发挥行政复议在社会保障权利救济中的重要作用
社会保障争议大致可以分为三类：一是公民与社会保障行政主管机关之间就是否享有给付资格、适用何等给付标准等问题所发生的争议；二是公民与社会保险经办机构之间就养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险具体事务办理过程中发生的纠纷；用人单位与社会保险经办机构之间就缴费等发生的争议；三是公民与用人单位在参加社会保险、缴费等问题上的纠纷。由此可以看出，社会保障争议涉及不同的争议主体，从这些不同的争议主体出发，可以对社会保障争议进行分类。行政争议是行使行政权力的主体在行使公权力过程中与相对人（公民、法人和其他组织）之间发生的、依据公法可以解决的争议。[39]根据行政争议的定义标准可以判断出，社会保障争议的前两种情况属于社会保障行政争议，是本部分社会保障行政救济制度所研究的对象。概括一下，公民或者用人单位与社会保障行政主管机关或者社会保障经办机构之间发生的争议是社会保障行政争议，此类争议的解决需要用到社会保障行政救济。
社会保障争议的行政救济，在这里仅指行政体系内的救济[40]，主要是指社会保障行政复议。行政复议是制度化程度最高的行政救济制度。社会保障行政复议可以对社会保障行政决定的瑕疵予以及时修正，从而提高了个案裁决中事实认定的准确程度，对诉讼案件起到“过滤器”的作用，有效地节约了司法资源。
一、我国社会保障行政复议制度概况
我国社会保障行政争议的行政救济途径主要是行政复议。1999年全国人大常委会通过的《行政复议法》明确规定“申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的，公民、法人或其他组织可以提起行政复议”，虽然《行政复议法》只将部分社会保障争议纳入行政复议的范围，但毕竟以基本法律的形式第一次明确了社会保障行政复议制度，具有重要的历史意义。同年，国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》，规定了缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服，可以依法申请复议。2001年劳动和社会保障部颁发的《社会保险行政争议处理办法》，具体规定了对社会保险经办机构的保险登记、变更、保险缴费基数、保险待遇标准及调整、社会保险关系转移或接续等具体行政行为，可以提出行政复议。2003年国务院颁布的《工伤保险条例》，规定了对工伤认定结论、单位缴费基数、工伤保险待遇等可以提起工伤保险行政复议。2010年，一部专门规范社会保障行政复议的部门规章出台，即人力资源和社会保障部颁发的《人力资源社会保障行政复议办法》。该办法对人力资源社会保障行政复议工作进行了全面系统的规定：“公民、法人或者其他组织认为人力资源社会保障部门作出的具体行政行为侵犯其合法权益，向人力资源社会保障行政部门申请行政复议，人力资源社会保障行政部门及其法制工作机构开展行政复议相关工作，适用本办法。”该法第7条规定了公民、法人或者其他组织可以依法申请行政复议的七种情形：（1）对人力资源社会保障部门[41]作出的警告、罚款、没收违法所得、依法予以关闭、吊销许可证等行政处罚决定不服的；（2）对人力资源社会保障部门作出的行政处理决定不服的；（3）对人力资源社会保障部门作出的行政许可、行政审批不服的；（4）对人力资源社会保障部门作出的行政确认不服的；（5）认为人力资源社会保障部门不履行法定职责的；（6）认为人力资源社会保障部门违法收费或者违法要求履行义务的；（7）认为人力资源社会保障部门作出的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
二、社会保障行政复议在社会保障权利救济方式中的优势表现
“从各国的经验来看，社会保障争议的解决并不拘泥于行政与司法两者传统意义上的分工，相反在解决争议时更多地依赖于行政权力的积极作用，但以司法作为最后一道防线。”[42]司法救济的方式固然权威性强、救济效果好，但对社会保障争议当事人而言，面临着诉讼费、鉴定费、律师费、误工费等费用且消耗大量时间和精力的压力。相比之下，非诉讼方式具有便捷、经济和接近当事人心理的优势，有利于争议的缓和解决，与诉讼方式相辅相成地发挥着作用。1991年以后，德国将复议程序规定为诉讼前的必经程序，当事人对一个社会保障机构的决定或裁决不服时，必须首先向行政复议机关提出复议申请，如果对复议结果仍然不服，才可以在1个月内以书面方式向社会法院提起诉讼。法国实行诉讼前的调解程序，当事人对社会保障组织的决定不服时，不能直接向社会保障事务法庭起诉，首先要向社会保障行政管理委员会内设的调解委员会申请调解，如果行政管理委员会在1个月内未能作出决定，或当事人对行政管理委员会的决定仍不服时，可以在1个月内向社会保障事务法庭提起诉讼。调解程序与行政法中特有的诉讼前行政申诉相同，其目的在于在诉讼前，行政组织可以重新考虑它的决定，也是行政管理委员会对社会保障事务机关的一种监督形式。[43]这种调解程序类似于我国的行政复议程序。
在我国，个人的社会保障权一般是通过国家和受托单位的管理监督、待遇给付得以实现的，一旦上述行为侵犯了个人权利，社会成员首先可寻求行政复议这一救济途径。相较于司法机关而言，行政机关更加熟悉社会保障业务和相关政策，有利于争议的及时、有效解决。而且，从我国社会保障立法滞后的现状来看，社会保障给付并不都是依据法律、法规实施的，有些给付是依据规章及其他规范性文件实施的，而后者在目前的司法体制下并不能成为法院审判的依据，这就意味着根据规章和规范性文件实施的给付难以通过诉讼的方式得到保护，只能以行政复议作为有效的救济途径。再者，规章效力以下的规范性文件还能在行政复议中一并进行合法性审查，而抽象性行政行为一概不能成为行政诉讼的审查对象。基于以上行政复议较行政诉讼的优势地位，我国在社会保障法律救济中，需要充分发挥行政复议的巨大作用，对社会保障案件在进入司法救济程序之前进行过滤，这也能在一定程度上节约司法资源。
三、我国社会保障行政复议需要注意的几个问题
（一）社会保障行政复议的前置性问题
在我国，行政复议并非行政诉讼的必经程序，多数情况下，相对人有选择复议或者诉讼的权利。《行政复议法》对行政复议前置的规定集中体现在第14条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼”以及第30条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”。在我国社会保障权利救济领域，公民拥有申请复议或者提起诉讼的选择权。以《社会保险法》为例，第83条规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险登记、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”当然，某些法律特别规定了行政复议前置，在这种情况下，公民必须先行提起社会保障行政复议，只有对复议决定不服时，才能提起社会保障行政诉讼。比如《工伤保险条例》第53条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”再如《城市居民最低生活保障条例》第15条规定：“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”
德国1991年之后实行社会保障争议的行政复议前置程序，当事人在提起社会保障诉讼之前，首先要经过行政复议程序，法律另有规定的除外。德国这一规定充分考虑到社会保障争议所涉及问题的专业性，在诉讼前设置复议程序，可以有效地避免法院处理一些不必要的诉讼，有效地对社会保障诉讼案件起到了过滤作用，解决了部分社会争议。同时，复议程序具有简便易行、经济快捷的优势，有利于及时处理社会争议和纠纷。
目前在我国，多数社会保障争议都能通过行政复议途径得到有效解决，且当事人无须支付任何费用，审理程序也比司法救济来得快捷。更者，现行很多社会保障给付依据的并不是法律法规，而是行政部门自行制定的政策性文件，这些文件不能成为行政诉讼的裁判依据，也不能成为行政诉讼的审查对象。所以，相较社会保障行政诉讼而言，社会保障行政复议在现阶段能给社会保障权利人提供更多更有效的救济。所以，我们可以借鉴德国的做法，对社会保障行政争议实行以行政复议前置为一般做法，以法律法规赋予公民行政复议或者行政诉讼选择权为除外情形。
（二）社会保障行政复议的专业性问题
社会保障在美国被看作是政府最成功的一项举措。美国通过社会保障行政法官和申诉委员会对社会保障行政争议案件实施行政复议。基于社会保障行政复议案件的复杂性和特殊性，美国对社会保障领域的行政法官首先要求必须有充分的学识和经验，能够独立主持听证，独立地分析证据和判断证据的可信性。此外，行政法官还要积极参加由法学院或者联邦、州及地方政府组织的相关培训。社会保障申诉委员会的成员要求必须有七年的法律执业经历，并曾介入法院或社会保障管制机构对正式案件的准备、陈述或听证，此前有社会保障领域实践经验的人员将会得到优先考虑。[44]在美国社会保障行政过程中，行政法官和社会保障申诉委员会适应了社会保障争议涉及领域广泛，技术性、专业性强的现实需要，体现了法律保护的高度专业性。对社会保障行政决定进行复议必须以专业技术人员对事实的认定为前提。因此，对社会保障行政复议的任职人员的资格提出了严格的要求。
反观我国，对实施社会保障行政复议的人员并没有设立专门的门槛和要求，社会保障行政复议人员大多缺乏社会保障方面的专业知识和法学理论知识，因而导致对社会保障行政相对方的申请难以作出客观、公正的认定。尽管我国社会保障行政复议制度尚处在发展阶段，但我们也应该未雨绸缪，借鉴美国行政法官、社会保障申诉委员会成员的遴选经验，完善社会保障行政复议的官员任职制度，以此强化对社会保障行政相对方请求权的保护。
（三）社会保障行政复议的中立性问题
我国《行政复议法》第12条第1款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”可见，我国行政复议制度的设置纯粹是一种行政机关内部自我纠错模式，社会保障行政复议机构很难独立设置，它与作出具体行政行为的社会保障行政机关之间往往是上下级的关系。同时，社会保障行政复议机构的工作经费、人员编制等均受制于行政首长和财政部门，从而决定了社会保障行政复议机构在实质上难以保证完全中立地居于被审查机构和审查请求人之间，很难保证不偏向于社会保障行政机关一边。
在美国，20世纪初就已有了政府官员充当行政法官（1972年前被称为听证审查官）主持裁决的实践，但那时的行政法官地位不独立，与所属行政机关之间是一种完全的从属关系，行政法官的任命、提升和薪金保险全部由行政机关决定，他们根据行政长官的意志主持听证，作出的决定也必定会受到行政管制机构的影响，难保中立。为了改变这种状况，美国于1946年通过的《联邦行政程序法》规定听证的主持官员必须是有一定任期且不受行政机关惩戒的听证审查官，主持裁决的听证审查官不受负责该案调查或起诉的官员的影响或控制，他们的雇用、评估、薪俸和任期都不受行政机关左右，还规定要设立专门的听证审查官办公室。[45]这些改革措施大大加强了美国行政法官的独立性，从而确保其在行政复议时能秉持中立的态度，而行政法官能否以中立的态度对社会保障行政纠纷的事实问题作出公正的裁决，直接影响到公众对行政法官的信任程度。通过以上措施，使行政法官不再附属于社会保障行政管制机构，从而有利于营造一个相对独立的裁决体系。
行政复议机构必须持有中立的立场，才能为社会保障权受到侵犯的主体提供最有利的救济和权利保障，也才能增强公众对社会保障行政复议结果的接受程度。美国保持行政法官相对独立性的做法值得我们思考和借鉴。为使社会保障复议机构在社会保障行政主体与社会保障行政相对方之间保持超然的立场，我们需要在社会保障复议机构设置和复议程序上作进一步的尝试和规范。
【注释】
[1]罗豪才：《行政法学》，北京大学出版社2001年版，第3页。
[2]〔法〕霍尔巴赫：《自然政治论》，陈太先等译，商务印书馆1994年版，第76页。
[3]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2006年版，第28—34页。
[4]这是英国行政法学家韦德在其著作《行政法》一书导言中引用的英国历史学家泰洛的话。在韦德看来，泰洛这句话描写的是英国19世纪和19世纪之前的行政疆域。见〔英〕韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。
[5]杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第45页。
[6]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2006年版，第32—33页。
[7]杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第49页。
[8]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2006年版，第34页。
[9]参见于安：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第23—24页。
[10]李延铸：《建设服务型政府需要新型的行政法》，《中共四川省委党校学报》2010年第4期。
[11]陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第105页。
[12]任何社会政府的社会职能都是必需的，但社会管理职能作为一项独立于政治职能、经济职能的政府职能，是随着社会结构的变迁及社会问题的出现才有的事情，当社会由政治国家和私人领域的两维结构变成政治国家、市民社会、私人领域的三维结构时，在国家利益、个人自由以外，产生了公法及公共组织对社会公共利益和社会公平秩序的维护，出现了政府作用的新领域。19世纪末，20世纪二三十年代，伴随着政府对社会问题的关注以及解决社会问题所采取的措施，政府的社会管理职能得到加强，并成为一项独立于政治职能和经济职能的重要的政府职能。政府的社会管理职能是行政权扩张的必然结果，“政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，孕育理性、宽容和文明的社会氛围，建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。”参见陈振明：《什么是政府的社会管理职能》，《新华文摘》2006年第3期。
[13]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第189页。
[14]〔日〕南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第32—33页。其中，供给行政是指提供日常生活中必不可少的公共服务的行政作用。供给行政通过公共用物、公共设施、公共企业等的设置和经营来实现。社会保障行政包括对生活贫困者进行生活保障的公的扶助，将成为生活贫困原因的生活上的危险分散于社会，以谋求对其救济的社会保险、公共卫生和社会福祉。资助行政包括青少年的保护和培养、知识和技术的提供等非经济的内容。
[15]〔德〕平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第163页。金钱给付，尤其包括社会给付和经济补助。事实给付，特别表现在公共设施和公物方面。
[16]杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第329页。
[17]同上书，第331—333页。
[18]如郭润生、张小平认为，给付行政适用的法律原则包括社会国家原则、法治国家原则、保障基本人权原则、补充性原则等。参见郭润生、张小平：《论给付行政法》，《行政法学研究》1994年第3期。再如，王贵松认为，支配给付行政的原则包括社会国家原则、法治原则、国家辅助性作用原则、平等对待原则、比例原则和信赖保护原则。参见王贵松：《支配给付行政的三大基本原则》，载刘茂林主编：《公法评论（第1卷）》，北京大学出版社2000年版。
[19]杨建顺：《论给付行政的法原理及实现手段》，载杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版。
[20]〔美〕本杰明·卡多佐：《司法过程的性质》，苏力译，商务印书馆1998年版，第39页。
[21]何峥嵘：《社会保障的行政法学视角》，《广西社会科学》2009年第11期。
[22]中国社会保障行政管理体制的历史发展六阶段参考岳宗福：《新中国60年社会保障行政管理体制的变迁》，《安徽史学》2009年第5期。
[23]岳宗福：《新中国60年社会保障行政管理体制的变迁》，《安徽史学》2009年第5期。
[24]郑功成：《中国社会保障理论与实践（上）》，《前线》1996年第5期。
[25]四个阶段分别为：阶段一，分散管理，但对管理与实施进行分离，制定目标方案；阶段二，根据系统分工、避免交叉和统一管理的原则，组建专门的、统一的社会保险管理部门，进一步明确对民政部、卫生部、国家教委、财政部等的授权并改组其相应的机构，同时取消其他部门对社会保障事务的管理职权；阶段三是完善社会保障管理体制，进一步理顺各管理部门之间的关系，确保各个管理部门严格按照法律、法规规范的职责行使管理权限；阶段四是高度的集中统一管理，这是社会保障管理体制发展的最高目标。
[26]英国主管社会保障事务的政府部门有社会保障部、卫生部、就业部、国内税务部；法国主管社会保障事务的政府部门有卫生和社会保障部，社会事务和就业部，联合征收机构；德国主管社会保障事务的政府部门有劳工和社会事务部，家庭、青少年、卫生部；俄罗斯主管社会保障事务的政府部门有社会保障部、财政部、卫生部；智利主管社会保障事务的政府部门有劳工和社会福利部、卫生部、社会保障总监；日本主管社会保障事务的政府部门有厚生省、劳动省、卫生和福利省。参见郑功成：《论中国特色的社会保障道路》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第398页。
[27]学者唐钧主张采取先“虚”后“实”的办法，即先在中央及方成立社会保障委员会，待将来时机成熟且有必要的话，再将整个社会保障的管理体系统一起来，考虑成立“大社会保障部”。唐钧：《社会保障领域实行“大部制”须慎之又慎》，《社会保障制度》2008年第9期，第75页。
[28]具体内容为：合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的管理责权。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。
[29]《完善我国社会保障财政管理的对策》，http：／／www．gov．cn／ztzl／2006－01／26／content＿173019．htm，2011年3月2日。
[30]董溯战：《英国社会保障制度中的国家、市场与社会作用之比较分析》，《宁夏社会科学》2003年第11期。
[31]福利国家的负面作用主要体现在三个方面：一是政府将有限资源的相当部分用于非生产性的社会保障项目中，造成生产和消费比重失衡，从而引起国家财税的危机；二是福利国家实行的高福利措施，使许多失业者宁愿长期处于失业状态也不愿意就业，从而滋生了社会普遍的“养懒汉”现象；三是为支持福利国家福利体系的运作而建立的庞大的服务体系，不仅难以照顾到特殊群体的需求，而且也不易协调，造成资源的重复和浪费。参见詹火生：《社会福利理论研究》，台湾巨流图书公司1988年版，第9页。转引自董保华：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第113页。
[32]王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，浙江人民出版社1999年版，第75页。
[33]同上书，第140页。
[34]杨建顺：《论给付行政法原理及实现手段》，载杨建顺主编：《比较行政法——给付行政的法原理及实证性研究》，中国人民大学出版社2008年版，第52页。
[35]李春根、朱国庆：《我国社会保障基金监管体系：问题与重构》，《社会保障研究》2009年第6期。
[36]胡晓义：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第419页。
[37]该历史阶段的划分参考胡晓义：《走向和谐：中国社会保障发展60年》，中国劳动社会保障出版社2009年版，第422—424页。
[38]《人社部：社保基金总收入28 465．3亿 同比增长18．4%》，http：／／fund．cnfol．com／130125／105，1488，14276112，01．shtml，2013年3月1日。
[39]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第13页。
[40]本书采用行政救济的狭义说概念，即认为行政救济的实施主体仅限于行政机关。关于行政救济的广义、狭义定义见第五章第一节中“权利救济的分类与比较”部分的详细表述。
[41]包括人力资源社会保障行政部门、社会保险经办机构、公共就业服务机构等具有行政职能的机构。
[42]薛小建：《社会保障权论》，中国法制出版社2007年版，第269页。
[43]〔法〕让－雅克·迪贝卢：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第194—195页。
[44]Ronald G．Marquardt，Edward M．Wheat，Hidden Allocators：Administrative Law Judges and Regulatory Reform，2Law ＆Pol'y Q 472，484（1980）．转引自高秦伟：《美国社会保障行政中的行政法官》，中国宪政网，http：／／www．calaw．cn／Pages＿Front／Article／ArticleDetail．aspx？articleId＝4771＃＿ftn12，2011年4月10日。
[45]丁明方：《美国马里兰州行政复议制度介绍》，http：／／www．masfzb．gov．cn／Article／ShowArticle．asp？ArticleID＝1452，2011年3月20日。