导 论
导 论
一、选题意义
民生问题近年来逐渐成为社会的聚焦点，2013年两会期间媒体的网络调查数据显示，社会保障已连续四年成为全国老百姓最为关注的热点问题。[1]现代社会保障是国家或社会依法通过国民收入再分配手段，防范自然、经济、社会等风险，确保社会成员基本生活的社会保护系统。它不仅为所有社会成员提供生活的安全感，而且维护了人的尊严和社会的公平正义价值。用宪法来确认社会保障权的基本权利地位已经成为不可抵挡的世界趋势。2004年，我国宪法修正案增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的规定，虽然这一规定并没有明确提及公民的社会保障权，但是对于完善我国的社会保障制度具有重要的意义。
社会保障法在西方国家已经走过了百年历史，形成了一套相对完整的理论体系和制度。与西方国家相比，我国现代社会保障制度发展的历史还很短暂，许多理论问题尚未清晰。我国的市场经济体系正逐步建立与完善，与此相适应的社会保障法律制度也在探索之中。党的十六大报告提出了21世纪头二十年建立比较健全的社会保障体系和全面建设小康社会的奋斗目标；十六届三中全会再次提出加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系的目标，社会经济可持续与协调发展成为新时代的主旋律，社会保障成为我国可持续发展战略的重要组成部分；十六届六中全会发布《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步全面系统地阐述了“完善社会保障制度，保障群众基本生活”的政策目标和政策措施；党的十七大报告提出“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系”，把“逐步形成社会公平保障体系，促进社会公平正义”作为构建社会主义和谐社会必须遵循的原则之一，提出“逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”的目标和十二项任务。党的十八大报告提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。
健全的法律制度是现代社会文明的基石。社会保障作为一个涉及全民且需要大量资金支持并要在全社会范围内实施的制度，必须借助于法律制度，以法的强制性作为制度实施的基本保障。历史证明，在社会大变革时期，社会保障方面的法律制度往往容易得到确立。德国在19世纪80年代建立社会保险制度，美国在1935年建立社会保障制度，法国在1930年完善社会保险制度等，均因当时较为特殊的历史条件与时代背景而进展顺利。转型时期的中国也在经历着深刻的社会变革，这为社会保障制度的改革提供了时代机遇。我国目前正处于“十二五”建设时期，这是我国实现经济转型和全面建成小康社会的关键时期，也为社会保障制度的发展提供了历史机遇。“十二五”时期，国家将进一步转变经济发展方式，加快调整国民收入分配格局，扩大内需，特别是扩大消费需求。而社会保障在调节收入分配、缓解社会矛盾、促进国家长治久安方面具有不可替代的作用。与此同时，经济发展方式转变，城镇化加速，人口老龄化来势迅猛，以及人民群众多层次、个性化需求日益增加，使得我国的社会保障事业在“十二五”时期面临重大机遇和严峻挑战。
纵观当代世界，越是发达社会，就越是有发达的社会保障事业；越是想发展的国家，也越是重视发展自己的社会保障事业。作为社会主义国家的中国，应该比西方资本主义国家更加关注公民社会保障权的享有和社会保障制度的建设问题，而且中国正在经历的社会转型和变革也为社会保障制度的改革提供了很好的历史机遇。在这样的时代背景之下，以宪政为研究视角，以中国社会保障制度为分析对象，探讨宪政与社会保障制度之间的关系，力求从社会保障立法、社会保障行政和社会保障司法三个具体层面分析我国社会保障制度的理论发展和现实问题，结合国情积极寻求解决对策，为我国社会保障制度改革建言献策，具有深刻的理论意义和实践意义。在我国体制转轨和社会变革的关键时期，用宪政的视角分析和研究社会保障制度，除了看到宪政对中国社会保障制度的推动作用以外，我们还看到，完善社会保障制度对新时期我国宪政建设同样有着深刻意义。作为公法实施的一项具体制度，社会保障制度的发展和完善，将巩固和扩大国家的公共基础设施建设，提高全民综合素质，这将有利于国家经济、文化等其他各项事业的发展，为宪政的实施创造良好的社会环境。
二、研究现状
社会保障一词译自英文“social security”，首次出现在1935年美国颁布的《社会保障法》（Social Security Act）中。1944年，第26届国际劳工大会发表《费城宣言》，标志着国际组织正式采纳社会保障概念。此后，社会保障一词逐渐推广开来，联合国也在《经济、社会和文化权利国际公约》和国际劳工组织的一些公约和建议书中正式使用这一概念。在中国，1986年第六届全国人民代表大会通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》中首次提出社会保障概念。此后，社会保障一词开始频繁使用于国内的各种场合。关于社会保障的学术研究初始阶段显见于经济学、社会学和政治学领域，相比之下，用法学方法研究社会保障问题兴起于21世纪初。在我国法学领域，社会保障权概念的使用大致始于我国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会和文化权利国际公约》之后。
用法学的方法研究社会保障的学术成果大致可以分为两类：一类以权利为研究对象，着重讨论社会保障权的基本权利属性和地位。代表著作有薛小建博士的《论社会保障权》和郭曰君博士的《社会保障权研究》。薛小建博士的《论社会保障权》[2]力求从社会保障权的历史演进、社会保障权的价值、社会保障权的主体和内容、社会保障权的实现与救济等多个方面，证成社会保障权是公民的一项基本权利。郭曰君博士在《社会保障权研究》[3]一书中认为，社会保障权是一项基本人权，具有法定权利和宪法权利的属性。建立健全社会保障制度，保障公民充分享有社会保障权，具有安全、社会公平、自由、效率等价值。为保障社会保障权从应有权利转化为法定权利，并进一步成为实有权利，必须使社会保障权宪法化，并通过普通立法使之具体化，同时予以有效的司法救济。除了以权利为研究对象外，另一类研究成果着眼于对社会保障制度进行分析，或观其整体或取其局部。这类成果的代表著作有王伟博士的《中国社会保障法律制度研究》和杨华博士的《中国城乡一体化进程中的社会保障制度研究》。杨华博士在《中国城乡一体化进程中的社会保障制度研究》[4]一书中认为，我国具有极端典型的城乡二元结构的经济社会背景，表现为社会保障的制度安排是一种城乡分割分治的制度模式，这与工业化、城镇化和现代化的发展方向背离，阻碍了城乡人员的自由流动，压缩了社会成员自由选择和发展的空间，因此，统筹城乡发展包括统筹城乡社会保障立法成为我国新时期社会保障法制建设的指导方针。统筹城乡社会保障的最终目的是社会保障城乡一体化，我国建立和完善社会保障法律制度必须在城乡一体化的进程中进行。在城乡一体化进程中，社会保障法律体系的构建应该是一个动态的、分阶段的、多层次的过程。具体而言，在城乡一体化进程中，社会保障法律体系既要有宏观框架的远景规划，又要有现实立法方案的选择。王伟博士的《中国社会保障法律制度研究》[5]一书在从整体上探讨了健全与完善社会保障法律制度相关问题的基础上，围绕我国养老、医疗、失业保险法律制度和农村社会保障法律制度建设等问题进行了重点突出的专题研究，以敦促我国政府对这些方面的制度建设给予特别的关注。
三、研究思路与框架
有关社会保障权的探讨是个具有理论意义的现实问题。社会保障权与民主宪政之间有着密切的关系。宪政的发展推动了社会保障权的产生和发展，与此同时，社会保障权的实现同样有利于宪政的稳定和发展。人民主权理念、民主理念、分权与制衡理念、法治理念以及人权理念是社会保障制度建设的宪政基础。不同的宪政观指导下，国家的社会保障职能也呈现出不同的面貌。寻求积极宪政观与消极宪政观的协调统一发展，追求政府职能“有限”与“有为”的平衡成为当代宪政国家共同追求的目标。在我国重视民生并且全面建设社会保障体系的历史新时期，如何吸取和借鉴西方国家立宪政府理论的发展与国家社会保障职能的转型两者之间的对应关系中所传达的经验与规律，意义重大。本书以宪政为研究视角，以中国社会保障制度为研究对象，以国家社会保障职能有限与有为的平衡为落脚点，希冀围绕国家权力的制约关系以及公民社会保障权对国家权力的制约关系来设计实现国家社会保障职能有限与有为平衡的路径。
基于以上研究思路，本书共分三部分五章展开研究：
第一部分是第一章，主要目的是铺陈概念，梳理历史。本章从分析社会保障的基本概念入手，进而明确社会保障权作为宪法基本权利的地位，点明社会保障是个富有人性关怀并值得研究的宪法问题，在此基础上，对国内外社会保障制度的历史进程进行梳理，总结其发展规律。宪政视野在本章主要体现在对社会保障权作为宪法基本权利的分析上。
第二部分是第二章，主要目的是直接揭示宪政与社会保障之间的关系，这种关系的阐释又分为两个方面，一是宪政核心理念与社会保障之间的关系，二是宪政理念的转变与国家社会保障职能的转型之间的关系。第一层关系的揭示表明，社会保障制度的产生有着深刻的宪政基础；第二层关系的揭示表明，不同的宪政观指导下，国家的社会保障职能呈现出不同的特点，这为第三部分的论述提供了理论铺垫。
第三部分是第三章、第四章和第五章，主要目的是从立法、行政和司法三个层面具体分析如何在我国实现社会保障职能有限与有为的平衡。第三章从我国社会保障立法必须遵循的三大基本原则、我国社会保障立法的特有模式以及我国社会保障法律体系的构建三个方面论述如何实现社会保障立法职能的有为性；与此同时，又从运用法律保留原则实现对社会保障行政立法的约束的角度论述社会保障立法职能的有限性。第四章从行政层面探讨如何实现我国社会保障职能有限与有为的平衡。契合给付行政积极作为的特点，社会保障行政权力的运作成为国家社会保障职能有为性的重要表现。要实现社会保障行政有限与有为的平衡，就必须发挥市场的调节作用和社会的自治作用，并实现行政法治，规范社会保障行政的行为方式。第五章从司法层面探讨如何实现我国社会保障职能有限与有为的平衡，在肯定社会保障权可诉性的前提下，分别从普通法律救济层面和宪法救济层面论述社会保障职能有限与有为平衡的司法保障。
四、研究方法
本书以宪政为研究视角，以中国社会保障制度为研究对象，综合运用了规范分析、实证分析、历史分析、比较分析等研究方法。在对国内外社会保障制度历史进程的梳理中采用了历史分析的研究方法；在社会保障立法模式的选择、我国社会保障行政复议需要注意的几个问题、社会保障权可诉性的国外司法实践等问题的分析中采用了比较分析的研究方法；在对我国社会保障制度立法制度、社会保障行政制度、社会保障司法制度提出改革建议时采用了规范分析与实证分析的研究方法。
【注释】
[1]《公众看两会最关心社会保障》，http：／／epaper．jinghua．cn／html／2013－03／04／content＿1972100．htm，2013年3月5日。
[2]薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版。
[3]郭曰君：《社会保障权研究》，上海人民出版社2010年版。
[4]杨华：《城乡一体化进程中的社会保障法律制度研究》，中国劳动社会保障出版社2008年版。
[5]王伟：《中国社会保障法律制度研究》，中央民族大学出版社2008年版。