社会保障行政的历史渊源
“行政权是由国家宪法、法律赋予的国家行政机关执行法律规范、实施行政管理活动的权力，是国家政权的组成部分。”[1]可见，行政机关是国家的权力执行机关，依据宪法设立并代表国家负责宪法和法律的实施。一言以蔽之，行政权的运行是宪法实施的集中体现。行政权相较立法权和司法权而言，表现出直接性、强制性和执行性的特点。根据社会契约理论，社会上每一个个体人的力量是弱小的，不足以与复杂的社会力量相抗衡，因此社会个体把各自的权利让渡给国家权力机关，由国家立法机关制定各种法律规范，并由行政机关代表人民执行宪法和法律的各项规定，从而实现人民对国家事务、社会事务和经济文化事业的管理。“法律是社会理性的表现，这种理性同某些人的不明智正相对立。行政权是这样一种社会力量，它把政治体系方面一切单独力量联合到一个聚集着整体的幸福和安全的中心中来。”[2]我国现行80%以上的法律、法规都要由行政机关加以具体实施，因此，行政机关在我国依法治国进程中具有极其重要的地位和作用。
一、行政权的历史演变
考察西方国家行政发展的一般轨迹，总的来说经历了从19世纪行政疆域的相对狭小，行政管理职能的相对有限（只限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项），到20世纪行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀，再到20世纪中期以后逐渐认识到行政权无限扩张的种种危机进而采取各种措施限制行政权这一历史过程。[3]资本主义发展早期，与自由资本主义相适应，行政权被限定在一定的范围之内，“除了邮局和警察之外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在。”[4]管得最少的政府就是最好的政府成为当时社会的金科玉律，这就是近代自由主义法治国家的构成原理。随着科学技术的发展和工业革命的推进，出现了许多仅靠个人、家庭和社会无法解决的问题，“市场失灵”促进了国家对社会的干预，人们对政府的“万能”充满期待，“守夜人式国家”向“行政国家”变迁。“在行政国家阶段，社会和市民空前地依存于政府的介入和政府行政，政府行政机关作为追求公共利益的行政的具体承担者，其作用便随之获得了飞跃性增加和强化。”[5]伴随着追求公共利益的行政的比重越来越高，再加之行政权力相较立法权和司法权的天然优势，国家支配的重心逐渐从立法机关及司法机关转移到政府行政部门，行政问题渐渐成为现代政治课题的核心内容。值得注意的是，政府行政介入并不是解决社会诸问题的万能药，行政权的无限扩张亦会导致行政国家的异化。如同“市场失灵”一样，20世纪中后期的行政国家也经历了不同程度的“政府失灵”，有学者将这种失灵归纳为五方面的表现：第一，“行政国家”对民主、自由和人权构成威胁；第二，“行政国家”导致腐败和权力的滥用；第三，“行政国家”生产大量官僚主义，导致效率低下；第四，“行政国家”造成人、财、物资源的大量浪费；第五，“行政国家”导致人的生存能力和创造能力的退化。[6]由此看来，“行政国家始终具有正面效应和负面效应，一方面它提供了人类解放、生活幸福的可能性，另一方面也提供了束缚人类，侵犯权利和自由，强迫其服从的新的枷锁。”[7]为了避免和减少以上种种弊端的出现，必须架构保障政府权力行使的公共目的性和保障私人的权利和自由的相关原理和制度，强化和完善对国家权力尤其是行政权力的监督和制约，充分确保人民的参与权和监督权，努力保证国家始终沿着为社会和私人服务的方向发展。秉持着上述理念，20世纪中期以后的行政权又经历了一次历史的变迁，“全能政府”逐渐向“有限政府”过渡。首先，明确政府行政职能的范围，从一些领域退出行政干预；其次，在明确的行政职能范围内对行政权力予以规范和控制；最后，加强社会自治，发挥第三部门的作用。[8]
二、给付行政的内涵
19世纪末20世纪初，垄断经济的抬头使得政府在管理模式上也开始信奉“管得最多的政府是最好的政府”的理念，政府职能在为人们提供物质帮助和各项服务方面的表现越来越突出。政府职能的客观变化使得行政法理论也必然随之发生变化。正是顺应了这种发展和变化，德国行政法学家恩思特·福斯特夫在其1938年发表的《作为给付主体的行政》中创造了“生存照顾”和“给付行政”的理论。恩思特·福斯特夫认为，给付行政和干预行政都是政府的重要职能，得到政府的给付和服务是公民的法律权利。因此，给付行政应当成为行政法的重要组成部分。20世纪50年代，恩思特·福斯特夫的《行政法教科书》被视为现代德国行政法的代表作，此书正是以对给付行政和福利行政的研究为重要特征。[9]
长期以来，我国行政法体系主要是以《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等核心法律为基础而构建的，这套体系具有明显的秩序行政法的特征。所谓秩序行政法，是以命令型行政权力为主要规范对象，以保护社会秩序和社会成员个体权利为首要任务的行政法律规范体系类型。这种秩序行政法的基本任务是培育和发展市场，营造竞争条件和维护竞争秩序。[10]秩序行政法的基本目标则是追求效率，服务行政法的核心理念是保障民生。随着服务行政理念的日益深入，给付行政的实践在我国也呈不断发展之势。2004年宪法修正案增设了“国家尊重和保障人权”、“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等重要内容，使得我国给付行政的发展进一步获得了宪法的支持和推动，这是符合现代行政活动和现代行政法治发展趋势的。2007年举行的第十届全国人大第五次会议是政府主导行政职能的重要转折点。关注民生扩大行政给付以推进社会公平正义，成为会议的核心议题和政府工作报告的主题之一。同年，党的十七大顺利召开，会议确立的基本国策有一个突出亮点，就是明确了我国全面推行社会主义现代化建设的“四位一体，民生为重”的发展方向，即在全面推进经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的整体战略安排中，明确地将“加快推进改善民生”作为社会建设的重点。2012年，党的十八大又增加“生态文明建设”，国家建设总体布局从“四位一体”拓展为“五位一体”。在我国社会经济生活发生历史性变化的条件下，把推动社会建设、改善民生作为当前社会建设的重大任务，彰显了执政党对现代政府功能定位和职责认识的新突破，体现了新的行政法治观念——“行政并非仅系国家实践法律与权力目的之手段，而是应作为国家福利目的之工具，来满足社会之需求。”[11]伴随着给付行政的产生和发展，政府的社会职能逐日彰显。[12]
关于给付行政的内涵界定，我国学者姜明安认为给付行政指“行政主体在公民失业、年老、疾病或者丧失劳动能力等情况或其他特殊情况下，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的具体行政行为”。[13]这样的界定存在一定的局限，从字面理解该定义将给付行政等同于社会保障行政显然不妥，前者的外延肯定大于后者，日本学者南博方就认为给付行政分为供给行政、社会保障行政和资助行政三种形式。[14]另外，将给付行政的内容仅仅局限于物质权益或者与物质有关的权益层面也不够完整，排除了非以物质形式表现的给付，德国学者平特纳就认为给付行政包括金钱给付和事实给付两种形式。[15]从行政行为的角度来讲，所谓给付行政是指“通过公共设施、公共企业等进行的社会、经济、文化服务的提供，通过社会保障、公共扶助等进行的生活保护、保障，以及资金的交付、助成等，即通过授益性活动，积极地提高、增进国民福利的公共行政活动”。[16]
三、给付行政的基本原则
给付行政的基本原则，又称给付行政的法原理，是指导与支配给付行政的具有普遍意义的理念、道理或准则。从德国、日本有关给付行政的讨论来看，给付行政的法原理一般包括如下内容：社会国家的原则、法治主义的原则（法律适合性的原则）、平等原则（基本权利拘束的原则）、补充性原则、禁止过剩给付的原则和信赖保护原则等。[17]国内学者对给付行政基本原则的研究大致也是在上述框架内展开。[18]
（一）社会国家原则
“现代国家常被称为福祉国家、社会国家或者给付国家，国家具有积极地实现社会性正义的义务和责任”。“在社会国家，救济社会上的弱者，提供国民生存所不可或缺的财货、服务及设施，采取确保国民经济的稳定和发展的措施，都成为国家的当然使命。”[19]正是基于社会国家的积极救助义务，给付行政才有了存在的空间。社会国家原则就是以实现社会福利为目标的原则，“法律的终极原因是社会的福利，未达到其目标的规则不可能永久性地证明其存在是合理的。”[20]
一般认为，社会国家理念的确认肇始于1919年《德国魏玛宪法》的颁布，魏玛宪法把家族的清洁健康和社会的改良作为国家与公共团体的任务，规定了大量的社会经济权利。1946年的《日本国宪法》也采用了社会国家的理念，规定国民均享有最低限度的健康与文明的生活权利。新中国成立以来的四部宪法也都规定了社会经济权利，体现出社会国家的特色。
（二）法治主义原则
法治主义原则又称依法行政原则，包含三项具体的要求：（1）形成法律规范的能力，该能力由人民代议机构单独享有，但也承认委任立法；（2）法律优先，是以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志，法律只能以法律形式才能废止，法律能废止所有与其冲突的其他意志表达形式；（3）法律保留，指在特定范围内排除行政的自行作用，必须由法律加以规定。在行政给付领域，要求（1）和要求（2）是适用的，要求（3）是否适用于给付行政以及适用范围到底有多大则在学界颇有争议。
（三）平等原则
在给付行政中贯彻平等原则，就是要求政府保障国民受给付地位的平等性，国家应当一视同仁，所有符合条件的人都应有机会获得给付。平等原则在体现形式上无差别的同时，更要注重实质上的平等，考虑不同的主体与不同的客观情况，对于满足一定客观条件的特别主体给予特别给付，体现实质平等。
（四）补充性原则
补充性原则在德国称为“辅助性原则”，是给付行政的创始人恩斯特·福斯特夫在1959年提出的新见解。在给付行政领域中坚持补充性原则，即国家对国民的生存考虑应当是补充性的，负首要责任的应当是国民个人以及社会团体，只有个人和团体不能胜任时，才由国家予以填补相应的部分。之所以采用该原则，是出于两点考虑：一是全面给付容易造成行政权力的过分干预，侵犯公民的私权；二是给付程度过高会造成人民对政府的依赖，培养“懒汉”情绪，造成社会生产力水平下降，政府负担随之加重。
（五）禁止过剩给付原则
禁止过剩给付原则，包含三层意思：不得对不需要给付者予以给付，不得对需要给付者予以超出其所需范围的给付，不得对起初需要给付、经受给之后不再需要给付者予以持续给付。禁止过剩给付原则与前述的补充性原则关系密切，均是强调国民到社会再到国家的责任顺序。禁止过剩给付的对立面是禁止过低给付，这两者结合在一起构成了一些学者讨论的给付行政的比例原则，这里不再展开。
（六）信赖保护原则
信赖保护原则是给付行政领域中的一个重要原则，尤其对于长期、持续受领给付的人来说更加显得重要。信赖保护原则在给付行政领域中的运用主要表现为政府对业已做出的给付决定以及给付行为应当遵守信用，不得随意更改。若因情势变更，确实需要改变有关基准或者变更、撤销、废止已经做出的给付行为时，应当进行相关利益的比较和衡量，只有当认定的新基准或对已经做出的给付行为的变更、撤销、废止所产生的利益确实大于相对人因为变更而损失的利益时，才能进行更改。政府变更、撤销、废止其违法做出、但并非源自行政相对人过错的给付，或者政府因公共利益的需要而变更、撤销或废止其合法做出的给付行为时，对于因此而导致的行政相对人的损失，政府应当给予相应的赔偿或补偿。