秘密警察执法
如果对正在发生的事情一无所知,公众就无法参与制定警察执法政策。事情就是这么简单。显而易见,对民主治理至关重要的是“透明度”。然而,大部分的警察执法历史都笼罩着一层神秘面纱。有些保密是必要的,但大部分保密只是维持一种习惯。为了实现民主的警察执法,必须清理出何种警察执法需要保密、何种警察执法需要揭开其神秘面纱。
秘密
2014年2月11日是“反击的日子”。全球更注重消费者利益的许多互联网公司,如红迪网、轻博客和魔斯拉,以及电子前沿基金会、人权观察和大赦国际等组织,赞助了一系列活动,反对大规模监控。芝加哥的游行活动——从芝加哥环的戴利广场出发到蒂莫西·奥图尔的酒吧,以晚宴活动结束——由“第四芝加哥”主办。“第四芝加哥”是一个无党派政治团体,主要由致力于恢复宪法《第四修正案》权利的个人组成。 1
弗雷迪·马丁内斯也出席了在芝加哥举行的活动。马丁内斯是一名年轻的技术人员,拥有物理学学位,他在书中读过一种执法设备,并产生了浓厚的兴趣。这种执法设备能够收集手机信号,其工作原理是让手机误以为它是一个手机信号塔。然后手机发出联结信号,显示他们的唯一身份号码——IMSI,即国际移动用户识别码——以及他们的位置。2
尽管它有不同的名称——如蜂窝基站模拟器、国际移动用户识别码捕捉器——但是这个设备通常被称为“魔鬼鱼”。这是一家国防设备承包商巨头哈里斯公司为执法部门打造的众多品牌之一。“魔鬼鱼”甚至可以捕获手机谈话内容——实际上可以窃听手机。但是,它对监听的手机并不加辨别,使用的时候,“魔鬼鱼”会捕获附近所有的手机数据。3
马丁内斯的兴趣既有技术方面的,也有政治方面的。他怀疑芝加哥警方使用该设备进行大规模监控,尤其是对和平抗议活动进行监视。有此怀疑的人不止他一个。已公开的文件显示,迈阿密警方在美洲自由贸易区的示威活动中使用了“魔鬼鱼”。《基督教科学箴言报》的一篇报道称,芝加哥也发生了同样的事情。马丁内斯开始怀疑,利用科技力量以毒攻毒,“魔鬼鱼”可能失败。4
当马丁内斯在对付“魔鬼鱼”的技术难题时,他的一个朋友建议他提交一份信息自由申请。因此,他给芝加哥警察局发了一封电子邮件:“我正在寻找有关国际移动用户识别码捕捉器的购买及接收记录,这些捕捉器通常被称为‘魔鬼鱼’(哈里斯公司的一个商标)。”5
最终,马丁内斯在他的律师马特·陶皮克的帮助下,以信息权为由起诉了芝加哥市。作为回报,他们得到了几张此国际移动用户识别码捕捉器公司的发票。据当地哥伦比亚广播公司报道:“芝加哥警察局最终承认,他们早在2008年就购买了手机信息拦截装置。”报道指出,哥伦比亚广播公司10个月前提出相同问题的时候,芝加哥警察局“予以否认”。6
马丁内斯和陶皮克提交了更多的信息自由申请,试图得到关于使用“魔鬼鱼”设备的一系列重要问题的答案。为什么使用这种设备?监视什么?警方是否事先申请搜查令或获得法官的其他许可?法官是否知道警方在使用这种设备?拦截收集的数据是否存储在某个地方?如何使用这些数据?谁拥有访问权?有没有协议规定何时以及如何使用“魔鬼鱼”?使用“魔鬼鱼”是否符合宪法?芝加哥警察局是否做过相关分析?7
就像拔牙一样。芝加哥警察局聘请了一家高级律师事务所,花了10多万美元回绝这些请求。警方利用各种说辞转移注意力,不承认存在此类设备。如果存在此类设备,遵照法院的命令,它们将从公众视线中消失。无论如何,这些信息都是受联邦法律保护的国家安全机密。同时这也是商业机密,等等。8
芝加哥警察局的回应不仅没有回答问题,反而引起了更多的疑问。法庭记录一定会对公众保密,但当案件结束后,他们会根据《信息自由法》的要求定期解密这些文件,但是为什么这些记录没有得到公开呢?哈里斯公司已经提交了公开的专利文件,其中包含许多要求公开的信息,这怎么可能是一个商业秘密呢?关于 “魔鬼鱼”使用的相关宪法问题,为什么没有法律意见书呢?9
但是,真正令人奇怪的事情是,当芝加哥警察局与马丁内斯和陶匹克玩“我有一个秘密”的时候,执法部门使用“魔鬼鱼”的新闻在全国各地不断出现。就像雨后春笋,他们努力保守的秘密已经根本算不上什么秘密了。
随着细节浮出水面,事情变得更加奇怪。阿纳海姆警察局发布了一封关于使用“魔鬼鱼”的告知书(基本上毫无实质内容)。记者注意到,阿纳海姆的信看起来非常像圣地亚哥发布的那封。乔治亚州谷内特县也是如此。在马丁内斯的案件中,芝加哥警察局提供了一位名叫莫里森的联邦调查局特工的宣誓书,内容是为什么这些事情必须保密。谷歌搜索显示莫里森在全国各地都提交了类似的宣誓书。10
事实证明,至少十年来,联邦政府一直在资助州和地方执法部门购买“魔鬼鱼”——但这笔钱引来了一条大鱼:执法部门不能透露有关“魔鬼鱼”的任何信息。任何时候都不能够泄露:对法官,对公职人员,在法庭上,宣誓后,什么也不能说。与哈里斯公司签订的合同里明确了这些内容。为了确保事情清楚明了,联邦调查局还要求地方执法部门签署保密协议。随着整个事件的披露,很明显联邦调查局正在精心策划一场不提供任何信息的行动。11
警方认为这种猫捉老鼠的游戏让我们更安全。他们不可能回答有关“魔鬼鱼”用途的问题,因为“就像拼图游戏一样,每个细节都可能有助于把政府正在做的事情的所有信息拼凑起来”。正如当地执法部门在一份准备好的新闻通讯稿中所说的那样,回答这些问题将“使犯罪分子具有如何躲避这些设备监控的能力”,“并不是每个人都这么认为”。“这太荒谬了,”电子前沿基金会的律师哈尼·法克赫瑞说:“这是为了保密而保密。实际上已经不仅仅是一个公共安全问题了。”12
保密的成本
毫无疑问,“魔鬼鱼”在执法中扮演着重要角色。一位圣路易斯的法官似乎对执法部门如此“广泛”地使用“魔鬼鱼”感到不安,但他表示,尽管如此,它们仍在创造“奇迹”。“他曾处理一个案子,利用 ‘魔鬼鱼’抓获了一个杀人犯。”美国联邦调查局称,很多情况下我们可以利用这项技术:“通过使用‘魔鬼鱼’系统,我们抓获杀人凶手,锁定绑架案犯,追踪毒品贩子,寻回失踪儿童,戳穿恋童癖者。”13
但是就如生活中的许多事情一样,是否值得为这些鬼鬼祟祟的行为付出代价,是否有必要对“魔鬼鱼”的使用保密。弗莱迪·马丁内斯和马特·陶匹克对此持怀疑态度。
一方面,马丁内斯和陶匹克对如何部署“魔鬼鱼”,尤其是警察是否在监视和平、合法抗议者存有疑虑。芝加哥警察局在使用“魔鬼鱼”方面曾经有一段糟糕的历史。几十年来,它的“红色小队”——来自一位相当保守的法官的话——“监视、渗透和骚扰各种各样的政治团体”,其中包括那些“不仅合法……而且无害”的团体。马丁内斯和陶匹克都担心芝加哥警察局利用“魔鬼鱼”技术建立抗议者的数据库。“我们只是不知道,”陶匹克说,“他们未透露任何信息。”14
即使“魔鬼鱼”只用于完全合法的刑事案件,马丁内斯和陶匹克也有足够的理由怀疑警方没有对法官说实话。政府的大部分电子监控都需要法院给予某种授权——有时甚至需要搜查令。从哈里斯公司合同中的保密条款和联邦调查局的保密协议来看,警方是否准确地向法官解释了他们想要做什么了吗?在北卡罗来纳州夏洛特市,当地媒体通过《信息自由法案》的规定获得了一些文件后,法官们得知问题的答案是否定的。事实证明,夏洛特-梅克伦堡警察局自2006年起就开始使用“魔鬼鱼”,但是2010年前,警方一直都懒得到法院申请授权。其后,当他们去法院时——2010年到2014年之间——他们并没有向法官坦白自己的所作所为。法庭记录显示,超过500起案件可能都使用了“魔鬼鱼”,但执法部门一直没有明确表态。(据《夏洛特观察家报》报道,自从这一切公之于众以来,夏洛特-梅克伦堡警察局已经“修改”了它的档案——这是夏洛特-梅克伦堡警察局的原话——“提高了程序的有效性,提供了更大的透明度。”)15
保守秘密已经影响了刑事案件的判决,还有可能推翻原先的判决结果。如果法官由于信息有误而下达命令,或者人们在没有任何法庭命令的情况下受到违反宪法的监视,那么警方发现的任何证据最终在审判时都不能采用。夏洛特的检察官不得不仔细检查那500起案件的文件,以确保没有导致判决撤销的内容。“那是我们热切的希望,”代理地方检察官说。华盛顿塔科马的检察官也面临类似的困境。16
同样,很明显,由于保密的需求,一些被告可以逍遥法外,轻易逃脱惩罚。根据保密协议,联邦调查局有权迫使地方检察官撤销案件,而不需披露使用“魔鬼鱼”的证据。联邦调查局声称从未如此行事,但证据表明,根据所签署的保密协议,一些案件已经被撤销,或者被告得到了宽大处理。在佛罗里达州的塔拉哈西,两名携带BB型气枪的男子偷走了一部手机和价值130美元的大麻。他们很快就被逮捕了。当被告的辩护律师询问警方怎么会这么快就抓住了他们的当事人时,本案的目击证人——一位叫科尔比特的警官——说他们订购了一个数据库,通过这个数据库找到的。不可能,律师指出,这是一种预付费的“一次性”手机。压力之下,科尔比特承认:“我们确实有特殊的设备,在必要的时候确定手机所处的方位。”当被进一步追问时,他拒绝回答,“因为与联邦调查局签有保密协议”。案件结果:一项至少需要入狱4年的罪行,最终只判了6个月缓刑。17
此外,人们对执法部门已经失去信任。马特·陶匹克谈到这种虚假保密时表示:“执法部门经常以 ‘怀疑’为名收集信息,却以‘保密’为借口回避事实,这种做法损害了他们的信誉。”法官们已经勃然大怒。在巴尔的摩——2007年到2015年间,记录显示“魔鬼鱼”的使用超过4000次——一名法官警告警方,如果他们不详细说明追踪手机的方法,将被认定为藐视法庭。检察官即使没有证据,也选择认定警方藐视法庭。从那以后,马里兰州受理上诉的法院裁定,警方必须有合理理由和搜查令才能使用“魔鬼鱼”追踪手机。在塔拉哈西一案中,辩护律师不顾保密协议的干扰,把该装置呈上了法庭。辩论时,政府认为它不应该受佛罗里达州公开记录法令的约束。法官弗兰克·谢菲尔德在法庭上质问道:“执法部门有什么权力像国家安全局一样,躲在规则背后,偷听并窃取人们的信息?”18
但是,所有这一切的背后,是更根本的、已岌岌可危的民主治理本身。我们如何管理尚未了解的东西?佛罗里达州斯泰森法学院前院长布鲁斯·雅各布森在看到一份保密协议副本时说:“这使我想起了发生在极权主义国家的情况:你不知道到底发生了什么。”美国公民自由联盟在纽约州伊利县提起的一宗《信息自由法案》诉讼中,法官提到了撤销刑事起诉的秘密协议,当时联邦调查局耸耸肩,说:“如果那指令不会影响公众,那么什么指令都不可能影响公众。”19
关心民主问责,而非其他,推动着马丁内斯和陶匹克奋勇直前。事实证明,芝加哥从2005年就开始使用“魔鬼鱼”。马丁内斯担心,等我们开始讨论这个问题的时候,它已经是既成事实了。“我们应该十年前就讨论这个问题。”陶匹克坚持,即使使用魔鬼鱼是符合宪法的,“我反对不经讨论就使用它的想法”。20
就像魔鬼鱼可以在执法中发挥真正的作用一样,“保密”在执法中也占有一席之地。那些致力于保护我们安全的人,在某些情况下,只需要我们的信任。让他们去做他们的工作。正如马特·陶匹克所说,问题是它的界限在哪里。
早期警察执法
执法部门需要多少自治权?由于早期混乱的警察执法历史,看起来实际情况似乎更加棘手。我们养成了一个坏习惯,给予执法部门太多的空间,远远大于它所需要的。
在管理警察方面,宪法远远没有发挥其作用,这在很大程度上是因为起草宪法的时候,没有人预料到我们今天能够拥有如此庞大的警察组织。制宪者们所面临的“警察执法”问题——其中一些严重到足以引发美国革命,致使宪法《第四修正案》的通过——主要是关于税收和税收征缴。
早期的美国人不愿接受警察执法:18世纪的执法部门充其量不过是治安官、巡警和夜间警卫这些组织松散的力量。他们常常因缺乏最基本的支持而无法完成工作,这一点在奥尔巴尼倒霉的治安官赫尔曼努斯·斯凯勒身上得到了印证。法庭因斯凯勒未能逮捕两名擅闯民宅者而对其处以20英镑的罚款,尽管斯凯勒一直试图解释这些人非常危险。法庭记录显示,就在斯凯勒被罚款的当天,其中一名擅闯民宅的男子因“袭击和伤害奥尔巴尼的治安官赫尔曼努斯·斯凯勒”而被通缉,这证明了斯凯勒所说的“他们非常危险”(那时可怜的斯凯勒也接到上级命令去逮捕犯罪嫌疑人)。守夜人——在某些司法管辖区是可以通过花钱买到的职位——成了许多人的笑柄。《纽约公报》1757年将守夜人称为“一帮整天无所事事、醉醺醺、昏昏欲睡者,他们一生中从未平息过任何夜间的骚乱……”半个世纪后,《路易斯安那公报》在谈到守夜人说:“这就像用狼来看守羊群一样。”21
然而到了19世纪中期,因为“公民混乱”——或者对其有所了解——美国人克服了对“绝对的警察专制”的担忧。于是,正如1833年的一份报告所解释的那样,开始“有必要”在每个大城市里建立一支力量,“在每个大城市里……一些聪明且富有经验的人在时间上加大投入,利用各种技能追踪、抓捕……强盗、入室行窃者、扒手和其他重刑犯。” 1829年,在罗伯特·皮尔爵士(因此得名“伯比斯”)指导下成立的伦敦警察部队就是这种模式——美国大致照搬了这种模式。22
然而,这些早期的警察队伍,并不比守夜人好到哪里去。警察分发制服、警棍、手铐和哨子,到街头巡逻,制止违法犯罪。(后来发了枪)他们的工资很低,所以如果他们借机溜出去喝一杯或打个盹也是可以理解的。1895年,西奥多·罗斯福是纽约警察局长,他走上街道视察队伍,惊讶地发现下属们“在餐馆里睡着了,或者离开了岗位”。一天深夜,罗斯福甚至发现一名警察“睡在人行道中央的一个黄油桶里,他的鼾声大得街对面都能听见”。23
19世纪的警察既无能又暴戾恣睢。费城的第一位市警察局长上任仅一年就不得不解雇三分之一的警力,认为自己的队伍“毫无价值,整日醉醺醺的,完全无法胜任自己的工作”。将近25年之后,1872年《费城纪事》的一篇文章生动描画了当时的警察:“一群男人,仅仅因为一时心血来潮,或遭到轻微的抵抗,或由于一时的怒气,就拔出手枪,寻衅滋事,把一件无关紧要的小事闹得甚嚣尘上,沸沸扬扬。”24
不负责任的种子
一群乌合之众如何演变成今天独立、神秘、军事素质过硬的队伍,大约一百年前就已注定了。激发警察治理的导火索是腐败,因决疣溃痈,民怨沸腾,最终无法再被忽视——腐败威胁着民主治理。
1875年5月24日,探长亚历山大· S· “挥棒手”·威廉姆斯从纽约警察局退休。1917年3月25日,去世。《纽约时报》对这两件事进行了长篇报道,因为威廉姆斯探长不是一名普通的警官。25
威廉姆斯的绰号来自他的巡逻工作以及“在公众集会上行动积极”。他曾说过一句流传甚广的话:“警棍比最高法院的判决更能维护法律的尊严。”他被分配在纽约最难管理的辖区之一;执勤的第一天,他就把辖区内两个最大的麻烦制造者从平板玻璃窗扔出去。他不喜欢“击球手”这个绰号——他曾被叫过亚历克斯,也很喜欢“沙皇的里脊肉”,讣告里也这么叫他——但是,当被市长叫“挥棒手”时,他也为自己辩护:“问问市长,哪一个我拿棒子打过的人不是罪有应得?他知道他找不出一个来。”26
然而,当威廉姆斯从警队退役时,他并不是自愿的。他职业生涯的结束并不是因为警棍,而是因为“索取”。威廉姆斯退休的时候——只拿一半的退休金,每年只有1750美元——是一个富有的人,他的净资产远远超过了他微薄的工资。他的财产包括康涅狄格州的一处房产,一艘私人游艇。负责调查纽约罪恶和腐败的莱克委员会问他是如何得到这一切的时候,他只回答说:“我在日本买了房地产,现在它增值了。”27
威廉姆斯加入莱克委员会的道路是崎岖的,但如果这条路是由一个人铺成的,那么这个人就是查尔斯·亨利·帕克赫斯特牧师。帕克赫斯特是预防犯罪协会的会长,这是一群匡扶正义的纽约市民,对社会中日益增长的丑陋恶习感到震惊。起初,帕克赫斯特认为警方没有尽责,希望公众能纠正这一问题。但后来,“我开始明白”,警察“保护犯罪行为,培养罪犯,并从中牟利”。腐败一直蔓延到高层。在一次布道中,帕克赫斯特称市长和他的工作人员是“一群满口谎言、弄虚作假、酒气熏天、骄奢淫逸的堕落鬼”。人们不断累积的怒火(尤其是共和党人的愤怒情绪)促成了奥尔巴尼一项法案的通过。得益于这项法案,以及从私人来源募集的资金,最终莱克委员会被委以重任。28
莱克委员会运行之初就发现了严重的暴力事件和贪污现象,令人瞠目结舌。近一万页的笔录详细记录了警方已成体系的“敲诈、勒索和腐败”行为。市民经常受到警察及其同伙的虐待、殴打和监禁,甚至因他们的假证词而被定罪。所有的事情,从警察的工作,到开妓院,再到诚实的商人支付的“保护费”,都有价钱,而且明码标价。被偷的财产以一定的价格“寻回”,用以补偿当铺老板和警察。妓院的老板们想打烊也不可以,只能继续开门营业以满足警察的狮子大开口。29
但莱克委员会发现的另一件事情立刻引起了公众的关注:选举舞弊盛行。“纽约市的大部分选区,”莱克委员会宣称,“几乎所有针对选举权的犯罪要么是警方所为,要么由警方首肯允许,总是为占主导地位的纽约市的民主党组织谋取利益,这个组织通常被称为坦慕尼协会。” 30
事实证明,纽约是一个城市机器和警察力量勾结的地方,污秽不堪。警察购买工作,作为政治恩惠,他们被安置在警局里。然后,他们从市民处搜刮钱财,贿赂上级,反哺城市政治机器。31
警察过度依赖民选领导人在全国各地司空见惯,但这与坦慕尼的渎职行为无法相比。在一个腐败滋生的地方,政治领袖和警察之间的联系仍然是产生严重问题的根源。奥古斯特·沃尔默,加利福尼亚州伯克利的第一任警察局长,是他那个时代最伟大的警察改革人物之一。在1917年的一份报告中,他谴责了那个“不文明、无知、野蛮和贪污的时代”,指出在那个时代“任命警察的唯一条件是政治影响力和野蛮暴力”。32
“专业化”与自治
如果问题出在警察腐败、不文明、与政客关系太密切上,那么解决问题的答案很明显:把他们与政治隔离。警队自治,或“专业化”,这一点非常重要。专业警察不受政治的控制,这种独立性是警察执法的基本条件,但事实证明——尽管自那以后进行了许多改革——警察执法很难摆脱政治的影响。直到今天,这也是我们不愿管理和约束警察的部分原因。同时,这也是我们缺少民主的警察执法的原因之一。33
对于像沃尔默这样的改革者,以及他的学生O. W.威尔逊(曾当过如芝加哥警队等几支主要警队的主官)来说,警察专业化是“科学”和“高效”的警察执法。我们今天所熟悉的许多事物都起源于20世纪初。警方正式开始保存犯罪记录,如开始保存并坚持至今的犯罪统计报告。建立犯罪实验室,普及法医技术,如今天广泛使用的指纹技术。警察的雇用标准——以及他们一旦上岗后的培训——正在提高。34
即使这种新的“专业”模式是正确的,实现它也不容易。直到1931年,通常以其主席、总检察长名字命名的威克沙姆委员会,即国家执法与守法委员会发现,腐败现象在禁酒时期的警察执法中普遍存在。警方经常采用“三度手段”——通过类似酷刑的手段来逼供。在纽约,威克沙姆委员会从一些正义人士处了解到了一些关于“固定”指控、“勒索式逮捕”,以及一支处于坦慕尼协会控制下的警队的报道。35
与美国南部或西部等乡村地区相比,城市实际上是专业警察执法的绿洲。在南部或西部地区,治安员的执法方式令人厌恶,特别是对待非裔美国人的时候。1936年,在布朗诉密西西比案中,最高法院推翻了一项州控谋杀罪名,这在当时可谓是非同凡响的一步。此案中,一名被告曾两次被吊在树上,而他和其他人的后背则被鞭打得血肉模糊,只有供认罪行才能逃脱进一步的惩罚。1946年,艾萨克·伍达德从战场上归来,因为对白人公交司机不够尊重,双眼被南卡罗来纳州的执法人员打瞎了,从而成为新生民权运动的战斗号角。36
尽管如此,警方还是不断地做出了改变。可能用“专业化”这个词形容警方还不太合适,因为它让人联想到那些在没有监督的情况下完成工作的训练有素的人。事实上,警察机构是按照军事路线组织起来的等级森严的官僚机构。命令自上而下逐级传达。但是,随着与时俱进的机构革新,如公务员制度,警察逐渐摆脱了党派政治的束缚。可以依据以前的类似于奖励或者功绩雇用警官。当证实两党联合组成的警察委员会在管理这支队伍时不是一个明智的选择时,警察局长们就被赋予了更大的自治权。37
日渐月染,这些系统科学的、教育良好的、做事高效的——专业的——警察从其他责任中解放出来,专注于打击犯罪。19世纪末20世纪初,警察不仅要对付罪犯,还要帮助被工业化社会所抛弃的人。他们提供各种社会服务,甚至为无家可归者提供住房。但是,当国家面临真实的、人为制造的犯罪浪潮时——没有什么比充斥着枪支的禁酒狂欢更扣人心弦的了——整个社会开始接受这样的观点:警察的职责就是追捕坏人。38
到了20世纪50年代,如果说有什么标志性的图像能反映改革时期的警察执法,那就是配有双向无线电的锃亮的警车。在社区步行巡逻的警察已被视为过时。机动车巡逻的警察从社区和社会问题中解放出来,对违法犯罪做出更快速的反应,迅速逮捕违法犯罪分子。无线电技术能够保证总部对行动的全面控制,保证接到电话能够派遣附近警员迅速出警。现在,执法是否成功可以通过出警时间和犯罪率的统计数据进行衡量。39
专业化的失败
然而一切都变了,每况愈下。
警察执法专业化在动荡的60年代完全崩溃了。1963年到1968年,几个“漫长而炎热的夏季”,美国的贫民区被暴乱点燃。克纳委员会——由林登·约翰逊总统负责,对所发生的事情进行评估——提出了一个尖锐的问题:它发现“警察和贫民社区之间深深的敌意是造成混乱的主要原因”。警察“不仅仅是星星之火”:“警察和……少数群体之间不断的摩擦一直是容易引起双方互相不满、造成紧张局势、最终导致混乱的主要根源。”40
美国大学校园的情况也好不到哪里去;面对学生的抗议,警察对知识分子和当权派的孩子们进行了猛烈的打击。新保守主义学者描述了如何“多亏纽约市警察局,大部分哥伦比亚大学校园成为激进派的领地”,因为警察“已经失控”,“不仅对付抗议者,对那些无辜的旁观者或教职员工也毫不手软”。41
事实证明,“自治”的问题在于,它让警察可以自由地做出自己的决定,而其中许多决定几乎算不上“专业”。这一点由电视转播的引起全国关注的一系列骚乱画面表现得很明显。观众看到南方的伯明翰和塞尔玛的警察用消防水龙头、鞭子和恶犬攻击和平抗议者,无论他们是大人还是小孩。1968年的民主党大会上,芝加哥警方——O.W. 威尔逊口中的“专业化”警方——使用梅斯毒气和“没有任何控制的警察暴力,不加区分地”攻击人们,尤其是记者和摄影师,这些人“并没有犯法,而且遵守秩序,毫无威胁”。一份官方报告决定“称其为警察发起的暴乱”。42
最终,犯罪统计数据成为成功的衡量标准后,警方却未能以自己的标准来衡量自己:犯罪率上升到了令公众警醒的水平。对犯罪的恐惧似乎比犯罪率上升的速度还要快;这个话题牢牢地抓住了整个国家,成为1968年总统选举的两个决定性问题之一(另一个问题是越南战争)。43
因此,人们开始寻找一种新的模式,了解警察执法、正确实施警察执法的其他方式。
社区警务
在混乱的20世纪60年代中期,由于“意识到国内犯罪问题的严重性以及人们对此的忽视”,约翰逊总统指派了另一个一流委员会——犯罪委员会——调查混乱原因并提出建议。犯罪委员会的报告《自由社会中犯罪活动的挑战》(The Challenge of Crime in a Free Society)揭示了专业化过程和改革过程中出现的弊端。44
警察的不当行为导致了公众对警察信任的缺失。犯罪委员会解释说:“除非公众比现在更充分地参与执法,否则警察机构无法维持公众的和平生活、控制犯罪行为。”然而,“太多人不信任警察”,尤其是经常与警察打交道的男孩和年轻男人更是如此。因此,“在这些社区,公民不举报犯罪或拒绝配合调查是很常见的”。犯罪委员会和克纳委员会同时说明了公众不信任警察的原因,“委员会观察员在犯罪率高的社区……看到警察对市民有明显的身体虐待”,“他们也听到了谩骂”,“看到了不同程度的人身骚扰”。45
委员会坚持认为,既然伤口必须愈合,那么警察和社区必须学会合作。虽然委员会很清楚,“市民对警察的敌意就如同对和平的破坏、对秩序的颠覆……警察对市民的冷漠或不公平待遇也是如此”,“主动作为的责任显然应该由警察承担”,因为他们都是有组织、有纪律的,同时也因为他们是公务员,曾宣誓保护社区的每个角落。委员会建议,特别是在少数族裔社区,建立社区关系“机制”。它还表示,应该成立一个“广泛代表社区的”“公民咨询委员会”,以“解决警察和社区之间的冲突问题”。“这是一项紧迫的任务,”委员们坚持道。46
警察执法并没有出现太多变化。直到20世纪80年代末,一些进步人士开始接受“社区警务”的理念。休斯敦警察局长李·P·布朗——第一位担任一线城市警察局局长的非裔美国人——在1989年的一份宣言中阐述了这一切,彻底抛弃了早先的职业主义运动所主张的一切。那些在大城市里,由管理中心控制的呜呜作响、响应紧急呼叫的警车,最终变成了难题,而不是解决方案。警官们需要做的是从车上走下来,在辖区巡逻,与当地社区保持联系,而不是花费大量时间走街转巷,东奔西跑。应该“鼓励他们发挥创造力,对社区问题主动回应”。警队应该“认识到社区参与的价值”,应该分散权力,由此警察就可以“与居民进行日常互动,并让他们时刻了解社区情况”。布朗还主张“权力共享”,意思是“允许社区参与决策过程”。47
当比尔·克林顿总统在1994年的国情咨文中承诺要让10万名新警走上街头时,社区警务前景光明,迎来了随后的蓬勃发展。同年晚些时候,面向社区警察服务办公室在司法部成立。在接下来的6年里,州县政府获得了近90亿美元的拨款,用以支持社区警务工作。到1999年,美国司法统计局的报告显示,足有四分之一的警察是“社区警察”或与此类似的警察。48
镇上来了一位新警长,讲的正是警察与社区之间的良好合作关系。也许代表人民和警察之间隔阂的那面墙就要倒了。
社区警务的失败
早在克林顿将全国的注意力和资源集中在社区警务上之前,批评者就迫不及待地对这一理念提出了质疑。脾气暴躁的曼哈顿地方检察官罗伯特·M·摩根索给人们对警方新方向的乐观情绪泼了一盆冷水。某种程度上,“社区警务……让人回想起某位警官分配到一个固定区域的宁静岁月,所以他熟悉这个地方的居民,了解他们的问题”,然后,他于1990年在《纽约时报》的专栏上发表了一篇文章——《“明智的执法官员”都不会反对》。像这样的改革“早就该进行了”。49
但摩根索认为,社区警务对警察的要求过高,超出了政府事先的准备,无法培训他们获得足够的能力。新的巡警将是一名市政监察员——是联系其他市政服务机构的渠道,是社区自我管理的催化剂。摩根索宣称:“对这项了不起的任务,没有人会真的相信在警察学院待上5个月就能得到足够的训练。”50
摩根索并不是唯一一个持怀疑态度的人。正如许多观察人士指出的那样,社区警务就像形容美人一样,仁者见仁,智者见智。各种各样的描述,有“各种未整合的项目的大杂烩,缺乏主要目标或主题”,只是“一个流行词”,因为“与它相关的各种活动似乎没有什么共同点”。社区警务计划无固定模式,无所不包,以至于甚至雇佣特警队也位列其中。51
可以肯定的是,各种活动络绎不绝,有些活动令人期待,也卓有成效。如此多的联邦资金被投来投去,人们当然希望如此。社区警务的一个方面,也许是最突出的一个方面,强调解决问题,警方将与社区合作,解决根本问题。例如,科罗拉多州斯普林斯警察局因被起诉而停止逮捕无家可归的营地居民后,它的一个部门取消了这些营地,设法通过社会服务网络来帮助重新安置这些居民。2010年,社区成员之间卓有成效的合作减少了洛杉矶帮派之间的暴力斗争。警察开始组建竞技联盟;像“邻里守望”这样的许多项目成为国内警务的固有特征。52
但社区治安也有其阴暗面,即所谓的“维持秩序”警务。1982年3月《大西洋月刊》发表了一篇改变游戏规则的文章,题为《破碎的窗户》(Broken Windows),作者乔治·克林和詹姆斯·Q·威尔逊认为,对于混乱的秩序不能放任,不能不闻不问,因为它会滋生更多的混乱。“如果大楼里的一扇窗户坏了,而不加以修理,剩下的其他窗户很快就会被打破。”然后,混乱秩序滋生了对犯罪的恐惧,这反过来创造了一个使犯罪行为欣欣向荣的环境——“许多居民会认为犯罪,尤其是暴力犯罪,正在增多,他们会相应地改变自己的行为。他们将减少在街上行走的次数,当在街上行走时,他们将与同伴保持距离,不与人对视,嘴巴紧闭,脚步匆忙。”答案是,无序社会一出现,我们就去追随它。53
在实际应用中,激进的、维持秩序的警察执法只会恶化警察与社区的关系。在纽约市,鲁迪·朱利安尼市长把这个问题摆到了桌面,他不仅严厉打击跨跳旋转栅门和抢擦汽车挡风玻璃的人,还经常拦截搜身当地居民。在全国各地,类似的措施“破坏了刑事司法系统的合法性”,并在急需警方帮助的社区中进一步滋生了对警察的敌意。乔治·梅森以证据为基础的犯罪中心的政策解释,不仅要通过严肃认真的辩论搞清楚维持秩序的警察执法是否能够减少犯罪,“还有观点认为,破窗警察执法的所有有效性监管……可能会以牺牲公民满意度、损害公民对警方合法性的认知为代价。”54
李·布朗及其他人提倡的社区警务,呼吁深刻的哲学变革,但大多数警察队伍根本不买账。韦斯利·斯科根是芝加哥人,长期研究警察执法工作。2008年,他写了一篇题为《改革为何失败》的文章,哀叹社区警察抱负的消亡。“警察,”他写下了与其他人类似的结论,“对平民发明的计划持怀疑态度。”他将此归结为“警察文化”:“美国的警务被‘我们与他们’或‘局内人与局外人’的导向所主导,这种导向假定制定警务计划的学者、政治家和社区活跃人士不可能理解他们的工作。”简而言之,“他们不喜欢平民影响他们的行动优先次序,或者决定他们的行动是否有效。”55
因此,20世纪60年代,警察和警察社区之间的信任缺失造成许多麻烦。2014年夏天,这种互不信任再次引发恶性事件,即密苏里州弗格森的迈克尔·布朗被枪杀事件。面对一个接一个的“警官卷入”的枪击事件,全国各地骚乱和抗议,不信任是显而易见的。这个国家不能再忽视这样一个事实:警察仍然保持着“我们对他们”的观点,远离社区,即使不总是专业的,也是自主的,也不怎么欢迎他人的干预或批评。
因此,紧随着这次国内秩序混乱,又有一位总统任命了另一个委员会——21世纪警务特别工作组——来提出更多的建议。“鉴于问题的紧迫性,”巴拉克·奥巴马说(或许无意中呼应了林登·约翰逊的观点),该组织将在90天内报告以后应该如何做。这些建议很有说服力。由于警方与他们管辖的社区之间仍然严重缺乏相互信任,特别工作组呼吁执法部门“培育一种透明和问责的文化制度,以便建立双方信任,既合情又合法”。报告强调说,如果执法部门被看作是来自外部的势力,对社区实施控制,就无法取得社区信任。56
为保密而保密
问题是,如果没有透明度,就永远不会有信任和责任追究。不这么想的人都是在做白日梦。如果人们认为警察有所隐瞒,就不再会信任他们。除非人们知道执法部门在做什么,否则无法进行城市治理。如果人们想要对警察的工作有发言权,警察工作的透明度是至关重要的。
然而,尽管这是一个基本的事实,在某种程度上,今天的警察执法仍然笼罩在难以理解的秘密之中。
2012年早些时候,洛杉矶县治安官部门使用一架飞机飞过加利福尼亚州康普顿市10平方英里的上空,用高分辨率相机记录了下方整个城市发生的一切。整整九天,这架飞机拍摄的视频如此清晰,以至于警察可以看到车祸现场、抢夺项链案,以及其他很多事情。居民们并不知情;甚至市长也被蒙在鼓里。当监控被公之于众时,洛杉矶警察局的一名警官告诉记者:“这个系统对公众来说是保密的。很多人对‘天空之眼’,也就是‘老大哥’,抱有疑虑,所以为了减少这些抱怨,我们基本上都是保密的。”57
类似的声明——人们会不高兴,所以我们保密——如果有任何其他政府官员说同样的话,会让人瞠目结舌。康纳斯多夫在《大西洋月刊》上发表文章称:“这种态度应该让一名公职人员立即被解雇。”设想一下,学校董事会的领导说:“我们决定把最好的老师送到一所我们认为对孩子最有好处的学校,但我们知道这会给人们带来麻烦,所以我们保持沉默。”58
这不仅仅是秘密;这是对公众的推诿,彻头彻尾的谎言。警察们在法庭听证会上对事实遮遮掩掩,以至于有了一个口语化的名字——“作证”。1987年芝加哥的一项研究发现,76%的警察说他们经常“歪曲事实”来确定合理理由;1992年对同一城市的法官和律师进行的一项调查估计,在排除证据的案件中,警察直接作伪证的情况占20%。这是合理的,因为如果警察在法庭上实话实说的话,坏人就会逍遥法外。(一名警察称这样的谎言为“上帝的工作”。)纽约1994年的莫伦委员会称警察作伪证“可能是刑事司法系统中最常见的警察腐败形式”。但是同样的歪曲事实也出现在政府高层——比如总统在没有授权的情况下窃听美国人的海外电话的问题上欺骗了国家,或者国家情报系统负责人在收集大量数据的问题上欺骗了国会。59
不仅仅是警察变坏了;这是一种文化。当警界出现问题时,“蓝色沉默之墙”就会竖起来,家丑不可外扬。2010年9月,一名联邦法官判决一名被缉毒局特工殴打的受害者获得83万美元的赔偿。她特别强调要报警,要求警方处理堪萨斯城警探马克斯·赛弗特,赛弗特努力掩盖这起事件。赛弗特随后被开除出警队,失去了部分退休福利。法官称赛弗特的遭遇是“可耻的”,称他“受到排挤、听信流言蜚语……被视为贱民”。芝加哥的一个联邦大陪审团在一桩案件中也采用了类似的“沉默准则”,案件涉及一名醉酒的下班警察殴打一名女酒吧侍者,因为她拒绝为其上更多的酒。一名报道此案的当地记者描述了“警察亚文化的弱点”:“蓝幕,警察之间的一种理解,他们应该无条件地互相掩护,而对一名警察同伴的指证相当于背叛了他们之间的团结。”当司法部调查新泽西州收费公路沿线的种族形象定性时,新泽西州警方努力不让联邦调查人员知道这些数据。60
但是,把那些真正丑陋的东西放在一边,告知公众关于执法的最基本的信息,对健全执法监督至关重要,但这些经常不被公众所知晓。21世纪警务特别工作组谴责道,即便是有关使用武力的数据也少得可怜。当人们无法了解枪支的使用频率,无从知晓多少枪击数据时,又怎么能指望他们去信任警方呢?《卫报》和《华盛顿邮报》的报道让政府蒙羞,他们原可以在收集信息方面做得更好。当原告要求纽约一家法院移交纽约警察局拦截盘查数据时,纽约警察局表示反对,称这将“泄露有关具体警察执法的信息,比如地点、拦截的频率和模式”。美国公民自由联盟对全国范围内特警队的使用情况进行了分析;被联系的警察机构中超过一半拒绝回答。根据加州大学洛杉矶分校的一位法学教授所说,她在进行一项重要的、有关警察如果因为不当行为而被追究责任,他们会被追究到何种程度的研究时——毕竟,如果没有人付钱,如何能够建立一个问责制度呢——她对拒绝提供数据或拒绝解释地方政策感到震惊。61
这一切是对正常状态的公共事务处理的一种颠覆,如果是正常状态的公共事务处理,政府官员需要向其服务的公众汇报他们的工作。著名的法律哲学家杰里米·沃尔德伦直言不讳地指出:“在一个民主国家,负责任的人民代理人应该向人民交代自己的所作所为,而拒绝交代是一种纯粹的傲慢无礼。”62
20世纪60年代,美国著名的行政管理学者肯尼斯·卡尔普·戴维斯对芝加哥警察局进行了深入研究。他的结论是,芝加哥警察局的高层官员未能理解“他们不是私营企业的所有者”。
他们为公众服务。在民主制度下,公众成员——选民——是他们的老板。老板有权知道发生了什么。 63
现在应该清楚的是,事物变化越多,它们就越保持不变。重新回到“魔鬼鱼”的话题,弗莱迪·马丁内斯和马特·陶匹克会说,肯尼斯·卡尔普·戴维斯的观察是一个持续存在的问题。他们是对的。2015年8月,《华尔街日报》报道称,执法部门正在使用名为“猎狼犬”(Wolf⁃hounds)和“颈静脉”(Jugulars)的新设备,它们比“魔鬼鱼”便宜,但功能基本相同。鉴于“猎狼犬”和“魔鬼鱼”在技术上存在差异,执法部门似乎认为,在部署这些设备之前不需要进行司法审查。他们也没有在公开场合说太多。巴尔的摩警察局发言人表示:“我们不能透露任何与使用这种设备相关的法律要求。如果这样做了,可能会暴露我们使用它的方法,进而影响它为公共安全方面所起的作用。”这话是不是听起来很耳熟?64
划出界线
警方一直承诺他们早就承诺过的会公开对“魔鬼鱼”的做法——现在又轮到了“猎狼犬”。他们不能回答问题,因为公开场合的解释会使罪犯能够熟练地逃避警察的侦查。65他们解释说,警察执法就像一场猫捉老鼠的游戏,猫越来越聪明,老鼠随之适应。警方对调查策略保密的时间越长,他们保持优势的时间就越长。
很公平——至少有时是这样。但重要的是我们绝对不是老鼠,没有必要保守的秘密应该对我们公开。这就是为什么划出可行的界限很重要。
在现实中,对保密的需求并没有看上去那么迫切。当许多警察为了逃脱眼前的监管而违反规章制度——从部署特警的规范,到如何获得搜查许可,到是否使用“魔鬼鱼”,没有什么合情合理的理由可以把公众蒙在鼓里。
关键是,我们应该区分出警务管理政策和行动细节之间的不同。行动细节——无论是关于具体调查的细节,还是调查技术的细节,如果被披露,将会提高犯罪分子反侦查的能力——都是不应该被披露的事情。警察不应该公开他们安装窃听装置的位置,也不应该公开他们秘密行动的细节。在警察局网站上公布处理枪击事件的程序并不是我们所期望的或想看到的。但是,那些管理策略究竟是否会被使用——当然,在不损害执法实施的前提下,这些策略必须公开或进行公开辩论66。
例如“魔鬼鱼”。可能有一些行动方面内容需要保密。(如果整个事件都不保密,就会更容易有这种感觉。)但是公众肯定有权利——有责任——参与回答问题,如将来他们究竟是否会使用(一些司法或执法机构,通过法院裁定或者执法规范,未经授权禁止“魔鬼鱼”的使用),是否可能使用其对抗议者进行资料收集,数据会存储在哪里,谁可能读取数据,警察是否需要授权,或什么时候需要授权使用“魔鬼鱼”。67
最重要的是,在保密和公开秘密之间有一条清晰的界限,这条界限永远不能被跨越,那就是如康普顿警察提出的论点:如果我们告诉人们我们要做什么,人们会很生气,也许会让我们停下来,所以我们没有告诉他们。如果人们知道警察在做什么,他们就会阻止他们这样做,这样人们就不会知道,这永远不应该是一个可以接受的论点。
这正是马特·陶匹克和弗莱迪·马丁内斯所认为的“魔鬼鱼”之战的意义所在。马丁内斯对保密行为是为了揭发坏人的说法嗤之以鼻。“这不是技术问题,每个人都知道技术,窃听电话,久经考验的真实技术都是公开的……但它们是非法的,人们可以说不。”话题一致:“这是空洞的,编造的理由,督促人们远离,可能会导致它的使用减少。”“如果我们让人们知道我们在做什么,人们会和我们争论,然后他们可能会限制我们使用它,危及我们的国家安全。”“但是,”他说,“这不应该是我们在一个民主国家做事的方式。”68
从2014年6月开始,参议员帕特里克·莱希和查尔斯·格拉斯利——参议院司法委员会的高级成员——开始向司法部长询问“魔鬼鱼”的情况。这两位民主党和共和党的主要领导人经常意见相左,但是在增加“魔鬼鱼”政策的透明度上,他们意见一致,不谋而合。69
自此以后,美国联邦调查局的态度逐渐转变。首先,它声明保密协议“不应被理解为阻止执法人员可以向法院或检察官承认使用了这种技术”。既然如此,就不要在意保密协议读起来完全是相反的意思了。随后是全面的政策评估。最后,司法部宣布,从今以后,联邦调查局在使用“魔鬼鱼”之前需要获得法庭授权(人们只能猜测像芝加哥这样的城市,当地警方在做什么)。70
类似情景不断发生,周而复始。当公众要求增加透明度和信息公开时,政策就会改变。民主国家理应如此。只有信息的公开透明,才能建立政府与公众之间的相互信任。也只有信息的公开透明,政府才能克己奉公,尽职尽责。
即使对警方的限制有损社会的安全稳定是千真万确的,人们仍然相信警方把公民的最大利益放在首位。警方认为他们的工作至关重要、不可或缺,这点也许毋庸置疑。但民主意味着需要公民自己做出这些决定,即使是陈词滥调、乏善可陈的决定。
当然,增加信息透明度只是一切的开始。据此,可以明确政府官员——那些为我们工作的人——在做什么。但是无论如何增加信息透明度也无法让我们满载而归,除非我们获得信息后有所行动。我们应该如何行动是下一章的主题。