带有歧视的搜查
通常情况下,政府会筛选某个群体进行搜查。照一般的说法,在法律上,这种做法被称为“形象定性”,发生在少数族裔的禁毒工作中,也发生在反恐战争中针对某些少数族裔和宗教团体上。人们争论不休,对于何时可以“形象定性”,甚至是否可以“形象定性”进行了激烈的辩论。1
仅靠《第四修正案》并不能真正帮助我们应付这些带有歧视的做法,但宪法的另一部分:《第十四修正案的平等保护条款》(The Fourteenth Amendment's Equal Protection Clause),却能够帮助我们。然而,一旦涉及执法和反恐,法官们往往无视已有的、遵循宪法保障人人平等的判例,并且根据《第四修正案》制定了一套特殊的规章制度。真不幸。遵循已确定的非歧视性法律不仅有助于解决与种族和宗教“形象定性”相关的紧张问题,而且将阐明我们的观点,即使被筛选出的群体值得信赖,并不会引发任何危险,例如乘坐飞机而不是坐火车的人们(因此登机前受到多重的安全检查),或者只对参加课外活动的学生进行毒品测试。
合理的偏执
在纽约阿拉伯裔美国人协会执行董事琳达·萨索尔杂乱无章、忙碌不堪的办公室里,是一幅清晰却不和谐的画面。角落里放着一台被人遗忘的电脑,满是灰尘,上面堆满了文件,包括一张奥巴马夫妇寄来的节日贺卡。(萨索尔是白宫的“变革卫士”。)墙壁上和桌椅表面贴着敦促参观者“组织、登记、投票”的标语。但主要的图案是监视。警察的监视。海报和漫画宣传语:“对监视说不”“我们不反抗警察,我们反抗警察的监视”“纽约警察局停止监视我们”。警察学院学员班的一张照片上是一位戴着头巾的穆斯林女性的脸部剪影。2
萨索尔也戴着头巾,尽管她声称自己不像民族主义的巴勒斯坦人那么虔诚。她不停地走动着,一位充满紧张活力的年轻女性,时刻关注了解着生机勃勃的协会及其熙熙攘攘的办公室。等候室里挤满了人,大部分是来申请社会福利的老年妇女。开斋节是穆斯林的节日,标志着麦加朝觐的结束。麦加朝觐日子来了又去;外面设立的伊斯兰救助组织向有需要的人分发冷冻牛肉,这是节日祭祀仪式的产物。萨索尔火急火燎地管理着这一切,同时描述她有多偏执:“我是偏执狂,我是一个偏执的执行董事。”3
看着宣传海报,听着她与别人的谈话,你可能会认为萨索尔是一个偏执狂——但是纪录片上表明她不是。“911”事件后,纽约警察局开始“绘制”穆斯林社区地图,派遣线人进入清真寺和其他穆斯林或阿拉伯组织,并在室外安装摄像头。纽约警察局的警官们兼作间谍进行地下活动。祈祷仪式结束后,人们不再逗留,伊玛目则关闭了清真寺——社区的传统聚会场所。从事慈善工作的学生团体被其他穆斯林所回避,因为有消息说告密者已经渗透到他们内部。各种各样的穆斯林团体都不再鼓励谈论任何与政治有关的或有争议的话题。4
当萨索尔讲到她被美联社告知有文件显示纽约警察局试图在她的非营利性组织的董事会中安排一名卧底特工时,她感到明显的压力。突然之间,鸡毛蒜皮的小事受到广泛关注。例如,一个来自利比亚的家伙提出愿意提供帮助,称自己正在攻读硕士学位,没有固定工作,被萨索尔赶走后,他又出现在一些穆斯林朋友的诗歌朗诵会上。她被这一切激怒了。她指出,她的董事会不是一个任何人都可以进出的公共场所。这是一个私人组织。“他们没有权利待在这里。”董事会讨论财务问题,或分享各自的旅行经历。但是“人们不再闲聊,谨言慎行”。5
萨索尔与纽约警察局的关系复杂。她与当地的分局关系密切,有分局警监的手机号码,相信他们在做自己的工作,尽职尽责、诚实正直。与她有矛盾的是警局上层;她反对建立“人口统计部门”——从事密探活动的部门;反对使用某些培训材料,如纽约警察局编写的《西方世界的激进化:本土的威胁》(Radicalization in the West:the Homegrown Threat),这是对整个穆斯林社区的伤害。她解释说,她所在社区的人们有时确实非常需要警察的帮助,但她必须消除他们的疑虑,告知他们可以给警察打电话。6
很难想象在美国的天主教堂和福利组织,或者犹太教堂和学校会有人能够忍受这种现状。如果《第一修正案》有什么意义的话,那就是我们不记录、不拍摄人们祈祷、接受社区服务、参与政治活动的名字和照片。事实上,正是这种对国内组织、对行使美国宪法规定的权利的人们进行监视活动的记录、拍摄的行为,使联邦调查局和中央情报局在20世纪六七十年代陷入困境。7
然而,一些人已经并将继续为纽约警察局的所作所为进行辩护。纽约市长迈克尔·布隆伯格是其中之一。尽管他的继任者、市长比尔·德布拉西奥很快就了结了涉及拦停搜身的诉讼,但涉及美国公民自由协会在穆斯林社区从事监视活动的案件却拖了很长一段时间才完结。毕竟,仍有许多人在问——而且自“911”事件以来一直在追问——这难道不是麻烦的来源吗?保守派评论员查尔斯·克劳塞默在“911”事件之后及时提出了这一点。自由派人士迈克尔· 金斯利也持此观点。他于2001年9月30日为《华盛顿邮报》撰写的专栏文章中写道:“今天我们正在与一个恐怖主义网络作战,它刚刚杀害了6000名无辜者,还派遣特工潜入我国策划更多屠杀。我们真的要无视与他们有关的大家都已经了解了的事实吗?”8
当政府采纳了克劳塞默和金斯利的建议——不仅仅是这类特殊情况下,而是一般情况下——挑选出一个特定的群体进行监视或搜查时,应该有什么规定呢?我们已经看到,当政府使用搜查手段以阻止犯罪时,符合宪法保护规定的做法是搜查所有人。这就是我们在机场所做的,也正是克劳塞默所抱怨的。他问道,当我们知道基地组织中的坏人都是“年轻、伊斯兰、阿拉伯人和男性”时,我们为什么还要对女乘务员进行搜身?9
有选择性地搜查一直在发生。领取福利金要接受毒品测试,而那些不需要政府援助的人可以免除测试。载有拉丁裔外貌乘客的机动车是移民调查的目标。司法管辖区对某些被捕者强制DNA检测,但对其他人则没有。10事实上,很少有像上一章所说的那样的普遍性的搜查。在机场每个人都得进行安全检查,但在汽车站或火车站就不需要。有时,分组可能很微妙:拦停路障设置在一个位置上,而不是在每一条道路上,这意味着只有特定社区的驾驶者才会被拦停搜查。11
如何处理这些带有歧视性的搜查,最高法院弄得一团糟。另一个例子说明了一旦涉及警务问题,通常的宪法条例被扭曲得面目全非。在宪法中,没有任何一种歧视比允许政府根据族裔进行选择更为忌讳。然而,从1975年的移民拦停的案件布里格尼奥尼庞塞案开始,法官们允许执法人员在某些情况下依据族裔特征进行选择。对于如何处理其他方面的歧视,法院缺乏信心,如对一些被捕者进行DNA检测,或要求参加课外活动的学生进行毒品检测,而其他人则不需要。大多数情况下,法官们只有举手投降,让政府随心所欲地做出选择。12
法院又一次忽视了政府的专断性。类似这种情况,政府在实施搜查或扣押时,法院应该要求政府回答宪法早已规定好的问题:“为什么是我?”但当搜查或扣押的目标是整个群体而不是个人时,最适用的宪法部分是《第十四修正案》的《平等保护条款》,而不是《第四修正案》。审查政府对不同群体是否有所歧视的法院,不论是否涉及警察执法,都应采取一样的调查方式。13
首先,我们将着眼于那些传统上一直受到歧视并在宪法下得到特殊保护的群体——例如,种族、宗教、民族、性别和性取向歧视。对于这些群体,通常规则制定得非常清楚,但由于执法出现问题,所以最终对其分析杂乱无章。然后我们将讨论更为棘手的案例,在这些案例中,群体分类的标准不会如此敏感,但宪法规定的免受任意搜查或扣押的权利时时刻刻都处于危险之中。
在奥尼昂塔的搜捕
1992年9月4日凌晨,一名男子潜入纽约奥尼昂塔的一所偏远住宅,袭击了这家的客人,一位老年妇女。这名不速之客手中操着刀,用一条手帕堵住她的嘴,坐在她身上,企图强奸她。她挣扎着,反抗过程中被划伤了,凶手逃走了。这位老妇人无法指认攻击她的人,但她告诉警方——根据她看到的手臂和手,以及听到的口音——那是一名黑人男性。警察判断他可能划伤了手。他们认定,或者她告诉他们的,他是一名年轻人。14
于是他们开始寻找一个手上有伤口的年轻黑人。奥尼昂塔有1万人口,约有300名黑人公民,还有几百名在附近的大学读书。警察决定把他们全部追查到底。一位大学管理高层应警察的要求准备了一份名单——后来被称为“黑名单”——然后警察开始搜捕大学里的每一个黑人男学生。警察冲进宿舍,威胁着要把学生带到市中心,强迫他们在旁观的同学面前举起手,让他们承认自己做错了什么事。城里的情况更加混乱。黑人在街上被拦住,并被命令把手放在警车上;搜捕行动毫无逻辑可言,在持续几天的搜捕行动中,有些人被拦下来好几次。年长的黑人男性,甚至女性,都被拦下进行盘查。该校的一名女性招生人员被告知,如果不能出示身份证明,就不能坐巴士去看望其祖母。行凶者一直没有找到。15
“我们尝试检查社区中所有黑人的手,”纽约州警察调查员卡尔·钱德勒解释道。他坚持说这样做并不是不尊重这些人,这是有道理的。“如果你的车出了事故,上面有红漆,那么你会查找一辆绿色的车吗?”16
到了联邦法院做出裁决的时候,他们基本上同意调查员钱德勒的观点。法官们表示,他们并没有“忽视在调查过程中被警方询问的那些人实实在在感受到的挫败感”。发生的事情“让人心烦意乱是可以理解的”。但是原告们“并不是仅仅因为他们的种族而受到质疑”。相反,警方是遵循“受害者的外貌描述”进行搜捕的。17
警察执法与种族:第一个错误
基于种族特征或其他类似特征的警察执法,法院对其的解释,犯了两个非常严重的错误,第一个是,当警察仅仅根据目击证人或受害者对犯罪嫌疑人的外貌特征描述实施抓捕时,宪法的平等条款,即“享有法律的平等保护”的保障没有得到贯彻实施。我们将看到,大多数情况下,警察追查这样的线索完全符合宪法的规定。但是说警察在调查他们所收到的报告时可以为所欲为,《平等保护条款》对警察的执法没有任何说法?这是错误的。18
问题是,一旦涉及警察执法,所有的关于种族、性别等的法治条例都被抛到了脑后。虽然在根据目击证人提供犯罪嫌疑人线索进行搜捕的大多数案件中,这些法治条例的合理应用不会导致不同的结果,但在奥尼昂塔案中可能导致截然不同的结果。当然,我们这里特别关注的这类案件,警察不是根据受害者的描述抓捕犯罪嫌疑人,而是根据种族形象定性搜捕犯罪嫌疑人。
关于宪法平等的法律并不是特别复杂的。它只问了两个问题。政府这么做有什么重要原因吗?把人们分成不同的群体——对他们进行分类,区别对待——是否达到了这个目的?我们试图弄清楚的是,分成不同群体是否能以一种明智、理性的方式完成政府制定的目标。如果不能,我们怀疑政府没有正当的理由歧视某些群体,要么因为政府的不理性,要么因为政府不喜欢不受欢迎的群体而产生偏见。
意识到存在歧视是很困难的,因为不把人们分成各个群体是无法进行管理的。你必须年满16岁才能开车,年满18岁才能投票,年满21岁才能饮酒。只有收入低于一定水平的人们才能申请福利。超过一定规模的企业必须遵守工作场所安全规范,而一些小企业则不受限制。你的车速不能超过每小时55英里。餐馆的食物必须在一定温度下进行储存。19
更糟糕的是,政府划定的界限,把人们分成不同群体,这么做是必要的但不是完美的。当然,也有17岁零9个月大的年轻人可以像18岁的年轻人一样理智地投票(还有许多18岁选民并不具有辨别能力)。为什么速度限制不是53,或者60呢?这些选择中的任何一个都可能与另一个一样理性或明智。如果仅仅因为存在另一条同样合理(或不完美)的界限,每一条界限都能在法庭上受到质疑而被推翻,那么就不会有更多的法律了。法律通常是利益集团讨价还价的产物,并不是所有通过法律的必要的妥协都能做出最明智的决定。这是不可避免的。20
基于这些原因,人们对于政府划分界限和群体分类的一般反应是一定程度的顺从。只要这些界限足够合理,各群体大体上是正确的,我们就相信政府是正确的。法院经常说他们不会“事后猜测”政府的选择。
但是在某些情况下——比如政府根据种族、宗教、民族、性别和性取向等划分不同群体等——我们会更仔细地观察。我们把这些分类称为“可疑的分类”。我们认为,这些分类与政府的所作所为几乎不相关,或者不应该相关。这样的分法非常“可疑”:我们担心,当政府歧视这些群体中的某个人时,是因为对这个群体的刻板印象或纯粹的厌恶,而不是基于一种合理的理由。22
对这种可疑分类的仔细研究有一个叫法——“严格审查”。“严格审查”提出了两个同样的问题:政府试图实现什么目标?是否需要以不同的方式对待这个群体?但因为“严格审查”,法院对答案的要求更高。比如说,政府如果想区别对待某一种族和宗教群体,就需要一个强有力的理由,且政府要实现其目标必须进行这种分类。如果政府无法达到这一标准,它必须寻求其他一些非歧视性的方式来实现其目标。在研究这个问题时,我们要求证明:我们所关注的问题在不受欢迎的群体中是否比其他问题更普遍?而且,这个问题的发生率是否高到足以让群体中的每个人都受到影响?23
这让我们回到了奥尼昂塔,联邦法院声称受害者依赖种族形象的描述并不会牵涉宪法中的《平等保护条款》。
警察是否可以利用种族形象描述寻找犯罪嫌疑人?
在奥尼昂塔这样的案件中,正确的问题不是《平等保护条款》是否适用——当然适用——而是对犯罪嫌疑人进行种族形象的描述是否符合“严格审查”的要求。法院给出了很多理由来解释为什么根据宪法的平等保障原则,基于受害者或目击证人的种族形象描述的警察执法可以不受任何分析的影响,但没有一个理由是有足够的说服力。最好的一个论点是政府并没有凭空捏造种族分类,目击者或受害者就是如此告诉警察的。这很公平,但是仍然是政府使用种族形象定性作为选择谁进行拦停盘查的基础。当然,政府不能因为有人给警察出了这样的主意就逃避宪法的要求。而且,政府也不可能得到这些线索后仍然按兵不动:看看在奥尼昂塔发生的天罗地网行动吧。24
然而,有一点似乎很明显,不是吗?在大多数情况下,证人对犯罪嫌疑人的描述,包括种族信息,可以轻易地帮助警方证明遵循这种描述进行搜捕是正当的。它通过了《平等保护条款》的严格审查。如果犯罪行为已经发生,政府显然对抓住罪犯的兴趣更高——用《平等保护条款》的行话来说是“令人信服的”。如果目击者描述行凶者是一个穿着绿色外套的特定种族的人,而且一瘸一拐的,那显然应该是警察寻找的人。寻找一个不同种族的人并不比寻找一个身穿红色运动服的马拉松运动员更有意义。
另一方面,只依赖种族形象的犯罪嫌疑人描述几乎是不允许的。这是《平等保护条款》所关注的问题之一:当一个群体的大多数人是无辜的时,将这个群体某一些成员行为归咎于整个群体(或者更糟的是,具有群体典型形象的那些人的行为)。这才是奥尼昂塔真正的问题。犯罪嫌疑人可能是一个年轻的黑人,也许他割破了手,但这一点上的不确定性是警察拦停妇女和年长的黑人男子的唯一可能的解释(除了彻头彻尾的骚扰)。从本质上讲,警察能确定的只有一个事实:罪犯是黑人。
在奥尼昂塔,唯一能够依赖种族特征的理由是那里的黑人数量相对较少,但这理由似乎仍然难以接受。如果在某个地方发生了一起犯罪行为,而我们对犯罪嫌疑人的了解只是他是附近1000多个白人中的一个,我们认为警察能拦停盘查所有这些白人吗?在没有其他线索的情况下,我们不会怀疑所有人。那么为什么奥尼昂塔的情况会有所不同呢?那里有几百名黑人,显然他们都是无辜的?
虽然法官们支持在奥尼昂塔发生的事情,但许多人认为警察弄错了。大学里一个上了黑名单的孩子解释说:“我唯一想上的名单就是院长名单。”后来,很多人对奥尼昂塔的侮辱行动表示遗憾。州警察道歉了。学院也做了同样的事情;交出名单的管理员被降职了。纽约州检察长艾略特·斯皮策为州警察辩护。胜诉后,斯皮策亲自宣读了法院的判决书,并对媒体说:“虽然我们赢了官司,但这让你不寒而栗。”25
种族形象定性
那么,如果犯罪嫌疑人被描述为一个穿着绿色外套的特定种族的人,则寻找一个穿着红色外套的不同种族的人是没有意义的。但如果定义犯罪嫌疑人的特征来自种族形象定性的一部分,而不是目击者的描述呢?它们一样吗?这正是人们在“911”事件后所提出的论点:当我们应该搜查穆斯林男性或具有特定遗传特征或特定外貌的男性时,为什么我们要搜查来自托皮卡的祖母们?搜查犯罪嫌疑人时,只有种族形象定性而没有证人描述,适用的法律条例是否应该相同?
让我们一起了解一下这个国家种族形象定性的一些历史。
1999年,当时的新泽西州检察长做了一件不可思议的事:他公布了一份报告,谴责本州的州警察使用种族形象现象泛滥。(检察官不能通过指责执法部门来完成他们的工作。)新泽西收费高速公路上的警察被指控拦停了更多的少数族裔司机,并对他们进行频繁的搜查。司法部长总结说,少数族裔的“不同待遇”问题“不是想象出来的,而是真实存在的”。26
不过,新泽西检察长这样做不足为奇:公布报告之前,迫使他做出这样决定的是大量证据证明新泽西州高速公路巡警利用种族形象定性,包括“州诉索托”(State v. Soto)一案中所进行的值得注意的研究。在索托案中,新泽西州认为更多的少数族裔被拦停要么是因为高速公路上少数族裔更多,要么是因为他们经常违反交通法规。但统计学和社会心理学专家约翰·兰伯斯博士进行了一项缜密的研究,证明了事实并非如此。为了排除这些可能性,兰伯斯在高速公路旁安排了观测员,用望远镜来统计高速公路上司机的种族构成。然后,他利用车辆滚动调查查看哪些人违反了交通法规。兰伯斯博士的研究表明,虽然收费高速公路上13%的司机是非洲裔美国人,15%的交通违规者是非洲裔美国人,但被拦停的非洲裔美国人在拦停总数量中所占的比例为35.6%—46.2%。根据这些数据和警方的证词,在“州诉索托”案中,法官发现州警察“针对黑人进行调查和逮捕”是“实际实施的政策”。27
事实上,新泽西的情况比索托案法官想象的要糟糕得多。巡逻警们将警车停在与道路垂直的地方,这样他们的雷达测速枪虽然不起作用了,但他们可以更容易地看到驾驶人是什么种族。一些巡逻警只逮捕少数族裔驾驶员。州长克里斯汀·托德·惠特曼解雇了州警察局长卡尔·威廉姆斯总警监,因为后者对媒体说:“毒品问题主要是可卡因和大麻问题。很可能是某个少数族裔参与其中。”新泽西州官员向索托案法官和美国司法部隐瞒了数据,司法部自己进行了调查,最终得出结论,新泽西州一直存在种族形象定性。28
检察长报告记录显示,种族歧视在所谓的“同意搜查”中尤为普遍。当巡逻警没有搜查车辆的依据时——交通拦停通常也没有任何依据,那么超速或尾灯熄灭的潜在证据又是什么呢?——他们请求驾驶员允许他们搜查。检察长报告发现,在某些情况下,80%的同意搜查请求是针对少数族裔的。巡逻警的自由裁量权越多,则越有可能对少数族裔实行差别待遇。在一个地区,使用雷达测速器(不能区分黑人和白人)的巡警向大约18%的非洲裔美国人开出了罚单,而拥有最高自由裁量权的巡警则对超过了34%的黑人开出了罚单。检察长说:“那些有更多时间致力于禁毒的警官可能更倾向于依赖种族形象定性进行执法。”29
在依赖种族形象定性方面,新泽西州并非独一无二。在另一项深入研究中,兰伯斯博士发现,在马里兰州,17%的驾驶员是非裔美国人,而在被拦停和搜查的驾驶员中,非裔美国人的比例高达72%,这一差异被兰伯斯博士称为在统计学上“创了新纪录”。密歇根州的研究人员决定通过查询警察在警车内的移动数据终端,来一探他们如何决定拦停的情况。巡逻警对可疑驾驶员的询问不仅针对更多的非裔美国人,而且当黑人驾车进入白人社区时,此类询问的次数也显著增加。在北卡罗来纳州,黑人被州警拦停的可能性比白人高出68%。科罗拉多州州警根据针对少数族裔毒贩的特征描述进行拦停,为此向在70号州际公路上被拦停的受到损失的驾驶员支付了80多万美元的赔偿金,这些人都没有被开罚单或遭到拘捕的经历。30
这种种族形象定性在社会上随处可见。耶鲁大学法学院的伊恩·埃尔斯教授在一份关于2003—2004年洛杉矶警察局拦停报告中发现,控制了犯罪率和其他变量后,“非裔美国人和西班牙裔美国人受到过度拦停、过度搜身、过度搜查和过度逮捕”。每1万名居民中,有4500次非裔美国人被拦停,而非少数族裔居民只有1750次被拦停。事实上,在一些地区,报告所述期间拦停的次数比当地居民的人数还多。在纽约,2011年被纽约警察拦停的70万人中,87%以上是黑人或拉丁裔。从2007—2010年,波士顿发生了超过20万起“现场审讯/观察/搜身和/或搜查事件”。其中60%以上是黑人,尽管波士顿的非裔美国人占波士顿总人口的比例还不到25%。31
为什么会产生种族形象定性
毫无疑问,种族形象定性是一项无效的政策,即使人们选择忽略其所造成的惊人伤亡。许多研究表明,少数族裔贩毒吸毒的比例并不比白种人高;事实正好相反。当警察搜查时,白人的“命中率”——毒品或其他违禁品被发现的次数——始终高于少数族裔。在北卡罗来纳州,州警拦停的黑人远多于白人,白人被搜查的“命中率”为33%,而黑人为26%。在伊利诺伊州,即使经过多年致力于改善种族形象定性的问题,2014年年度报告得出的结论仍然是,少数族裔驾驶员被拦停、被要求同意机动车搜查的次数是其他驾驶员的两倍。然而,相对于被拦停的频率,警察在白人驾驶员驾驶的车辆中发现违禁品的可能性要比少数族裔驾驶员驾驶的车辆高50%。艾尔斯在洛杉矶警察局的报告中发现,“对黑人和西班牙裔的搜身搜查比对白人的搜身搜查效率要低得多”。正如新泽西检察长报告中所指出的,“许多关于吸毒的刻板印象都是完全错误的”;高中生中,“事实上白人学生比黑人或西班牙裔学生更有可能曾经”吸毒或酗酒。32
如果种族形象定性不起作用,为什么应用会如此广泛?一个可能的回答是普遍存在的蓄意种族歧视。但这个答案既太简单,也太令人沮丧,人们不得不接受,无暇考虑其他答案。事实证明,至少还有一种回答是现成且具有指导意义的。答案就是下意识的种族偏见。33
新泽西州检察长的报告中,有一章题为“种族形象定性的混乱逻辑”,描述了一种“自我实现的预言”,解释了为什么会出现种族形象定性。人们是这样考虑的:一个人如果喜欢钓鱼,会问别人哪里是钓鱼的好地方。其他人说“鳟鱼池塘”。这个人到那儿去,果然钓到了一些鱼。偶尔他也会去别的地方,也钓到一些鱼,但别人已经告诉他到鳟鱼池塘不会空手而归,他也钓到了一些鱼,所以他会继续到那个地方钓鱼。现在,如果这个人仔细研究一下,就会发现鳟鱼池塘并不比其他地方好,实际上可能不如其他地方好。其他地方的鱼更多,比如镇码头(Town Wharf)和陶德角(Towd Point)。但在听说了鳟鱼池并证实了他的信息后,他还是选择了那里。检察长报告警官们因拦停少数族裔而抓获犯罪嫌疑人——然后又互相告知——描述为“这些逮捕数据……助长了种族形象定性的恶性循环”。
这样做符合我们的人性,我们在执法中自豪地展示了贩运的毒品或“命中”的战利品,却几乎不关注更频繁的“失误”,也就是那些未能发现违禁品的拦停和搜查……从逻辑上讲,当然,人们不可能仅仅从成功的角度,或只看成功不看失败的角度,来判断任何实践或计划的整体效果。34
到20世纪90年代末,所有这一切都已广为人知,在全国形成了反对种族形象定性的共识。像许多人一样,布什总统谴责了这种做法。国会正在考虑立法,要求州和地方警察部门保存统计数据,以揭示种族形象定性事件发生的地点。在盖洛普民意测验中(Gallup poll),高达81%的受访者表示,他们不赞成种族形象定性的做法。35
随后是9月11日的到来。激进的伊斯兰主义者攻击美国,反对种族形象定性的共识很快就消失了。袭击发生当天,新泽西州新任检察长小约翰·法默正在大西洋城参加一个会议,讨论新泽西州在解决种族形象定性问题上取得的进展。但在“911”事件发生两周后,他在《星报》上发表了一篇题为《重新思考种族形象定性》(Rethinking Racial Profiling)的文章。法默在文章中称,“911”之前,“对种族形象定性的做法进行广泛谴责”是一种“奢侈品”。“超过6000人死亡,有些人会认为,因为在机场对种族或民族形象定性没有足够的关注……因为这些形象定性是劫机者及其所谓的同盟者和支持者的基本特征,执法部门在调查这些违法犯罪时,怎么能不考虑种族问题呢?”36
那么,什么才是正确的?是“911”之前,还是之后所说的?
何时可以利用种族形象定性?
法院及其他机构另一个错误的看法是,只要“种族”不是“形象定性”中“唯一”的条目,那么形象定性是可以接受的。他们认为,只要还有其他因素在起作用,就可以考虑种族问题。但是如果未涉及警察执法,这也不是我们通常处理种族歧视问题的方式。
《平等保护条款》的标准原则是,如果种族是政府决策中的一个“动机”,即使不是“唯一”因素,也必须进行严格审查。严格审查要求我们就政府关注的问题在赞成和反对(这里指搜查)群体中所产生影响进行比较。种族可能是“形象定性”中的一个相关因素,但是这种情况凤毛麟角,大多数情况并非如此。37
为什么种族或其他对犯罪嫌疑人性质分类不适用于形象定性,一个大家熟悉的例子对回答会有所帮助:机场禁毒案件。典型的机场禁毒案例是“美国诉韦弗”案(United States v. Weaver),又一起涉及我们在第六章的老朋友缉毒局探员卡尔·希克斯的案件。在此案中,警察发现亚瑟·韦弗从洛杉矶到堪萨斯城的飞机上下机。希克斯解释说,韦弗之所以受到怀疑,因为他是“一个穿着随便的年轻黑人男性,拎着两个包,沿着广场快速地走着,几乎是跑着,朝着通向出租车站的门走去”。希克斯还作证说,他“知道一些来自洛杉矶街头帮派的衣着随便的年轻黑人男性经常把可卡因带进堪萨斯城地区”,“迅速走向出租车是机场运送毒品的贩运者的常见特征”。于是,希克斯拦住了韦弗。韦弗拒绝让希克斯搜查他的包,并让他去申请搜查令。韦弗上了一辆出租车后,希克斯坚持要抓住他,结果希克斯和韦弗就其拎着的包发生了争执。在韦弗为了希克斯不要碰他的包而打了希克斯的手之后,希克斯逮捕了韦弗,对他进行了搜身,并——在拿到搜查令后——搜查了包并发现了毒品。38
韦弗案的法官们做了法官该做的事情——他们错误地认为,如果种族是“其中一个”因素,那么只要它不是“唯一因素”就可以了:“如果希克斯仅仅依靠韦弗的种族作为怀疑的依据,我们将毫不犹豫地认为,仅仅基于种族,对毒贩身份的怀疑不会通过宪法的审查,那么我们将会面临另一个案子。”但是,法庭继续说:“不能因为事实令人不快而忽视它们。”在这里,希克斯知道“洛杉矶黑帮的年轻男性成员向堪萨斯城地区贩卖可卡因”。他对所有的黑人毒贩表示遗憾——“我们希望事实不是如此,但是他们呈现在我们面前,而不是我们希望的那样,我们只能接受这样的事实”——对于这种种族歧视,法庭将自己撇得干干净净。39
法官们的分析误入歧途,令人震惊。在平等法的其他部分,正如我们所了解的,如果将种族因素作为动机之一,那么就必须进行严格的审查。我们再次面临两个熟悉的问题:政府是否有迫切的需求?考虑种族因素是否进一步推动了政府迫切的需求?
为了确定形象定性中种族因素是否符合严格审查,在是否根据种族描述的基础上,我们必须检查两类人群成为罪犯的概率。有两个数据非常重要。首先,与白人相比,符合这一特征的黑人贩卖毒品的可能性更大吗?其次,符合形象定性的黑人中毒贩的比例是多少?40
关于第一个问题,如果黑人不比白人更有可能成为贩毒者,那么在定性中使用种族因素则“包容性不足”,是违宪的。也就是说,只找黑人,我们就错失了许多其他种族的毒贩,他们同样应该受到惩罚。因此,该形象定性并没有严格按照宪法规定的方式进行调整,以满足严格审查的要求。
在这方面,请注意“种族”在希克斯探员的故事中扮演的关键角色。正如与本案其他法官观点不同的理查德·阿诺德法官所指出的,如今许多飞机乘客似乎“衣着普通”,如果从登机口快速走到出租车上就引起怀疑,那么无数人将受到调查。从来自洛杉矶的飞机下机的所有走得快速、衣着普通的人中,在希克斯眼中,韦弗的黑皮肤使他成为一名贩毒团伙成员。但为什么呢?我们是否有理由认为,在机场也有少数白人携带毒品,但是他们没有引起希克斯探员的注意?41
至于第二个问题,有多少穿着不符合希克斯探员着装标准的行色匆匆的黑人是毒贩?一半吗?百分之一?如果有很多走得很快的非裔美国人的穿着不是希克斯特工喜欢的样子,也没有携带毒品,那么希克斯的形象定性“过于宽泛”。它影响了太多无辜的人,因此再次未能通过严格的审查。
那么关于这些重要统计问题的真实情况是什么呢?当然,我们不知道。我们所知道的是,在机场拦停案件中,经常有证据表明,少数族裔被拦停的概率过高。但尽管如此,法官仍然没有足够的证据证明被告怀有种族歧视,无法将他们送进监狱。然而,政府也是参与检查的一方——如果它依赖于一个假定的种族形象,那么政府应该能够证明它这样做具有多高的准确性。42
这就是那些在“911”之后说我们应该在机场安检(或其他检查)时只搜查穆斯林或阿拉伯后裔的人的观点的问题所在。首先,这样做缺乏包容性。在美国,因恐怖活动而被捕的知名人士几乎都是阿拉伯人或中东人的后裔(更不用说,从一个人的外表可能无法辨别谁是穆斯林或阿拉伯人)。蒂莫西·麦克维、理查德·里德、何塞·帕迪拉和约翰·沃克·林德都被判恐怖主义罪,从他们的长相来看,没有一个人明显符合这一描述。但是,更为重要的是,这样的概括都是令人无法接受的“包容性不足”。美国大约有330万穆斯林和至少180万阿拉伯裔美国人。令人难以置信的是,这个数字中只有一小部分与恐怖主义有关。根据《平等保护条款》,我们不会因为少数人的罪行,而追究与他们同种族、同宗教的人。相反,采用严格审查的主要原因就是避免这样的错误。43
何时对犯罪嫌疑人分类没有争议?
然而,当政府要搜查的是群体而不是个人,并且这个群体不是根据宗教、种族、性别或其他犯罪嫌疑人分类标准来选择的时候,该怎么办呢?这些界限的设定从未停止。作为运动员的学生需要接受药检,但其他学生不需要。因性侵犯被捕的人要接受DNA检测;其他被捕人员不需要。灰狗大巴乘客会受到贩运毒品搜查,但在美铁(Amtrak)的高速商务舱阿西乐(Acela)列车上却不会发生这种情况。如果法院很难处理基于犯罪嫌疑人分类的歧视性警察执法,那么如果歧视行为是基于其他分类标准时,他们就会把事情搞得一团糟。44
在这些案件中,最高法院曾表示,法官应该面面俱到,平衡各方的权益。一方面,个人隐私被置于危险境地;另一方面,政府不得不搜查。如果政府利益大于个人隐私利益时,搜查是可以的,即使没有搜查令或没有任何合理理由。45
正如我们一再看到的,这种均衡各方、瞻前顾后的做法显然是行不通的。以学生运动员的药物检测项目为例,该项目旨在帮助学校摆脱毒品。但实际操作却困难重重。首先,需要对学生运动员在监督下小便的行为进行评估,并对他们的尿液进行检测(除了非法使用药物信息,还包括任何可能暴露的私人信息)。那么,人们就必须有某种方法了解这类项目是否达到了威慑效果,也就是说必须有一些关于吸毒前后的数据。最后,需要一种方法将这些完全不同的数据简化为相同的度量单位。这样做不是不可能,但是真的很难。我们几乎从来没有收集到足够的相关数据。
这就是为什么无法实现真正均衡的原因;当法院说他们在平衡各方时,几乎总是政府赢。最高法院在“国家财政部工会雇员诉冯·拉布”(National Treasury Union Employees v. Von Raab)一案中的裁决则是一个典型的例子。该案件涉及对海关部门某些雇员进行毒品测试。测试计划于1986年通过,当时正值禁毒战争的高潮。里根政府曾提议对100多万处于“敏感”位置的联邦雇员进行毒品检测,而海关部门则一马当先,是计划实施成功的关键部门。海关局长威廉·冯·拉布认为,有必要对任何从事毒品查禁、携带枪支或处理机密信息的海关官员进行毒品测试。46
把最高法院在冯·拉布案中进行各方均衡称为一场闹剧已经是宽宏大量了。首先,政府没有任何需要。在他下令实施这一计划时,海关局长曾公开表示:“海关部门基本上是没有毒品的。”毒品测试也证明了这一点:经过3000多次测试,只有5人的毒品检测呈阳性。那么,我们为什么要找这些公务员的麻烦呢?持不同意见的斯卡利亚法官在这一点上措辞严厉:
政府的解释中所缺少的内容——特别的、明显的缺失,就我而言,根本不存在的——是实例证明,证明推测的恐怖事件确实发生过。例如,通过实例说明,以下都是吸毒的后果:行贿,目的不明确、缺乏同情心的执法,机密信息的泄露。47
本应说明进行毒品测试的需要,但是最高法院多数派法官却说了一堆废话。法院所列意见谈到了自1974年以来,海关官员是如何受到“枪击、刺伤、车辆碾压、钝器击打”以及9名官员如何在执行公务时死亡的。这些与毒品测试的关系是个谜。显然,法院假设的理由是,参与禁毒战争的人可能会被腐蚀。但并未搞清楚官员是否必须是吸毒者(这正是被检测的)才能被腐蚀,同样未搞清楚的是,与其他类型走私者打交道的海关官员——比如说珠宝——为什么不能被腐蚀。48
至于所谓的另一方,接受测试的警官们,最高法院放弃了对他们隐私的侵犯。尽管大法官们承认,处于监视下进行排尿,然后尿检,是对隐私的明显侵犯,但最高法院裁定,考虑到海关官员的工作性质,他们对尿检“保护隐私的预期降低”。但为什么会这样呢?人们可能会认为,考虑到他们有时参与的危险工作,这些官员已经为他们的国家做出了足够多的贡献,而不必遭受此种折磨。49
整个事件只不过是一场公关噱头,以显示政府在反毒品战争中的认真态度。这与海关部门的吸毒问题没有任何关系。斯卡利亚法官持不同意见,他提到了建立该计划的备忘录,解释道:“计划的实施……将为我们国家与这一最严重威胁的斗争树立一个影响深远的榜样。”由政府决定该向毒品开战了,使用任何象征手法都可以。宪法禁止的是实施检测时故意隐瞒这些官员。如果你想测试人们是否吸毒,那就测试我们所有人(祝你好运通过测试)。50
法院在此类案件中应该做的正是他们在涉及犯罪嫌疑人分类的案件中所做的事情。法院应该询问政府的所作所为是否确实保护了政府的利益。没有扯不清的各方均衡。选中某一特定群体是否对挑选的原因做了仔细的分析。一如既往,政府应该准备好回答:“为什么是我?”
与冯·拉布同一天由最高法院判决的另一起毒品测试案,是如何进行正确分析的教科书式的范例。这起案件涉及联邦铁路管理局授权对列车员工进行的毒品检测项目。该项目要求在发生重大列车事故的情况下对列车人员进行测试,其他情况下也允许在具有充分“理由”的情况下进行测试。在发生事故的情况下——按照规定——所有的列车工作人员都要立即接受毒品或酒精损害测试。51
铁路案中合乎情理的计划与冯·拉布案中失策的计划有许多不同之处。首先,在实施铁路测试计划时,征求了公众的意见,包括那些受政策影响的人的意见。这些人的参与最终帮助计划的完成,比海关局长简单授权的计划更注重收集不同范围人员的意见。其次,政府记录了重大列车事故造成的死亡人数,以及列车员工持续身体障碍所导致的列车事故。列车事故是一个严重的威胁,列车员工身体障碍是事故的一个常见原因,身体障碍的测试既预防了列车事故,又告知了公众事故发生的原因。52
《第四修正案》是否没有其他宪法权利重要?
在这些案件中,唯一棘手的是,当政府选择搜查某一个群体而不是另一个群体——或者就这个问题而言,每个人——时,法院应该仔细地审查政府在做什么。正如我们前面所看到的,制定犯罪嫌疑人分类的法律受到仔细审查,而其他法律则轻易就能通过。当被选中的群体不是基于种族、性别、国籍、性取向等因素时,是否还有理由进行更仔细的审查?
在一个充满任意性的领域,宪法所赋予的权利岌岌可危,这一事实本身就足以证明法院进行严密的审查是合理的。53当宪法所赋予的权利受到威胁时,例如持有武器的权利或言论自由的权利,大法官们要求政府进行解释,对其严格审查。正如最高法院在“哥伦比亚特区诉海勒”案(District of Columbia v. Heller)中提到的《第二修正案》(The Second Amendment)涉及携带武器的权利,“如果超越持有和携带武器的权利所需要的一切只是一个合理依据,那么《第二修正案》……将没有任何效力了”。同样,在“普莱勒诉多伊”(Plyler v. Doe)一案中,最高法院实施了严格审查,推翻了德州拒绝为非法移民的子女提供教育资金的决定,尽管“非法移民不能被视为可疑阶层”和“教育不是一项基本权利”。 54
当然,《第四修正案》在避免任意搜查和扣押方面的利益,与海勒案或普莱勒案所涉及的利益一样重要。在“沃尔夫诉科罗拉多州”(Wolf v. Colorado)一案中,最高法院认为《第四修正案》适用于各州,法兰克福特法官宣称:“保护个人隐私不受警察任意侵犯——这是《第四修正案》的核心——是自由社会的基础。”“审查的精确程度可能很难确定,但是任意性是一个非常现实的问题,宪法审查需要严肃对待,不能像法官们通常做的那样简单地依从政府的任何决定。”55
当特定群体成为搜索或抓捕的目标时,随意性的风险随之增加。这通常发生在不同的社会恐慌中,可能是恐怖主义、毒品,也可能是移民。正是在这样的时刻,当公众情绪高涨并敦促政府采取行动时,鲁莽的行动才有可能发生。
以琳达·萨索尔和她的穆斯林社区为例。负责“绘制”纽约穆斯林地图的纽约警察局人口统计部门成立于2001年“911”事件后,于2014年解散。这个部门最初因其挫败恐怖袭击的高效率而受到称赞,但实际上从未“帮助挫败”过任何对手。事实上,纽约警察局情报部门助理局长托马斯·加拉蒂在宣誓作证时表示,在他任职的6年里,人口统计部门的工作没有提供过任何线索或进行过任何刑事调查。然而,到2014年,该部门已经造成了一定的损害,向美国穆斯林灌输恐惧情绪,压制宗教表达,切断了穆斯林社区和执法部门之间的信任途径。56
宪法并没有禁止针对特定群体给予特殊关注,即使涉及搜查和扣押。但是宪法的确要求某些团体应该受到特别关注。这意味着政府必须提供证据表明它正在处理的问题在该群体中普遍存在,而不是在其他群体中。让政府提供证据正是司法部门在分析问题时所忽略了的,而不能仅仅因为肤色、宗教、年龄或其他身份就把他们变成犯罪嫌疑人。
至此,我们结束了对宪法警务的讨论。本书的下一部分将断续探讨这些主题,并将它们和民主警务的理念与21世纪的技术发展和恐怖主义问题结合起来进行讨论。但到目前为止,我们应该清楚管理警察执法的基本规则,以及法院在多大程度上曲解了这些规则。法院没有必要复杂行事。如果时间允许,必须申请授权。当搜查以“犯罪嫌疑”为基础时,除了在拦停搜身中有限地使用合理的怀疑外,应该持有“合理理由”,除此之外,警官必须说明他们怀疑的是什么罪行。无“犯罪嫌疑搜查”必须涉及每个人,否则就需要真正的随机搜查。如果一个群体中不是每个人都被搜查,政府必须证明为什么逃选这些人员进行搜查。政府必须提供证据表明,这个问题在这个群体中普遍存在,与其他群体相比,这个群体中太多的人负有证明其身清白的责任。
遵守规则没那么难。但法庭从两个方面曲解了规则。第一,法官没有将旧的原则与新的警察执法联系起来。第二,因为曲解了排除规则,法官们热衷于维护政府所做的一切,这不是明智之举。这两方面都不是解释法律现状的完美理由。