社会保障立法的模式选择
社会保障法作为一种典型的社会法，不仅体现对社会弱势群体的关怀与帮助，而且涉及整个市场经济风险防范机制的架构，关系市场经济法律制度体系的建构与安排。作为上层建筑，社会保障法律制度反映了一国生产力的发展水平，反映了一个国家或社会内部各方利益群体之间的关系，还反映了一国政治、经济体制结构与社会文化、心理等。因此，不同的国家存在着不同的社会保障法制运行模式。我国正处于市场经济体制改革和法治现代化建设进程之中，面对人口众多（占世界人口22%）、资源匮乏、地区差异、城乡二元的现实国情，如何建构起既适应社会主义市场经济需要，又体现中国特色、符合中华民族文化传统和民族心理的社会保障法制模式绝非易事，需要理论的支持和实践的检验。
社会保障立法的模式根据不同的分类标准会有不同的划分。我们知道，立法包括立法内容和立法形式两个方面。社会保障立法的内容包括社会保障责任主体、社会保障基金筹集方式、社会保障管理体制、收支关系等。以社会保障基金筹集方式为标准，社会保障法律制度可分为收费型和收税型；以社会保障管理体制为标准，社会保障法律制度可以分为统一型和分散型、公营型和私营型；以收支关系为标准，社会保障法律制度可以分为现收现付型、基金型和统账结合型。社会保障责任主体，涉及政府、市场、社会、家庭、个人在社会保障中的责任划分，对于社会保障制度的影响最大，因此，学者往往以社会保障责任主体为标准，将社会保障法律制度划分为社会保险型、国家福利型、国家保险型、强制储蓄型。[8]
一、以责任主体为标准划分的社会保障立法模式及评价
（一）社会保险型
社会保险型立法模式以面向劳动者建立各种社会保险制度为中心，再补充以其他救助或福利性政策，构成能够满足工业社会需要的较完备的社会安全网。德国是世界上最早建立社会保险制度的国家，也是社会保险型立法最为典型的代表国家之一。德国社会保障立法始于19世纪末的帝国时期。1881年11月，德皇威廉一世颁布“皇帝告谕”（《黄金诏书》），认为社会保障是“每一个立足于基督教民众生存道义基础上的国家的最高使命”，[9]提出：工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障，他们有权得到救济；工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。德国于1883年颁布了《医疗保险法》，1884年颁布了《工伤事故保险法》，1889年颁布了《伤残和养老保险法》，1911年将上述三部社会保险法合并为《帝国保障制度》并颁布了《职工保险法》；1927年颁布了《职业介绍法》和《失业保险法》；1938年颁布了《手工艺者养老金法》，使社会保障制度得到进一步发展。第二次世界大战以后，随着国家经济的发展，联邦德国的社会保障制度得到了进一步的发展和完善。1957年颁布了《农民老年救济法》，将农民养老纳入社会保障；1969年颁布了《劳动促进法》；1983年颁布了《文艺工作者社会保险法》；1988年颁布了《健康改革法》；1989年颁布了《养老金改革法》；1995年开始增加社会护理保险。[10]除此以外，德国还编撰了专门的《社会法典》，至今已编撰了11个部分，上述法规已被纳入该法典之中。社会保险是德国社会保障体系的核心，包括失业保险、医疗保险、养老保险、事故保险和护理保险等，分别规定在《社会法典》第3卷、第5卷、第6卷、第7卷和第11卷。其中，医疗保险、养老保险和失业保险作为重中之重，其费用支出占整个社会保险金总支出的90%。[11]
德国社会保障立法模式主要呈现出以下特点：
第一，在社会保障覆盖面上实行的是普遍性原则，几乎全体公民均能享受到相应的社会保障权。以社会保险为例，1891年建立的养老保险制度只覆盖工人群体，1913年扩大到管理阶层工作人员，1938年又扩大到手工业者，现在已经覆盖了所有的受雇劳动者。医疗保险同样如此，最初只覆盖工人，之后逐步扩大到职员和自由职业者，目前覆盖德国90%以上的人口。[12]
第二，在社会保障责任的承担机制上实行的是个人、雇主与国家共同负担的原则，实现风险保障的互济性。这一点在德国社会保险资金的筹集上得到了充分的体现和印证。具体来说除了工伤保险由雇主负担外，其他各项保险费由雇主、雇员和国家三方负担，其中，雇主负担的比例基本稳定，个人负担的比例逐步上升，国家负担的比例逐步下降。如从1970年到1990年二十年时间里，雇主负担的比例基本保持在31%左右，个人负担的比例由24%上升到30%，政府财政补贴的负担则由45%下降到39%。[13]
第三，在权利义务关系上强调权利义务相结合。权利主体只有符合法定的条件并履行相应的义务，才能享受相应的社会保障权。社会成员只有缴纳保险费，才能在自身情况符合相应社会保障立法的规定时，取得领取社会保险金的资格。以失业保险为例，所有至少在最后两年缴纳过12个月的失业保险的失业者，如果愿意接受联邦劳工局为其安排工作，就可以要求领取失业保险金，失业金一般最多可以领取一年，年老的失业者可以领到32个月。[14]
第四，在社会保障管理方上实行的是社会化管理原则。国家立法确定总体的运作模式，具体的管理由投保人和雇主通过董事会和行政管理委员会自治管理。自治管理是德国社会保险制度的一大特色，政府一般不直接干预具体保险事宜，实际的管理机构是由投保者与雇主代表选举产生的代表大会和董事会，负责决定保险承办机构的财政预算及人事安排等。除去失业保险由联邦劳动局负责外，这种管理模式遍及各大保险分支。[15]
由于社会保险型保障模式既适应了工业社会的需要，又避免了福利国家的某些缺陷，因而受到了多数国家的重视。自1881年颁布《黄金诏书》以来，德国社会保障立法走过了130多年的历程，经过不断的修改和完善，如今的德国已建立起以社会保险为主体并能够覆盖绝大多数公民的比较高效的社会保障制度，起到了经济发展稳定剂和社会发展安全阀的作用。
（二）福利国家型
福利国家型模式是按照普遍性和全面性原则，以国家为社会保障的直接责任主体，以全民高福利为特征，由国家提供广泛而充分的福利项目的社会保障制度模式，常被人们称为“从摇篮到坟墓”的福利模式。自英国在20世纪40年代末宣布建立福利国家后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立了福利国家，并于20世纪60年代达到鼎盛时期。
英国作为福利国家型社会保障立法模式的典型代表，“在第二次世界大战时因长期萧条留给人们的痛苦回忆，使人们期望战后应当成为一个更适合生活的具有较好环境的国家。”[16]1942年，在反复研究与论证的基础上，贝弗里奇委员会向英国政府提交了《社会保险与相关服务报告书》（亦称贝弗里奇报告），针对英国普遍存在的贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒惰等“五害”，主张用一种崭新的社会保障制度将英国建成世界上第一个“福利国家”。“福利国家的关键是政府保证所有公民享有最低标准的收入、营养、健康、住房、教育和就业机会，这些保障表现为公民的政治权利而不是以慈善的形式出现。”[17]1945年，英国政府批准并采用了贝弗里奇报告，相继颁布了社会保障的五大立法：《家庭补助法》（1945年）、《国民保险法》（1946年）、《工业伤害法》（1946年）、《国民健康服务法》（1946年）、《国民救济法》（1948年）。1948年，英国工党政府宣布英国首先建立了比较完整的福利国家的社会保障体系。为了保障社会保障制度的可持续发展，英国政府开始对日益体现出福利危机的社会保障制度进行改革与调整，并以立法的形式表现出来。在养老保险方面，1986年的英国社会保障法案降低了国家公共养老金的待遇水平，引入个人养老金计划，并在1995年制定新的养老金法案以强化养老金的安全措施。[18]英国工党上台后制定了“1999年福利改革和养老金法案”，目的是在不改变既定养老金总体结构的前提下，扩大养老金计划的覆盖率，降低养老金的制度成本。[19]在失业保障方面，英国政府采取了鼓励企业创造就业机会、启动就业培训计划、严格失业登记等措施促进就业，减少失业救济金补贴。在医疗保障方面，英国政府于1988年实施国民医疗保健市场化计划，号召医院之间开展竞争。1998年推行新的国民医疗保健计划，主要是减少医疗保健服务覆盖面，鼓励医疗保健服务的市场化。2000年又公布了国民保健五年计划，旨在建立全面有效的国民保健服务体系。[20]
英国的社会保障立法模式主要呈现出以下特点：
第一，社会保障的内容上体现全面性。在英国，社会保障几乎覆盖公民生活的方方面面，评价其为“从摇篮到坟墓”式的保障着实不过分。英国社会保障现行法律体系的主要内容有：（1）养老保险，其由养老保险、残疾保险和遗属保险三部分构成，同时对老年人的保障还包括福利和救济。（2）失业保险，周收入在一定数额以下的雇工都属于此项保险的对象，独立劳动者、缴纳减额社会保险费的已婚妇女和遗孀除外，失业保险所需费用全部由政府负担。（3）工伤保险，其津贴包括残疾津贴、日常照料补贴、额外的残疾护理补贴、收入降低补贴、退休补贴等，矿工还有单独的附加补助制度。（4）疾病保险，其待遇包括法定疾病补助金和疾病津贴。（5）生育保险，其待遇包括法定生育补助金和生育补贴。（6）全民医疗保健服务，公民需要支付一些医药费和一律实行在按工资收入缴纳医疗保险费的前提下的免费医疗。（7）免费教育及补贴，公立学校的初等教育和中等教育实行免费，高等教育90%的大学生可以获得政府发给的各种补贴。（8）社会救济，其救济对象包括凡16岁以上的英国居民，其收入不足满足最低生活需要的；已充分就业的低收入者，如需镶牙、配眼镜、外科手术以及无力支付处方费者；领取社会保险津贴期满，又未获得新工作岗位者；处于社会保险以外的贫困者，如被监禁者的妻子儿女，无权领取养老金的70岁以上者等等。[21]
第二，社会保障的权利主体上体现普遍性。权利主体极其广泛，包括全体英国公民。这种普遍性具体表现在“每一个英国人自出生之日就有一个社会保障号码，凡收入达到规定水平者均应交纳国民保险费，凡符合条件者均可享受相应的社会保障权益，甚至居住在英国的外国人也有缴纳国民保险费和享受某些社会保障的权益”。[22]
第三，社会保障的义务主体上突出国家的直接责任。由于实行福利国家的政策，政府的主体作用非常突出。在社会保障基金方面，强调国家的责任，除了国民保险需要雇主、雇员缴纳一定的保险费外，其他社会保障权所需要的费用均由政府财政负担，社会保障也由政府进行统一管理。
建立在人权保障价值和普遍主义原则基础之上的英国福利式社会保障制度因其涵盖面广、保障水平高，有力地维护了社会的安全和稳定，人民的生活水平因此得到很大提高。但是，过分倚重公平的背后是对效率的忽视，高水平的福利让政府的财政负担过重，这将有损国家经济发展竞争力，阻碍经济的持续发展，也不利于调动和激发人们的工作热情和积极性，容易纵容“懒汉”情绪，引发道德危机，所以英国从撒切尔夫人上台开始便着手对福利制度进行一系列改革。
（三）强制储蓄型
强制储蓄型又称完全积累型，以自立性原则为基础，国家立法强制建立社会保障个人储蓄账户，个人账户资金以完全积累方式进行市场化运营，并按规定适时用于储蓄者的养老、医疗、失业及住房等社会保障项目的模式。强制储蓄型立法模式以新加坡创立的公积金制度为典型代表，与其他几种社会保障立法模式差别很大。20世纪50年代的新加坡并没有按照其殖民宗主国英国的模式走上福利国家道路，而是采用公积金制度以不增加政府的财政负担。1955年，新加坡成立了中央公积金局并颁布《中央公积金法》。1965年独立后，新加坡继续将建立和完善公积金制度作为经济发展的战略重点。新加坡的社会保障法律制度包括社会福利和社会保险两个部分。其中，社会福利是通过政府及社会团体组织实施的，而社会保险则是由国家强制实施的个人储蓄式的中央公积金制度。根据新加坡社会保障法律规定，中央公积金由雇主和雇员共同缴纳，所有新加坡公民和永久居民都必须缴纳公积金并存入个人账户，以作为雇员的养老、医疗、住房、保险、教育等方面的支出，而这一法定公积金缴纳比例高达个人工资收入的40%。
新加坡的社会保障立法模式主要呈现出以下特点：
第一，社会保障中责任主体方面以雇主与雇员自己为责任主体，政府不承担或者尽可能不直接承担社会保障责任。立法强制雇主与雇员参加公积金制度，并按照规定缴纳公积金，雇员享受的待遇在其账户的公积金额度下支付。
第二，社会保障管理监督方面，政府只充当一般监督，而由半官方性质的中央公积金局负责管理。
第三，社会保障方式上无互济性，每个劳动者的公积金账户仅适用于本人，个人账户采取完全积累模式，没有社会统筹资金。
新加坡政府坚持认为：“新加坡必须避开福利国家综合征的一个特征，即那里的每个人都指望别人，而不自己更加努力工作，以承担个人所需要的服务费用。”[23]正是在这样的思路指引下，新加坡建立起了中央公积金制度，这是一种独具特色的社会保障立法模式。新加坡模式强化了人们自己为自己负责的意识，极大地培养了国民的自主自立精神，弱化了国民对政府的依赖。强制储蓄模式最大的缺陷莫过于由统筹资金的缺失而导致缺乏互济性，社会成员之间缺乏互惠和互助，不能共担风险，互济性的丧失势必影响社会保障的公平性。
（四）国家保险型
国家保险型社会保障立法模式是由一些社会主义国家创造的社会保障模式，它始于苏联，并被其他社会主义国家所效仿。该模式是指在高度集权的中央计划经济体制下，由国家包办全部的社会保障事务，以单位福利为主要表现形式，广大劳动者不缴纳任何保险费用而普遍享受由国家提供的各种社会保障待遇的模式。
苏联十月革命成功以后颁布了近100条社会保障法令，并成立了国家救济人民委员会（后更名为社会保障人民委员会）。1925年开始实施教师和科技人员的退休金制度；1927年实行纺织工人退休金制度；1928年颁布《社会保险法》，对丧失劳动能力或失去家庭生计者进行补助；1929年将退休金制度扩展到国民经济其他部门；1956年通过了《国家退休金法》。苏联实行的是公有制基础上的国家保障性立法模式，社会保障事务完全由国家（或通过国营企业等）包办，个人不缴纳任何保险费，在保障目标上是以追求社会公平为主，在保障范围上几乎是全体国民。在这种体制下，国家承担着社会保障领域的主要义务与责任，并且发挥着无可替代的作用。
我国在建国之初也是仿照苏联模式建立起“国家—单位”型社会保障制度。国家保险型模式作为社会主义国家普遍采取过的保障模式，曾经发挥过一定的积极作用，让亿万人民享受过国家包办式的社会保障，但这种模式超越了一国生产力的承受能力，经过半个多世纪的实践，随着苏联的解体与东欧国家的巨变而逐渐被摒弃。我国也在不断发展中认识到“国家—单位”型社会保障模式的种种弊端，并从20世纪80年代开始对这套模式进行改革，代之以能适应市场经济体制的“国家—社会”型社会保障模式。
二、以立法形式为标准划分的社会保障立法模式及评价
根据立法形式的不同，有学者将国外社会保障立法归纳为以下几种模式[24]：一是“一法为主”的单一立法模式。如美国以综合性法律《社会保障法》为主，其他法律数量不多，是“一法为主”模式的典型代表。《社会保障法》既规定了多种社会保险，又规定了多种社会福利和社会救济，为美国社会保障制度奠定了法律基础。此后，完善社会保障制度的立法活动主要表现为对《社会保障法》进行修改；[25]二是“母子法”结构立法模式，即制定一部社会保障基本法或社会保障法典，在基本法之下再制定各项专门的社会保障法律来分别规范各项事务；三是“多法并行”的平行立法模式。大多数国家采取了多法并行模式，前述德国、英国社会保障立法均是典型代表。特别是德国，先进行单项社会保障立法，然后再进行法典编撰。此外，日本社会保障立法也是这一类型的典型代表。[26]“多法并行”立法模式的优点在于灵活性大，可以对社会的迫切需要在立法上作出迅速的反映，当社会情况发生变化时，又能及时对相关法律进行修改，从而满足社会发展的需要。不过这种模式的局限性在于由于缺乏一部总揽社会保障制度全局的基本法，故容易导致社会保障法律之间的矛盾和冲突。四是专门立法与混合立法并行模式，即既有社会保障方面的专门法律，又将某些社会保障关系纳入其他部门立法体系。
三、适应我国国情的社会保障立法模式
改革前的中国社会保障模式属于上述四种模式中的国家保险型，改革后的中国社会保障模式已非上述任何一种模式能完全概括。事实上“考虑到任何社会能够提供的特定保障方式都会包括政府、市场、社区及家庭，对社会保障模式的理解就不能过于简单化，因为许多国家虽然选择方式的侧重点不一，但纯而又纯的单一模式并不存在，从而是以一种模式为主与多种模式混合在一起的格局”。[27]总的来说，我国社会保障立法应该属于以社会保险为主，以国家保障为补充的模式。上述任何一种社会保障立法模式对我们来说，只能作为参考，对中国社会保障法制建设而言，最重要的就是从我国的具体国情和实践出发，建立起适应我国经济发展和社会进步需要的社会保障法制模式。
1．人口数量巨大和人口迅速老龄化的双重压力决定了养老保障立法在我国社会保障立法中的突出地位。
我国是世界上人口最多的国家，基于社会经济发展带来的人口死亡率大幅度下降以及计划生育控制人口增长的政策导致生育率的下降等社会政治、经济因素的影响，我国人口基数中的老年人口迅速增多。中国社会从80年代开始进入成年型，60岁及以上老年人口占总人口的比重，从1982年的7．63%上升到2000年的10%左右，只用了20年左右的时间，而世界发达工业国家的过渡时间都是在50年至100年。根据测算，1991年中国60岁以上老年人口为1．02亿，到2015将达到2．04亿，2035年达到3．73亿，2050年将超过4亿，占总人口比重将达到27．43%，人口年龄结构已高度老龄化。[28]人口基数大，加上人口老龄化速度的加快，意味着我国将是世界上老年人口最多的国家。数量巨大的老年人口在对中国社会经济发展产生巨大影响的同时，也对我国的养老保障制度提出了更高的要求。
人口老龄化并非我国一国面临的巨大压力，20世纪80年代以来，老龄化成为人类共同面临的重大社会问题。在美国，65岁男性老人和女性老人的预期寿命比1940年分别提高了4岁和5岁。[29]人口老龄化的加速发展，对一国社会保障制度带来的重大影响，将使养老保险制度成为社会保障体系中最重要的组成部分，同时将使养老保险基金随之成为社会保障制度中最庞大的开支项目，因为社会保障制度必须要覆盖到日益庞大的老年人口群体。换言之，由于人口老龄化的发展，国家和企业财政中用于老年人的社会保障、社会服务等方面的支出将会不断增加。国家统计局国际统计信息中心的《世界主要国家和地区社会发展比较统计资料》（1990年）显示，1979—1983年，美国、德国、澳大利亚、巴西等国的养老保险金支出占整个社会保险支出的50%以上，英国、法国、意大利等国则占40%以上，而这些国家的社会保险支出又占其整个社会保障支出的60%以上，有的国家或地区的社会保险支出占社会保障总支出的比重甚至高达90%以上。[30]在中国，2009年，全国城镇养老保险基金支出总计8 894亿元，离休、退休、退职费用支出总额达2 733．3亿元，其中离休养老金201．1亿元，退休养老金2 305．7亿元；而同年的失业保险基金支出为367亿元，医疗保险基金支出为2 797亿元，工伤保险基金支出为156亿元，生育保险基金支出为88亿元。[31]
2001年6月，世界银行发表的《关于老年人保障的新建议》报告中说，为了防止老年人陷入贫困，避免退休金制度崩溃，富裕国家和发展中国家都必须寻找新的办法，改革国家养老金计划。[32]对于现阶段的我国而言，养老保障立法需要注重如下两个方面：一方面，需要扩大社会养老保险制度的覆盖面，扩充参加养老保险的缴费人员，加快社会养老保险基金的积累，进一步改革和完善养老保险制度模式，坚持实行社会统筹与个人账户相结合，建立健全企业年金制度和个人养老储蓄计划，逐步提高养老保险的统筹层次，建立科学的养老金增长机制；另一方面，在完善养老保险立法的同时，高龄老人的大量增加对社会福利事业中的老年福利事业建设也提出了更高的要求。[33]在市场经济中，如何采取更有效的政策，发挥民间资本的作用，让更多的投资进入具有社会公益性质的老年服务领域，成为社会保障制度模式改革中必须面对的新课题。
2．总体经济发展水平较低和区域发展的不平衡决定了我国保障水平的适度性和保障层次的多样性。
纵观世界各国的社会保障立法模式，就其立法所确定的社会保障对象、社会保障项目、社会保障给付标准等，无一不受到本国社会经济发展水平的影响和制约。[34]各国的社会保障法律制度都是随着该国经济的发展而不断发展的，具体表现为社会保障对象的范围由窄到宽，社会保障项目由少到多，社会保障标准由低到高。不管是西方福利国家社会保障立法中的“高福利”和“平均主义”导致政府财政负担过重而引发种种社会危机，还是我国新中国成立初期计划经济体制下实行的普遍福利政策导致国有企业负担过重，经济发展负重难前，都给现阶段正在进行的社会保障体制改革以警示。因此，在构建新的社会保障立法模式时，我们必须充分考虑到我国现阶段的经济社会发展状况和基本国情，对社会保障项目设置不宜过多，范围不宜过宽，标准不宜过高，保障水平必须与社会主义初级阶段的经济发展水平相适应，并且随经济发展水平的提高而不断提高。我国的基本国情是人口基数过于庞大，生产力水平低下，人民生活水平普遍不高，这就决定了我们所实行的社会保障制度，只能是保障困难人群和弱势群体能维持其基本生活，属于“雪中送炭”，而不是“锦上添花”；属于维持其基本生活条件，而不属于提高和改善生活质量；属于解决劳动者在退休、失业、生病等处于困难时期的后顾之忧，而不属于享受政府无偿的福利待遇或“免费午餐”。[35]保障水平的适度性反映到具体保障项目的落实中，主要表现为社会保障给付的适度性，如社会救济给付按最低生活标准发放，以满足社会成员生存的基本需要；社会保险立法应当以公民抵御生活风险的基本需要为出发点制定给付标准等等。
现阶段我国的经济发展除了总体水平比较低外，还呈现出地区发展极不平衡的特点。我国地域广阔，基于地理条件、历史因素、国家政策等因素，东部、中部、西部不同地域之间，城镇、农村之间，甚至不同阶层的人群中间，呈现出经济发展、社会进步、收入水平和文化习俗诸方面千差万别，这些不同决定了社会保障制度模式不可能是单一结构，应该体现多层次的差别，以满足不同阶层、不同收入群体的不同需要。社会保障立法的多层次性表现在以下两个方面：一方面，根据受助群体的不同建立起覆盖全体社会成员的社会保险法律制度和社会福利法律制度，以及覆盖特殊群体的社会救助法律制度和社会优抚法律制度；另一方面，在社会保险立法体系内，再分三个层次，分别为社会强制推行的基本社会保险、用人单位举办的补充保险以及个人自愿购买的商业保险，从而多层次、全方位满足不同群体的社会保障需要。
3．城乡二元经济结构决定了我国城乡一体化的社会保障立法体系很难建立。
我国拥有占世界人口总数1／5的居民，而这其中大部分人口生活在农村。历史的、文化的特别是长期以来城乡二元经济结构等因素的存在造成了我国城乡之间的巨大差别。城乡居民不仅在收入分配上产生了巨大落差，而且由于我们长期忽视对农村社会保障法制的建设，农民的利益受到了严重损害，他们被长期排斥在社会保障体系之外，社会保障权得不到切实的保护。我国社会保障制度所表现出的城乡二元模式是一个不争的事实。
在有关我国社会保障体系改革和建设的基本思路或总体设想的讨论中，最令人瞩目的莫过于要不要建立全国统一的社会保障体系的争论。有的学者认为，“我们要建立的应当是全社会统一的社会保障制度”，“农村的社会保障应该和城市实行统一体制”。[36]也有学者认为，“建立中国统一的社会保障体系是自损国际竞争力的短视国策。”[37]在笔者看来，尽管这种城乡二元结构确实有悖社会保障立法的公平原则，使我国农村广大农民难以享受到与城镇职工完全相同的社会保障待遇，但这种二元模式符合我国城乡经济、文化等方面存在巨大差别以及国家财政和经济状况尚无法推行城乡一体化社会保障制度的现实国情。所以，城乡二元差别格局在相当长的时期内将难有根本的改变，它只能随着我国经济发展和社会进步所带来的城乡差别的消除而逐步消除。这就意味着在现阶段甚至未来相当长的一段时间里，城乡一体化的社会保障立法体系很难建立。尽管一体化的社会保障模式目前尚无可能，但这并不意味着农村的社会保障制度建设不需要得到重视。农村人口的社会保障权与城镇人口的社会保障权一样重要，需要得到国家的重视和保护。
由于农村社会保障法制建设特别复杂和困难，具有非营利性、普遍性和强制性等特点，我们不能完全靠农民自身而需要国家在其中起决定性作用，[38]过去一段时间农村社会保障制度的缺失很大一部分原因在于政府没有承担起应有的责任，当务之急是迅速解决农村社会保障制度建设缺乏稳定系统的法制保障这一现状。对于离开土地进城务工的农民而言，最好的做法是废除户籍制度对农民就业及社会保障的限制，直接将他们纳入城镇社会保障体系，实行打破户籍制度限制的社会保障并轨制度。新颁布的《中华人民共和国社会保险法》第95条规定“进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险”，这无疑是在农民工平等享有社会保险权问题上的重大举措，但现实地方立法实践中对农民工社会保险的法律规定体现出综合保险与专项保险并存、市民待遇与差别待遇并存、社会保险与商业保险并存、整体保障与特殊群体保障并存的特色。[39]因此，《社会保险法》良好初衷的具体落实还有赖于地方立法的相应调整。对于绝大多数不离开土地的广大农民而言，在农村社会保障制度建设过程中，应该结合农村的实际情况和特点建立农村养老保险、合作医疗、社会救济和最低生活保障制度，使之同城市社会保障法制建设一起有计划、有步骤地随着我国经济体制和政治体制改革的深入而逐步建立和健全。在建立和完善农村社会保障制度的基础之上可以进一步加大城镇、农村社会保障体系的衔接工作，实现农村社会保障与城镇社会保障之间的贯通，保障农民的迁徙自由和社会保障权，为未来建立理想化的一体化社会保障体系作准备。
4．立法传统和立法技术决定了我国应适用平行式多法并行立法模式。
在不同立法形式下，我国社会保障立法应采取何种模式学术界有着不同的见解。有学者主张首先制定统一的、综合性的社会保障法典，在此基础上陆续颁布社会保障专门法律、实施细则、条例及司法解释等。从社会保障法的远期规划上看，这种主张有其道理，但从我国当下的实际情况来看，要制定一部法典式的包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等广泛而庞大内容体系的法律，无论是立法基础还是立法准备工作和条件都不具备，所以这种模式在现阶段难以采用。考虑到我国其他部门法基本上都是采用平行式的立法模式，所以在社会保障领域采用平行式的立法模式也最能符合我国的立法传统和立法技术。在平行式立法模式下，由国家最高权力机关就社会保障某一方面的内容进行规范立法，可以改变我国社会保障立法层次较低的现状，有利于实现立法统一和执法统一。也有学者建议，在目前缺乏建立单一的社会保障法典条件的情况下，可以仿照《民法通则》的形式制定出《社会保障法通则》，到条件成熟时，再制定出《社会保障法典》。[40]这未尝不是一种折中的办法，先以通则的形式对社会保障的基本问题作出原则性的规定，这有利于社会保障立法的整体性、全面性和系统性，有利于我国社会保障法制的健康有序发展。