宪政内涵的多角度界定
人类社会早在古希腊、古罗马时期就已经有了宪政理念的萌芽。苏格拉底、柏拉图、亚里士多德以及其后的斯多葛学派、伊壁鸠鲁派的哲人先贤，就有城邦权力如何合理有效组织、自由民如何有序生活以及如何参与城邦活动等一系列有关国家、政体、法治问题的阐述，对近代宪政理念的形成和发展产生了重大深远的影响。近代宪政理念的起源可以追溯至中世纪末期即16世纪的宗教改革和文艺复兴运动。以马基雅维利、布丹等为代表的思想家们的政治法律思想，尤其是他们的国家主义理念，适应了资产阶级建立独立自主的统一民族国家潮流，促成了欧洲大陆一系列主权国家的诞生，开启了宪政时代的大门。洛克、卢梭等自然法学派，以自然法思想和社会契约论为旗帜构建起了宪法和宪政的理念大厦。只有到了这时候，由于主权在民、人权、权力制约和法治等思想理论趋于成熟，才形成了完全意义上的宪政理念。按照学者胡桥的总结，现代西方宪政呈现出三大基本趋势：社会化、人权化、司法化。社会化是西方宪政发展与变革的基本立场和根本动力，它使宪政的发展成为可能；人权化是西方宪政发展与变革的轴心和根本原因，它使宪政变成了现实；司法化是西方宪政得以运转的根本手段或唯一手段，它使宪法由“死法”变成“活法”。[1]
一、西方学者眼中的宪政
宪政一词在西方世界的出现和使用是近代以后的事了。美国著名法学家伯尔曼在其著作《法律与革命》一书中谈道：“‘立宪主义’一词创始于18世纪后期和19世纪初期，主要用来指美国的成文宪法高于制定法的原理。”[2]
国外学者对宪政含义的揭示更多地倾向于组织和限制政府权力，但各个学者的分析角度和侧重点却是各不相同的。有学者从对政府权力进行制约的角度界定宪政。比如香港大学法律系教授雅施·盖伊说过，宪政意味着“政府和立法机关的权利由宪法界定和限制，宪法享有基本法的地位以及拥有通过不同形式的司法审查实施这些限制的权威，行政行为的权威须以法律为依据”。[3]美国印第安纳大学资深教授斯科特·戈登用立宪主义来指代国家的强制性权力受到了约束这种观念，而把宪政定义为通过政治权力的多元分配从而控制国家强制力量的政治制度。[4]有学者以宪政蕴含的法治精神来界定宪政。比如美国著名的政治科学家、律师麦基文认为，宪政的核心就是用宪法和法律来限制政治权力。“宪政有着亘古不变的核心本质：它是对政府的法律限制；是对专制的反对；它的反面是专断，即恣意而非法律的统治。”[5]有学者从限政、分权和人权的综合角度来阐明宪政。如：卡尔·J．弗里德希为《社会学国际百科全书》撰写的“宪法与宪政”词条，将宪政界定为：“宪政是对政府最高权威加以约束的各种规则的发展，成为一个主导的历史力量。这个概念有时意味着一套基本的和稳定的规则的发展，它分配最高权威和指定政府的组织。有时它又意味着法律和规则而不是个人的权限支配政府。或者意味着一个规则实体的发展，它规定了权力的分离。或者意味着规则的另一种发展，即以特殊的方式保护人民不受统治者的伤害，如美国的‘人权法案’。这些含义中的每一个都抓住了它的某一个方面。”[6]
二、中国学者眼中的宪政
我国近现代著名政治家梁启超是中国近代历史上第一个使用“宪政”的学者。他在1899年戊戌变法失败流亡日本期间写作的《各国宪法异同论》一文中，首次提出：“宪政（立宪君主国政体之省称）之始祖者，英国是也。英人于七百年前，已由专制之政体，渐变为立宪之政体。……以至今日非徒能不失旧物而已，又能使立宪政体益加进步，成完全无缺之宪政焉。”[7]民主革命之先驱孙中山先生在他著名的革命程序论中，提出经由军政、训政、宪政三阶段建成民主共和国家，展现出孙中山关于宪政建设路径的美好设想，宪政一词由此在中文世界里成为某种理想的代名词，引发了国人对它不倦的探讨与追求。抗日战争时期，伟大领袖毛泽东作出了“宪政就是民主的政治”的著名论断，也正是这一论断，影响了众多中国学者对宪政的定义。新中国成立之初，国家实行计划经济体制，表现在政治形态上，政府是一种全面干预的万能政府，在此背景下，宪政一词自然丧失了其赖以生存的环境和土壤。改革开放以来，市场经济的发展呼吁政府给市场让步、政府还权于市场，与此同时，伴随市场化加剧而来的权力寻租等腐败现象滋长，加大了建立有限政府和法治政府的呼声，于是以控权、限政、法治为其内涵和特征的宪政一词又重新回归中国社会。
多数中国学者认为“宪政”译自英语单词“constitutionalism”，[8]也有学者认为“宪政”对应的英文词汇应该是“constitutional government”，即宪政是“立宪政体”的简称。[9]其实，宪政是个综合性的概念，它既可指一种政治观念和政治理论，此时宪政对应“constitutionalism”；也可以指一种政治制度，此时宪政对应“constitutional government”；还可以指一种政治运行状态，此时宪政对应“constitutional politics”。[10]
学者邹平学较早从宪政概念的定义方法上，总结出我国五种具有代表性的宪政概念[11]：一是以静态描述为主，兼含动态的界定。如张有渔教授认为：“所谓宪政，就是拿宪法规定国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间权利义务关系，而使政府和人民都在这些规定之下，享受应享受的权利，负担应负担的义务，无论谁都不许违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”[12]二是从实质要件和形式要件两个方面的定义。如许崇德教授认为，毛泽东所指出的宪政就是民主政治，构成宪政的实质含义，再加上形式要件的话，那么宪政应是实施宪法的民主政治。[13]三是突出民主政治的要义，以动态描述与静态概括并重。如张庆福教授认为：“宪政就是宪法政治，以宪法治理国家。它的基本特性就是用宪法这种根本大法的形式把已争得的民主体制确定下来，以便巩固这种民主体制，发展这种民主体制。”[14]又如《北京大学法学百科全书：宪法学行政法学》对宪政的解释：“宪政”（constitutionalism）也称“民主宪政”、“立宪政治”、“立宪政体”。用宪法的形式把已争得的民主事实确定下来，以便巩固这种民主事实，发展这种民主事实。[15]由中国社会科学院法学研究所编的《法律辞典（简明本）》对宪政也作了类似的解释：“宪政——基于宪法而运行的政治形态。其核心内容是掌握了政权的统治阶级用宪法这种根本大法的形式把已经争得的民主事实确定下来，以便巩固和发展这种民主事实。”[16]四是以宪法的动态过程来展示宪政的要素。如郭道晖教授认为：“宪政是以实行民主政治和法治原则，以保障人民的权力和公民的权利为目的，创制宪法（立宪）、实施宪法（行宪）和维护宪法（护宪）、发展宪法（修宪）的政治行为的运作过程。”[17]五是通过对宪政与民主、自由的实际关系的辨析来认识宪政。如杜钢建教授认为：“民主不是宪政的直接目标，宪政的直接目标在于自由。宪政的直接目标是要使人民首先成为自由民。宪政不外乎是要将现行国家权力纳入宪制轨道，使当道者权力的运用受到法治的约束。宪政不是要将当道者的权力夺过来交给人民，宪政是要保障人民的自由不受当道者权力的侵犯。”[18]
相比20世纪90年代的学者多从民主政治的角度定义宪政，新世纪以来着力于宪政研究的学者多从民主、法治、分权、人权等多重方面以综合的角度来定义宪政。比如，学者钱福臣认为：“宪政是以人民主权为道德前提，以法治、民主和分权与制衡为制度手段，以人权为价值目标的政府制度。”[19]学者季金华认为：“宪政是以宪法为依据，以控制权力为手段，以人权保障为目的的一种民主政治形态，是由规范体系、价值目标体系和实施机制构成的一个系统过程和结果状态。”[20]学者何士青认为：“宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为根本目的的政治形态或政治过程，是一种旨在实现民主、法治、公平的法治国家模式。”[21]学者陈俊认为：“宪政是一种以法治为形式、以民主为基础、以分权制衡为手段、以个人自由为终极目标的一种现代政制。”[22]可见，宪政内涵中有一些为学者们所津津乐道的关键词，比如人民主权、民主、法治、人权、分权与制衡等，有些学者将这些关键词称为定义宪政的语意场术语[23]，有些学者将其称为宪法所蕴含的一套精神形态的取向[24]，有些学者将其称为宪政的主要价值诉求[25]，有些学者将其称为宪政的理念基础[26]，有些学者将其称为宪政内涵的基本要素[27]。笔者在这里挑选出最能代表宪政特征的五个关键词，并逐一进行考察，以期发现社会保障制度与宪政核心理念之间的关系，从而揭示社会保障制度的宪政基础。