被称为弗格森政治精英们不得不发表的评论。密苏里州州长杰伊·尼克松“被看到的画面惊呆了——警队过度军事化、防地雷反伏击车(MRAP)轰隆轰隆,车轮滚滚,警察的枪口对着街上的孩子们”。(MRAP是“防地雷伏击保护”的意思,看过弗格森事件的电视转播之后,防地雷反伏击车在每个人的脑海里反复浮现着,尽管我们在街上看到的其实是熊猫系列反伏击车。)该区国会代表威廉·莱西·克莱愤愤不平道:“我亲眼看见了,带着夜视功能的高性能狙击步枪正对准和平行使宪法权利的选民。”密苏里州参议员克莱尔·麦卡斯基尔坚持说:“必须非军事化——警方的反应已经成为问题的根源而不是解决办法。”“在我们力求重建执法部门和当地社区之间的信任之际,”司法部长埃里克·霍尔德权衡道:“军事装备和车辆的部署发出了截然相反的信息,我对此表示高度关切。”就连总统也直言不讳,在一场新闻发布会上,弗格森事件与伊拉克冲突热度相当,“我知道,许多美国人对在我们国家中心地带看到的画面深感不安。”5
尽管他们的关切无疑是真诚的,但他们——和其他人一样——不应该感到惊讶。
从20世纪90年代开始,美国政府向州和地方执法部门捐赠或以其他方式补贴购买了数10亿美元的军事装备。虽然允许捐赠的法律最初是作为禁毒战争的一部分通过的,但“911”袭击后,反恐战争成为提供购买装备资金的主要理由。仅从2009年到2014年,就有约180亿美元的资金或物资从军队转向国内警察机构。圣路易斯地区区域应急反应系统的尼克·格雷格纳尼负责弗格森的装备收购,他解释说:“我们关注的是恐怖主义,但也可以对其他类型的应急反应进行交叉处理……联邦政府对此没有任何限制。”这些设备主要按照国防部的“1033”计划,由国防后勤局的执法保障办公室分配(座右铭:“从对敌战士到犯罪斗士。”)但至少还有11个其他项目的资助,其中包括国土安全部和司法部的拨款。6
尽管这些设备的绝大多数都是没有争议的——从活页夹到计算机到办公桌——其中很大一部分是军用级的,联邦政府称之为“严控设备”,差不多有50万件。飞机,装甲车,弹药,榴弹发射器,还有防地雷反伏击车。《星条旗》杂志称,口径在0.50以上的武器“不费吹灰之力就能击碎引擎,因此被它击中会毁了你的每一天”。还有刺刀——尽管在美国街头,执法部门用刺刀可以发挥什么用途是一个许多人觉得值得讨论的问题。7
这些装备的分配像分发万圣节的糖果一样。北卡罗来纳州有16架军用直升机和22架榴弹发射器;田纳西州有31个防地雷反伏击车和7架榴弹发射器;佛罗里达州格外出色,获得了47辆防地雷反伏击车, 36架榴弹发射器,7000多支步枪。然后是学校:得克萨斯州的5个区和加利福尼亚州的5个区收到了战略物资,包括防地雷反伏击车和榴弹发射器。密西西比州的海恩兹社区学院和中部佛罗里达大学各有一架榴弹发射器;海恩兹还有两架M16自动步枪。8
全国震惊,总统下令重新审查这些计划。他的办公室请来了来自联邦机构、执法机构、学院和民权组织的代表。2014年12月,他发表了一份报告。报告解释说,特别是在地方预算削减的情况下,这些项目在帮助执法部门“执行保护美国人民安全的重要任务”方面“很有价值”,但从那时起,它迅速走下坡路。9
报告只有几页,虽是平淡无奇的官样文章,但仍一石激起千层浪,招来猛烈的批评。这些项目“透明度不够”,没有纳入“地方政府的标准预算程序,也没有得到文职(非警察)政府的批准”。后果是,地方官员和普通民众常常被蒙在鼓里。另一个后果是,“设备数量激增……与执法部门的规模和培训能力不符”。负责分发物资的“国防部”表示自己无法评估哪些设备是必须的,因为他不具备“民事执法行为的专长”。然而,执法部门本身也表达了担忧,那些警察局长及其他负责人“缺乏足够的培训,不知道何时以何种方式分配这些设备”。“培训尚未制度化,特别是在保护公民权利和公民自由方面,或者说装备的安全使用。”这些训练“可能无意中鼓励了军事战术和装备的使用”。联邦政府的各个项目之间没有进行有效的协调,因此,联邦政府中可能没有一个实体能够跟踪这些装备的使用。如果某个特定的警察队伍因为“滥用资金或设备或违反宪法”而未申请到某一个项目,那么,很简单,它可以继续申请其他项目。10
也许程序简化是要付出代价的。联邦政府花费数10亿美元将军事设备装备至各地方执法部门。这些装备没有经过民政部门的审核,也没有提出评估设备的需求。尽管当地警方缺乏部署或使用这些设备的适当培训,但他们还是拿走了这些设备,并且确确实实进行了部署;事实上,该计划的一个最低要求是“要么使用要么失去”:这些设备必须在接收后的一年内部署完毕。11
弗格森事件之后的政策变化
尽管在很大程度上,公众并不知晓当地执法部门购买并装备了军用级设备,但在弗格森事件之后,情况发生了很大的变化。“2014年8月,密苏里州弗格森市抗议者与装备精良的警察之间的冲突,”博兹曼(蒙大拿州)《每日记事报》报道称:“引发了一场关于警察队伍军事化的全国性讨论。”那次全国性的讨论与在州立法机关、市议会、社区和社区协会开展的讨论相比,远没有那么重要。美国的民主是分层次的:除了非常重要的国家需求,州和地方政府可以自由地做出自己的选择。弗格森事件之后,许多州、市机构开始在不同地区采取不同的政策——这是健康民主进程起作用的标志。12
州参议员尼亚·吉尔代表新泽西州第34个立法区。她来自蒙特克莱尔,一个位于纽约郊外的大学城。吉尔是非裔美国人,也是民主党人。她从法学院毕业后担任公设辩护律师,然后进入政界。她在州议会服务了7年,然后进入州参议院,任州参议院临时议长。13
弗格森事件之后,吉尔向新泽西州总检察长询问了该州有哪些军用级装备,以及部署在什么地方。经过锲而不舍地坚持,她发现最终结果令人既震惊又不安。不仅有大量“更适合出现在战区,而不是社区”的装备,而且“大多数军事装备,如突击步枪和榴弹发射器……都部署在郊区社区,而社区对它们一无所知”。因此吉尔决定开始着手做些什么。14
在吉尔的努力下,2015年3月16日,共和党州长克里斯·克里斯蒂签署了S2364号法律,并在新泽西州议会两院一致通过。两党双赢的秘诀是什么?她的法案对社区是否应该拥有1033种装备不置可否。相反,它制定了一项规定,即警方在登记使用1033件装备或购买任何特定物品之前,“必须由当地管理机构大多数成员同意通过的决议批准。”她说,“社区地方政府的意见是大家达成共识的要素。”无论是农村共和党人,还是大城市地区的代表,甚至警察自己。她解释说:“执法部门希望有一个制度,这样,如果他们需要培训,或者需要部署装备,他们就会按照制度要求明白自己要做什么。使机制透明化,他们就会支持我们了。”15
新泽西州是国内第一个采取行动的州;蒙大拿州紧随其后。蒙大拿州的主要推动者是一位持自由市场、小政府主义观点的共和党人,来自苏必利尔的众议员尼古拉斯·施瓦德勒。他的做法不同:蒙大拿州法律禁止执法部门从联邦政府接收任何装备,这些装备有一个清单——包括武装无人机、手雷和榴弹发射器、消音器、军备装甲车(尽管他们仍然可以用自己的资金购买)。此外,如果执法部门“要求持有军事装备过剩计划的财产”,必须提前两周发布公告。16
发生在新泽西州和蒙大拿州的事情也在美国其他州和城镇重现。加利福尼亚州戴维斯市议会给警察局长60天限期,让他们制定一个计划,清理掉该市的防地雷反伏击车。戴维斯市长说:“当涉及来自华盛顿的帮助时,我们有一个长长的愿望清单。但坦克,或防地雷反伏击车,不论你把它叫什么,不在名单上。”圣地亚哥联合学区退回了所有防地雷反伏击车。学区负责人辛迪·马滕认为,学校的安全问题应该通过“学生、校方工作人员、家长、社区成员、执法人员和其他人”共同解决。学区警察局长鲁本·利特尔约翰表示同意:“不能让这种防御工具使公众失去对我们的信任,相信我们是有能力保护好学生们的,否则就失去了它们的价值。”纽约州伍德斯托克镇委员会通过了一项决议:“声明它从未接收,将来也不会接收或为其警察部门采购军事武器和/或重型装甲车,现在或将来都不会。”董事会成员凯西·马拉雷利得知人口只有2万的弗格森拥有价值400万美元的军用设备时,感到“震惊”:“一个小镇居然装备这么多军事设备,这太荒谬了。”17
当人民参与进来时,警察执法就会做出改变
人民可以团结一致,就警察执法做出决定。当人民这样做的时候,政策往往会改变。
关于这些努力,首先受到关注的是如何跨越意识形态的不同。皮尤慈善信托基金观察到,针对弗格森事件的立法方面的应对措施“得到了红州和蓝州的民主党和共和党的支持”。美国公民自由联盟是新泽西州的一个重要组织;蒙大拿州的努力得到了州权利组织《第十修正案》中心的宣传和推动。(《第十修正案》中心也支持州参议员吉尔的措施。)弗格森事件之后的其他一系列改革也出现了同样的现象:限制市政当局从交通罚款中抽取资金。密苏里州议会通过一项类似措施的法案时,主要支持者是一位白人共和党人;另一位提案人是在弗格森事件抗议活动中被捕的非裔美国民主党人。“如果圣路易斯茶党联盟和美国公民自由联盟站在同一战线上,”茶党联盟领导人比尔·亨尼西说,“我们必须走正确的道路。”18
当人们把注意力集中在警察执法上时,制定相关政策的讨论就会特别活跃。2012年,西雅图市用国土安全部的经费购买了两架龙翔者X 6 (Draganflyer X6)旋翼航拍无人机。这次购买出现在市政府的无争议事项日程表上——打算不经辩论就实施——但有人注意到了,爆发了一场辩论大战。随后市议会举行了几次公开听证会,在会上,反对者称议会成员为“白痴”“骗子”,甚至是“纳粹分子”。够了,西雅图市长喊道,并下令处理掉无人机。事实证明,处理无人机比预期要困难很多——制造商不会收回它们——但最终西雅图将它们质押给了洛杉矶市。吸取了什么经验教训?西雅图警察局的发言人说:“当涉及无人机时,与公众就你的计划进行公开对话是很重要的。”19
当西雅图的无人机转给洛杉矶后,如何与公众进行对话的经验教训也随之而来。警方负责人贝克坚持说,在完成公众参与的流程之前,这些无人机将一直被妥善保管,不会升空。“洛杉矶警察局现在不会,将来也不会放弃公众对我们的信任,会妥善处理任何一件警用装备。”他把这些无人机移交给洛杉矶警察局的检察长。洛杉矶警察委员会主席在推特上说:“我们在进行无人机升空的公众参与流程时,需要把这两个烫手山芋放到冰箱里,暂时搁置。”这个决定仍然争议不断。随后,作为回应,“提倡无人机自由的洛杉矶警局没有无人机,洛杉矶!”(Drone⁃Free LAPP No Drones,LA!)组织成立。一年半后,无人机仍然停飞。20
在洛杉矶北部的圣何塞,符合规定的公众参与流程带来了完全不同的结果——一个有利于执法的结果。和西雅图一样,公众对即将采购无人机的消息感到越来越愤怒。但圣何塞警察局很快得到了这一信息,一再为没有“更好地沟通”购买无人机一事道歉。最终,一直广受关注的圣何塞社区委员会挺身而出。它授权了一个为期一年的试点项目,得出的结论是“无人驾驶航空系统(UAS)可以成为有用的工具”,“如果国防部继续与议会、委员会和公众公开合作,公众的担忧就可以得到缓解”。委员会对其参与并在最终结果中发挥的作用感到自豪。“我们正在参与一个非常重要的进程,”委员尼克·拉博斯基说。“我们正在展示如何解决此类争议的样板做法。”21
这些对话固化了符合传统的政治等级:上层社会与警察一起做决定,治理国家。在加州门罗公园,一项立法令警方非常不安,这项立法限制了无人机和红绿灯摄像头数据的保留时间。警察局长罗伯特·琼森告诉市议会:“我个人认为没有必要制定这项法令。这是双方相互信任的问题。”委员会成员雷·穆勒回击道:“我们在使用科技方面一直很积极。如果我们不信任你,我们就不会给你这些先进设备。这是对权力的审慎制约。”北卡罗来纳州的达勒姆市的数据显示,尽管并没有发现更多的违禁品,但警方对黑人进行搜查的可能性是白人的两倍,因此,该市通过了特别的许可搜查制度。警察局长老约瑟·L·洛佩斯很懊恼:“在达勒姆市,你们的警察局长是波多黎各裔的,你要指控他种族主义?”达勒姆教会、协会和社区组织的领导人马克·安东尼·米德尔顿牧师回答说:“他必须了解谁在管理这座城市。他现在肯定知道了。”22
因为不易达成共识,所以这类对话必不可少。在坚定的党派支持者看来,事实确实如此。正如新泽西州的尼亚·吉尔指出的,“如果社区认为有必要,我仍然坚持参与该项目;也许他们希望警察能够装备夜视镜,而不是装备刺刀和攻击性武器。”对弗格森事件的强烈反对令许多地区退回了已装备的防地雷反伏击车。但实际上,这些装备可以发挥其他更有价值的作用。得克萨斯大学警察局局长迈克尔·海丁斯菲尔德向媒体解释说,他们社区详细讨论了如何对付持枪枪手,最终认为防地雷反伏击车是必不可少的。“其实我们拥有的是一个装在轮子上的装甲集装箱,里面没有任何与之相关的武器,侧面刷着警察的图标。”(“紧急救援”)同样,吉尔立法通过后,许多新泽西州的海滨城镇决定购买更多的军用车辆,以便在风灾、洪灾时进行救援。综观全国,军用车辆在暴风雨中营救受灾市民方面起到了至关重要的作用。23
事实上,各司法机构得出了不同的结论——经过辩论——这是一个充满活力的民主国家的标志。吉尔说:“事实上,我们发现人们的看法各不相同。一些人想得到这些东西,另一些人想得到那些东西。”这放之全国而皆准。戴维斯和伊利诺伊州的桑加蒙县都放弃了防地雷反伏击车,但得克萨斯州的爱丁堡综合独立学区保留了它的两辆悍马、载货卡车、M4和AR-15突击步枪。得克萨斯州的阿莱多学区放弃了M16(和M14)步枪,而犹他州的黄岗岩学区和内华达州的华秀县学区并不打算销毁他们的步枪。洛杉矶统一学区保留了它的步枪,但是放弃了3个手榴弹发射器,最终也放弃了防地雷反伏击车。24
得克萨斯大学警察局局长海丁斯菲尔德明确表示,重要的是要有一个开放的议事过程,从而得出合理的结果。“社区需要了解的是,他们的警察机构将如何使用这些装备,是否经过了深思熟虑、三思而行、避免狂热冲动的议事程序……我认为这是应该做出判断的地方,而不是简单地说,该局收到了某种装备。”25
值得注意的是,提高了事件的透明度,与公众进行了有效对话之后,政策明显发生了改变。似乎已有很多这样的例子,但还会更多。例如,当华盛顿州市民得知一些警察在使用“魔鬼鱼”手机追踪器时,州议会通过了一项法律,不仅要求使用“魔鬼鱼”时必须出示搜查令,而且特别要求警察向法官详细描述这项技术及其影响。两院一致通过此项法律。“魔鬼鱼”立法也在弗吉尼亚州、明尼苏达州和犹他州通过。当得克萨斯州报道了警察在路边进行人体隐私部位搜查时,得克萨斯州议会通过了一项法案,禁止在没有司法部门搜查令的情况下进行此类搜查。26
所有这些都表明,对警察执法的保密及缺乏针对警察执法的辩论是有害的。如果公众参与到事件的讨论,情况会有所不同。此外,民主的要求也需要进行这些讨论。
解决麻烦
如何启动此类有目共睹的公共行动,是非常困难的。在大多数地方,警察执法的实施没有通过任何形式的公众参与的讨论,没有遵守普遍审查制度,问题清单很长:线人的使用、同意搜查协议、如何进行合理合规的拦停和搜查、车辆追捕、公共摄像头图像的收集和保存、设置路障(检查酒驾等)。还有很多很多。27
这不足为奇。正如我们所见,如果放任自流,那些必须参加选举的立法者宁愿不去监管警察。那么如何改变这个窘况呢?如何做才能够使立法机构承担起他们的责任,即使他们不愿意?
新泽西州美国公民自由协会的政策主管艾瑞·罗斯马林可以回答这个问题。在弗格森事件之前,罗斯马林一直在新泽西州研究军事化问题。他尝试获得研究所需的基本信息——比如新泽西州警察队伍都配置了哪些装备——但他所有的努力都受到了阻挠。他曾提交“信息自由”申请,但都被拒绝了。28
然后,他解释道,弗格森事件发生了,并且“改变了我们谈论这个问题的方式”。在弗格森事件之前,这个问题是“深奥的”,但是“现在人们对我们谈论的问题有了视觉上的感受。毫无疑问,弗格森事件影像的传播改变了人们对这个问题的看法,也改变了各种政治考量”。这在新泽西州成为一个“热门故事”,随之州政府“开始发布之前拒绝提供的许多数据。许多事实浮现在人们眼前:手榴弹发射器,刺刀,M16自动步枪——这已经成为一个地方性问题,人们也以一种前所未有的方式参与其中。如果不是弗格森事件导致‘军事化’受到广泛关注,这一切就不会发生了”。29
罗斯马林总结了立法政治主要的经验教训:事件必须得到突显,这一点至关重要。公众的注意力是撬开许多卡住的石头的杠杆。一旦公众开始关心、媒体开始介入,那么立法者就再也无法回避这个问题:他们被迫选择立场,倾听意见,也许还得采取行动。
新闻和媒体可以影响事件的突显性,利益集团同样也可以影响。如果足够突显,这些事件就可以推动立法进程。以执法机构管理电子监控所依据的联邦法律《电子通信隐私法》(The Electronic Communications Privacy Act)为例。除非电信行业不想继续浪费时间和金钱回应政府的收集数据的要求,否则我们永远不会有这样的立法。因此,他们提出问题,并努力游说立法。30
当然,相关利益集团也可以阻止立法,在这方面,正如我们所讨论的,执法机构是非常强大的一方。当《电子通信隐私法》需要修订时,即使技术团队的主张也很难被采纳,因为执法机构的重要组成部门持续反对拟议的修订措施。31
克服执法机构方面的阻力需要持之以恒,坚持不懈。罗斯马林指出,新泽西州还有其他悬而未决的法案引起了美国公民自由联盟的兴趣——从独立检察官负责的警察枪击案,到警察培训,再到执法记录仪的使用。但在实施这些措施的听证会上,如果法案获得通过,“从警察工会到高级警官,再到巡警,每一级警务人员”都会谈论“对公共安全的威胁,对警察士气的破坏”。还会出现“连锁反应:戴着警徽的警察走进听证室,告诉你街上会血光四溅”。32
警察工会是一支强大的力量——也许比警察局长还要强大。他们带来了“支持,金钱,选票”,罗斯马林解释道。“他们会拉票,打电话给银行,他们正在以一种警察改革运动没有也不可能有的方式参与进来。”作为一名立法者,你不希望“普通选民收到一封邮件,说某参议员投票反对试图保护你的警察”。这种压力“如果没有其他方式可以抵消,则很难承受”。33
到目前为止,问题的核心应该是非常明显的。在制定警务工作规章制度方面存在巨大的空间。但人们很难聚集足够的“动力”开启进程,形成共识,克服执法部门的反对意见。在某种程度上,吉尔参议员通过制定法案巧妙地将这一问题转移到了立法的轨道上。但在一定程度上,这是弗格森事件的功劳。而弗格森事件比较罕见。34
不过,事实证明,可能有一个完全不同的解决方案。一个令人惊讶的解决方案。
督促立法机关
几年前,有两位法学教授意见不合。两人都在哥伦比亚特区的乔治·华盛顿大学法学院任教。两人都是刑事诉讼专家。35
在技术日新月异的世界里,人们对如何处理政府搜查制度的分歧已不复存在。曾在司法部研究计算机犯罪问题的奥林·克尔认为,法院应该出面,让立法机构来做这项工作。科学技术是复杂的,日新月异,法院不知道该怎么做,他们也无法制定出人们需要的涵盖广泛的管理事务制度。奥林·克尔的同事丹尼尔·索洛夫的专长是隐私法,他的观点与奥林·克尔截然相反:不是那样的,法院可以从当事人那里获得所有他们需要的信息。而且,无论如何,立法机关做得并不好。36
他们的辩论让人想起了20世纪80年代的一场广告宣传。酒吧里发生了争执。关于喝啤酒?但正如你所想,不是的。关于哪种啤酒更好?——也不是,这是一场关于什么品质促使一款特定的啤酒(米勒淡啤)如此之好的争执。“不胀肚子”,一部分人叫道。“不”,其他人反击道,“味道好”。37
当然——对于米勒淡啤和克尔、索洛夫来说——答案是,为什么不能两者兼而有之?为什么法院和立法机关不可以在警察执法方面进行合作?
事实上,这就是制定我们至关重要的警察执法立法的过程。例如,1928年,在“奥尔姆斯泰德诉美国”(Olmstead v. United States)的案件中,最高法院认为《第四修正案》未对政府窃听做任何规定。就宪法而言,政府可以随心所欲。“此后不久,有人在回答奥尔姆斯泰德的质问时说,国会明确禁止未经授权的窃听,以及泄露或公布电话通信内容。”这是最高法院在1967年“伯杰诉纽约”案(Berger v. New York)的裁决中所表述的,其中提到了国会1934年的《联邦通讯法》(Federal Communicatious Act)。关键是,最高法院拒绝监管窃听行为迫使国会通过了这项法案。38
事实证明,伯杰案的决定和奥尔姆斯泰德案一样,具有引发立法的效果。在伯杰案中,最高法院驳回了纽约的窃听法认为它在许多方面与《第四修正案》相悖。对伯杰案的回应引发了这一领域有史以来最重要的联邦法规之一的制定——1968年《综合犯罪控制和安全街道法》(The Omnibus Crime Control and Safe Streets Act)第三章,通常称为《窃听法》(The Wiretap Act)。第三章全面规范了国内各地警方的窃听行为。该法令将最高法院在伯杰案中的意见作为导向,尽管在某些方面超出了最高法院所说的《第四修正案》的要求。39
人们从这种司法—立法互动模式总结了3条有趣的经验教训,说明了立法机构的立法困难重重,及其原因。
首先,尽管事实证明,法院在保护宪法自由和规范警察管理方面令人失望,但围绕这些问题,法院在采取民主行动方面发挥重要作用。
第二,正如法院在伯杰案和奥尔姆斯泰德案中所表明的那样,似乎法官采取了某种极端的立场,才会启动回应司法裁决的立法行动。哪个方面的立法并不重要。奥尔姆斯泰德案法官认为,窃听完全不受宪法标准的限制。而伯杰案法官则认为,根据宪法规定应该严格对待窃听。这两件事件促成国会——从某种意义上来说是被迫的——启动立法程序作为回应。40
最后,尽管任何一个极端决定都可能促进立法,但考虑到围绕警察执法的利益集团政治的本质,人们有理由认为最好的工具将是限制政府行为的保护人民权利的法规。因为,正如我们所看到的,围绕警察执法最集中、最成功的利益集团是警察本身——及其在预防犯罪方面的合作伙伴,检察官。41
让我们再直截了当一些:如果法院说警察不能做某事,至少警察未履行相关规定;如果警察认为他们拥有权力很重要,他们就会到立法机关要求得到授权。戳戳政府的牛屁股,它就会跳起回应。然后人们继续进行这一领域迫切需要的民主辩论。
虽然这一策略有效地激励了立法行动,但它仍存在一个很大的问题。由于担心缺少信息,缺乏专业知识,法院极不情愿做出对警方不利的裁决。但现实情况更糟。42
困难在于,立法机关不能对宪法裁决——包括根据《第四修正案》所做的裁决——置之不理,即使最终证明这些裁决是愚蠢的或造成适得其反的后果。除非我们通过一项宪法修正案,或者最高法院改变了主意,改变了自己的立场,否则我们就只能坚持宪法所做裁决,被其所困。第一种方法几乎不可能发生,第二种方法也很少见。
这也是法官根据宪法对警察说“不”如此谨慎的另一个原因。我们已经了解保护权利的裁决是如何刺激立法行动的。但法官们不愿意频繁这样处理,因为这可能会束缚警察的手脚,结果会带来更大的麻烦。
授权警察
然而,如果法院未向警察说“是”或“不”,而是以某种方式要求对民众负责的机构自己考虑这个问题,那又如何呢?换言之,如果法院能坚持在警察执法之前,立法者通过民主的、负责的规章制度来规范警察的行为,那会怎样呢?
“犹他州诉西姆斯”案(Utah v. Sims)就是这样的。43
1988年7月27日上午9时30分左右,路易·西姆斯在犹他州内菲城外的15号公路上行驶时,被犹他州高速公路巡逻队的“万能”路障拦停。犹他州高速公路警察保罗·曼格尔森警官当时是负责人,他是一名思想激进的缉毒执法者。西姆斯停了下来,警察要求其出示驾照和行驶证。这时,巡警卡尔·霍华德闻到酒味,并在车后座上看到一个打开的容器。他让西姆斯下车,要求允许搜查。西姆斯同意了。霍华德在后排乘客的烟灰缸里发现了几个烟屁股,所以他接着要求搜查后备厢。在后备厢里,曼格尔森在一个手提箱里发现了两塑料袋的大麻。这时,西姆斯说“再也没有了”,但是——曼格尔森相信他已经具有充足合理的理由——他继续搜查着。他在后备厢放备胎的地方发现了一公斤重的可卡因。44
西姆斯辩称,犹他州没有法律授权设置路障,因此这次设置的路障是违法的,所有对他不利的证据都应该无效。这种情况如果放在其他大多数州,西姆斯应该已经在服刑的路上了。路障拦停所有车辆对驾照和行驶证进行检查;西姆斯显然违反了“开箱法”;他同意了搜查;而且这一网收获巨大。这正是法院不愿放弃证据的情况,因此他们竭尽所能批准警方的所作所为。正如犹他州最高法院所指出的,其他州的法院根据赋予警察执行刑法的一般权力中,推断出了人们允许设置这样的路障。45
但西姆斯不仅走了,犹他州最高法院裁定他甚至不必缴纳州政府征收的40万美元的税单。犹他州法院——综合了犹他州上诉法院以及最高法院的意见——指出,该州其他类型的路障有具体的立法批准。无论是搜查运载牲畜的大卡车,还是根据鱼类和狩猎法搜查所有机动车,“人民的集体意志”都是通过“他们选出的代表”“来表达的”。但在这里,没有任何法律能够逃避“政治问责责任”。因此:搜查无效。46
在驳回西姆斯搜查案时,犹他州法院强调了对警方执法进行某些审查的重要性。法院指出,在该州,警察认真执行搜查前必须获得搜查证的规定,以此来遏制警察的过度执法行为。但设置路障通常是在没有获得搜查令的情况下发生的,因为没有“合理的理由”相信有人做了错事。因此,犹他州法院说,有一个预先制定好的法规至关重要。“行政部门未参与制止滥用行政部门的执法权力的搜查令及成文法相关规定的制定。”上诉法院强调了这样一个事实,即“没有来自公路巡逻队或任何其他来源的书面政策来指导设置路障的执法行为”。47
这类需要立法授权的决策在美国是非常罕见的,但是在其他国家,这些决策都是固定连接到系统中、必须执行的。例如,在“R诉斯宾塞”(R. v. Spencer)案中——加拿大最高法院的一项判决——在被告的硬盘上发现了大量儿童色情内容。不过,当时警方掌握的只有一个匿名用户账户,他们知道这个账户上保存了非法图片。此案的问题是,警方在前往账户持有人的互联网服务提供商(ISP)那里查明实际用户是谁之前,是否需要搜查令。在分析这个问题时,审理斯宾塞案的法庭提出了加拿大的标准做法。在这种情况下,只有以下搜查是“合理的”:(a) 经法律授权;(b) 法律本身是合理的[即宪法];以及(c)以合理的方式进行搜查。第一个问题非常关键,值得关注。48
在我们这样一个对自己的民主传统如此自豪、表面上如此依赖于人民意愿的国家,忽略了——警察的行为是否得到法律授权——这个最根本的问题是很奇怪的。除了习惯使然,没有什么理由可以进行解释。法院已经习惯了用宪法的方式来裁决,以至于他们不会停下来问一下警察机构所做的事情是否有明确的授权。
法院应该强制进行民主审议和立法行动,而不是用许多制定有缺陷的宪法规则来扰乱警察执法。他们只需停下来问一个最简单的问题,这很容易做到:“这里发生的事情是否符合现有的民主问责制度的要求,是否获得其授权?”如果有明确的授权,那么法院必须解决宪法所存在的问题。但如果没有,仅凭这一点就足以证明警方的执法行为无效。但是直到警察执法机构获得明确的民主授权之前——从立法机构获得授权,或者在公众的参与下颁布自己的规章制度,我们并未一直以一个宪法保障的国家那样合理行事。
需要特别授权时
某种程度上,如果没有任何法律赋予执法警察做某事的权力,显然法院不应该授权警察进行执法。毕竟,没有正式授权,任何政府机构都不能采取行动。但是,正如我们所看到的,警察机构执行法律时,通常被赋予非常广泛的权力。难道这些就足够了?法院还有介入的余地吗?49
法院在每一个案件中都应该扪心自问,现有的给予警方的全面授权是否足以涵盖警方的所有作为。对于有着悠久历史的为公众熟知的警察执法策略——例如,基于某些原因实施的交通拦停——答案很可能是肯定的。但是,在某些情况下,这种古老的授权形式是否能够全面考虑所发生的一切则受到了不同的质疑。而且质疑越来越普遍。例如,当警察使用入侵性技术行使常规的权力时,如无人机和热传感器,超出了包括立法者在内的任何人的想象,那么要求警方回到立法机关并获得特定的许可似乎完全是合情合理的。同样,所有新开发的规划,具有主动性、威慑性的警察执法——路障、闭路电视、行政搜查——所有这些,也不可能出现在那些只知道用最一般的术语授权警务人员的人的脑海中。因此,再一次——如同犹他州法院在西姆斯案中得出的结论——警察执法前必须获得立法授权,或者至少制定相关规章制度进行规范。
在这种情况下——至少在警察管辖范围之外——美国法院通常的做法是明确“宪法怀疑”,即看似宽泛的法规涵盖了相关的具体情况。他们说,实际上,我们不确定宪法是否允许这样做,因为没有明确的证据表明这一行动是民主授权的,所以我们不会允许这样做。例如,在“肯特诉杜勒斯”案(Kent v. Dulles)中,最高法院被问及一项将签发护照的权力“交给国务卿自由裁量权”的法律是否包括国务卿能够决定以某人是共产主义者为理由而拒绝签发护照。肯特认为,基于这种理由拒绝签发护照,侵犯了其根据《第一修正案》选择参加任何政治运动的权利。最高法院没有回答《第一修正案》的问题,而是通过否决了政府想要的权力回避了这个问题,称它不会基于此“轻易推断出国会在授予或拒绝护照方面给予国务卿不受约束的自由裁量权”。换句话说,除非国会明确表态,赋予国务卿拒绝签发其护照的权力,否则最高法院就会认为根本没有这种权力。50
同样的策略——在立法机构明确表态之前对当局的所作所为进行狭义的解释——在加拿大儿童色情案件中表现得也很明显。有一条法令——有案可查——允许“合法当局”获取匿名用户的信息,但是这是否包括所谓的“合法当局”在没有获得授权的情况下直接询问互联网服务提供商?在解决这一问题时,法院认识到它需要在这一特定案件中当一次“超级恶棍”。“问题不在于斯宾塞先生为获取儿童色情制品而隐瞒他使用互联网的行为是否具有合法的隐私利益,而是人们是否普遍对他们在家中用于私人目的的计算机的订户信息有隐私利益。”考虑到隐私利益的利害关系,法院决定必须将“合法权限”解释为对互联网服务提供商的要求“不仅仅是执法部门的一个赤裸裸的请求”。如果这是错误的,那么警方可以回到议会获得明确的授权。51
请注意,这种——基于对现行法规而不是宪法的狭义解释的——裁决对我们所有人都有利。得出不需要搜查令的结论将使每个人在互联网使用中的隐私处于危险之中。另一方面,坚持把搜查令作为一个宪法问题可能会错误地打破平衡,因为法院面对的只有一个案件,无法想象其他案件都会有搜查令的问题。通过可查案例简单、狭义地解释法律,没有其他相关补充解释,立法机关可以自由思考这个问题,如果必要或者适当的话,立法机关可以提出一系列需要搜查令的情况,以及其他不需要搜查令的情况——甚至采用某些程序直接解码互联网服务提供商地址。
关于警察执法,宪法中有大量的例子,在这些例子中,询问立法机关的想法似乎是很有意义的事情。然而,最高法院在尊重制度制定机构意见的同时,也常常无视或忽视他们的意见。例如,为了引用《第四修正案》,某些物品必须是“搜查”或“扣押”。“在弗吉尼亚州,警察逮捕了一名男子,但他犯的事并不属于可逮捕的罪行”;随后,他们因“合法逮捕”对他进行了搜查,并发现了毒品。人们会认为逮捕是不“合法”的,因此搜查是无效的。然而,最高法院说:“没有任何历史经验可以表明,那些批准《第四修正案》的人将其理解对立法机构可能实施的任何搜查和没收进行限制的额外保证。”什么?人们可能会认为,“立法机构实施的”说明了什么是合理的,什么是不合理的。52
同样,最高法院对警察监视是否构成受《第四修正案》管辖的“搜查”的检验是,一个人在这种情况下是否有“合理的隐私期待”。看起来,如果某个州禁止某些窥探行为——比如非法侵入他人的私人领地或者翻捡别人的垃圾——这将是一个非常明确的声明,说明我们拥有何种隐私权,以及警察可以做什么,不可以做什么。相反,在对警察执行行动的裁决中,最高法院毫不避讳地无视州法律保护隐私的条款,坚持自己的观点,即允许警察应该做什么,不应该做什么。53
最高法院热衷于通过宪法裁决来规范警察执法,而不是把任务转给立法机构,这与这个国家所依赖的民主原则根本不符。这个国家由人民统治。不是警察,也不是法院。当警察执法出现问题时,法院的首要任务必须是确保人民有自己的发言权,如果没有,那么就坚持让人民发声。
鼓励民主警务
法院需要做的是,不要将自己视为警察执法的最终决定者,而是将自己视为制度制定者的合作伙伴——无论是立法机构、行政机构,还是警察本身——以确保警察执法不仅符合宪法精神,而且符合民主精神。法院不应如此迅速地介入并宣布某案件符合宪法或违宪,法院更应该专注于民主进程的顺利进行并制定出规范警察执法的健全制度。
最高法院在一些重大案件中起到了很大的作用,它明确要求立法机构采取行动,甚至提供了一份指导图示,说明哪些事情是被允许的。在之前讨论的伯杰案中,尽管最高法院以缺乏足够的宪法保护为由否决了纽约的窃听法,但大法官们明确表示,窃听有其存在的理由,而且他们对需要做什么也要求得非常具体。在另一个名为基思的案件中,作为国家安全调查的一部分,政府在没有搜查令的情况下监视了被告。基思认为,国内安全调查仍然需要法院授权,但是对政府持有的国家安全具有特殊性的论点,法官们不仅做出了回应,甚至提出了具体的建议,认为哪些措施可能有效,从而促使美国通过了《外国情报监视法》(Foreign Intelligence Surveillance Act,简称FISA)。54
当此类情况发生时,这种跨机构的协调合作是非常成功的。联邦法规,如《窃听法案》和《外国情报监视法》——虽然在今天可能已经过时——但在他们的时代,是两党切合实际、寻求合作立法方面取得的巨大胜利。之所以可以实现立法,正是因为大法官们发挥激励作用的同时,仍然采取开放合作的决策过程,以确保警察的指导方针符合宪法的规定要求。55
事实上,法院可以激励警察寻求民主授权。正如我们所看到的,法院往往只是简单地“遵从”警察的所作所为。然而,遵从不应该等同于慷慨。批准或否决都可以成为强有力的工具,让警察在执法前获得公众的支持。56
对于法院来说,遵从流程透明的政府决策并有机会让公众参与是一回事;而遵从流程不透明的警方的决定则是另一回事。在警察执法的某些方面,应当适当地遵从警方的决定。例如,最高法院曾表示,法官应“适当重视”一名警官的“经验和专业知识”,以判读某一系列事实是否足以令人怀疑,从而可能有足够的合理理由进行搜查。另一方面,在诸如是否在空中部署无人机、是否派遣特警队执行搜查令、在高速公路上设置路障,或收集所有美国人的电话记录等问题上,遵从警方的决定是没有意义的。尽管我们非常乐意听一听警方对这些问题的看法,但归根结底,这些都是需要公众判断的问题,而不是警方单方面的命令。57
法院应该学会如何将“尊重”作为一种工具——当警察遵守制度并采取行动时,法院为其创造一个安全的港湾。20世纪70年代,哥伦比亚地区上诉法院对一个案件的处理完美地诠释了法院应该如何运作。此案中的问题是,警方将犯罪嫌疑人带回案发现场供证人辨认,由证人辨认得到的鉴定证据是极其不可靠的,而且随着时间的推移会越来越不可靠。尽管如此,因为警方费尽心思才制定出一个似乎足够合理的规定,法官们非常乐意遵从这项规定,而不是代替他们做出自己的判断。法官们指出:在这起案件发生后,[警方]实施了一项规定,将现场和现场附近的“证人辨认”限制在“60分钟”内。“我们在这项规定中看到了一种谨慎和值得赞扬的行政努力,以平衡‘辨认’的新鲜性及其固有的暗示性之间的关系,并在嫌疑人不是罪犯的情况下,平衡‘辨认’与‘被辨认’双方在记忆仍然新鲜的时候继续追踪的需要。我们认为没有必要在这个时候通过司法程序声明并干预任何更严格的时间标准。”58
如果立法机构或警方意识到法院会遵从合理的公共制度,他们起草这些制度可能性会更大。如果他们一直受到尊重,不管发生什么问题,那么他们则失去了制定公开问责制的动力。
这是一个真正的机会,立法机构和法院都应该抓住这个机会。当被问及新泽西州的立法机构会通过哪些关于警察执法的立法,又有哪些警察执法立法会陷入困境时,参议员尼娅·吉尔给出了一个令人惊讶的答案。她说:“你知道,我们并没有真正处理警察执法问题。”各州立法机构通常所做的不是“直接监管警察执法”,而是通过刑事法律的立法和政策的制定监管警察执法;例如:“如果我们说这是三级犯罪,那么……就有相应的惩罚。”基于这个原因,她总结道:“我们不一定有机会就警察执法进行更广泛的对话。”59
这位女士宣称自己“对亲近人民的政府抱有坚定的信念”——这代表一个已经失去的机会。尽管警察执法是地方政府的责任,应该在地方政府中加以管理,但是在州一级也是如此。毕竟,地方政府是州法律的产物。从执法记录仪及闭路电视到路障及特警队的部署,都需要制定法律。清单很长,而且所涉及的基本权利极为重要。地方政府往往缺乏解决问题的能力,因此,它也只能服从警察部门。州立法机构有时需要加强立法力度,但必须有人促使它这样做。60
我们在这个国家已经养成了一个非常坏的习惯。我们把警察执法交给警察,偶尔也交给法院。我们现在已经了解了法院在监管警察方面是多么的差劲。但是,如果他们开始问一个简单的问题:这是授权的吗?如果此后他们禁止警察在没有任何授权的情况下采取行动,那么法院就可以做出极大贡献。通过这种方式,法院可以帮助促进民主警务。
现在,需要做什么,以及法院如何帮助我们实现这个目标应该已经显而易见了。我们都需要对警察的行为负责,参与制定警察执法政策,给予指导。为了实现这一目标,执法机构做出的决定必须是公开和透明的。我们必须坚持,在警察行动之前有适当的规章制度,制度的制定必须有民众的参与、民主的投入。
因为政客们不愿意承担这一责任,法院可以发挥重要作用。通过禁止警察在没有民主授权的情况下采取行动,法院可以促使政治事务的实施。他们还可以奖励那些在行动前获得公众认可的警方,遵守现行制度的警方。
这并不是说每一条经民主授权的警察执法制度都是可以接受的。其中一些规定仍然可能违反宪法。这是警察等式的另一半,也是我们即将探讨的问题。我们将研究宪法中对警察机构应该如何运作的规定。但是,这个问题甚至不应该出现,除非或者直到人民对这个问题发表意见。这就是第一部分的重点:明确民主警务的重要性,需要制定由公众参与起草的公开透明的规章制度对警察执法进行规范管理。