社会保障立法的必要性及其基本原则
一、社会保障立法是宪法委托与经济发展的双重要求
（一）社会保障立法是宪法委托的必然要求
宪法是国家的根本大法，它规定公民的基本权利义务以及国家的根本制度。但宪法并不是法律汇编，无法做到事无巨细，只能做到对国家生活、社会生活等各个方面作原则性和概括性的规定。为了克服宪法规范的原则性和概括性所导致的操作性较弱的缺陷，必须通过普通立法使宪法所确立的基本权利、根本制度具体化，这也是宪法委托理论产生的客观背景。“社会保障权是典型的社会权，多数国家的社会保障权宪法规范只具有方针条款或宪法委托的效力，而不具有直接的法律效力，其效力具有很大的局限性，这就对社会保障立法提出了更为急迫的要求。”[1]
在宪法委托理论看来，宪法规范除了有规范本身的意义，还表达出另外一层含义，即对立法机关进行特定立法的委托。“宪法委托并不是一个单纯的对立法者的政治或伦理的呼吁，而是一个有强制性的、法拘束性的义务。”[2]虽然到目前为止，对宪法委托的概念、分类和形式等存在诸多争议，但对于宪法委托的性质，学界则存在共识，认为它是宪法给予立法机关的一个有拘束性的命令，立法机关虽然有很大的裁量空间，但必须遵守该宪法规范所确定的义务。通过颁布法律来贯彻宪法的理想。[3]
社会保障权是我国公民的一项基本权利，现行宪法条文中有三处直接规定了社会保障的内容，其中：第14条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”社会保障系统庞杂、内容繁多，社会保障范畴内的权利义务显然不可能在区区几个宪法条文中规定殆尽，需要低层级的法律法规条款予以周详，而上述宪法条文则构成我国社会保障法制化的宪法基础。
（二）社会保障立法是经济发展的迫切要求
市场经济的建立和发展也对社会保障的法制化提出了极为迫切的要求。一方面，市场经济因其自身无法避免的缺陷，需要通过法制化的社会保障制度来抵御劳动力的生存危机进而保护劳动力的再生产。市场经济依赖市场实现资源配置，而市场的显著特征便是竞争性和风险性。优胜劣汰的市场竞争规则必然导致一部分劳动者被迫退出劳动岗位，从而使其本人和家庭因失去经济来源而陷入生存危机，这一问题不解决，必将引发严重的社会问题。社会保障制度是解决这一社会问题的重要举措。社会保障制度通过对劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助措施，满足其基本生活需要，从而化解了劳动者的生存危机，与此同时也能够确保劳动力的再生产。另一方面，市场经济也需要通过法制化的社会保障制度来合理配置劳动力资源。在市场经济条件下，劳动力具有一定的流动性，为使劳动者在岗位流动时没有后顾之忧，必须实现老有所养、病有所医、工伤有所保护、失业有所救济、残疾有所安置、贫困和灾害有所救助，切实保障社会成员的基本生活。我国实行的是社会主义市场经济体制，市场经济体制构成了我国社会保障法制的体制基础，而社会保障法制又反过来成为社会主义市场经济体制的安全保障系统，健全的社会保障法律制度是市场经济的重要组成部分，是市场经济正常运作所必不可少的维护机制，对市场经济的健康发展起着重要的促进和保护作用。当今世界，经济发展日益全球化、一体化，世界各国的相互联系、相互依存随之日益加深，这些新的经济发展趋势迫切要求我国的社会保障立法也要作出相应调整以适应世界经济发展一体化的需要。
二、世界各国社会保障立法的共同原则
从历史发展的纵向角度考量，社会保障制度的变迁展现了人类社会数百年来文明进步的成就，尤其体现了社会保障制度宗旨的历史变迁：从济贫时代的施舍恩惠式保障以维护统治秩序，到工业社会时代发展社会保险保障国民的生存权，再到现代社会时代关注国民福利以实现人的全面发展。从不同国家之间横向对比的角度考量，可以发现各国的社会保障制度安排在客观上有着许多相通的功能，并遵循着某些共同的原则。[4]这些基本原则贯穿社会保障法律规范始终，能够集中反映社会保障法的本质，并在整个社会保障法律规范体系中发挥着主导作用，体现社会保障法的价值和精神。
1．公平性原则。社会保障制度安排属于公共产品、公共资源在公共领域中的分配，因此缓和社会不公平，创造并维护社会公平是社会保障制度安排的出发点，也是其归宿点。当然，重视公平的同时不能忽视效率，因为“单纯的公平是不现实的，它是以效率和发展所带来的物质基础为依据的，公平如不能促进效率，甚至成为制约经济发展的负担，那么这种公平也难以为人所接受。”[5]社会保障立法应贯彻公平与效率相结合的原则，力求达到两者之间的动态平衡。
2．强制性原则。从社会保障资金的筹集到待遇的给付，均以立法规范为前提，法律的硬性约束与政府的强势干预是强制性的具体表现。
3．普遍性与选择性原则。普遍性原则是1942年英国贝弗里奇起草的《社会保险及相关服务报告书》中提出的一项基本原则，它要求国家在确立社会保障制度时，其对象、范围不能局限于贫困阶层，而应当使全体国民均能够享受相应的社会保障与福利。福利国家能够风靡一时，普遍性原则的应用及其带来的效果确实起到了非常重要的作用。选择性原则是一些强调效率优先的国家和发展中国家在社会保障制度安排中较多提及的一项原则，意指根据国家经济的发展状况和受保障者的自身状况有区别地安排社会保障的项目和待遇。客观而论，普遍性原则与选择性原则在许多国家其实是同时存在的，即在社会救助与社会福利方面可能遵循选择性原则，而在社会保险方面遵循普遍性原则；或者在城镇实行普遍性的社会保障，而在乡村则实行选择性保障。在肯定普遍性原则并尽可能推动社会保障制度的公平性与公正性的同时，不能将选择性原则与普遍性原则对立起来，而是应当承认发展中国家按照选择性原则或普遍性原则与选择性原则相结合的原则来建立社会保障制度的合理性与过渡性。
4．社会化原则。将社会保障作为整个社会都来参与的事业，实现社会保障资金来源的社会化、社会保障管理的社会化、社会保障责任的社会化。[6]近年来，最早建立社会保障制度的国家纷纷进行了制度改革，以抵御传统保障模式的弊病，改革的重点都集中在大幅度减轻政府的责任，实行由国家、社会、个人分担的模式，将更多的社会保障责任分散到社会。当然，社会化原则并不是否认政府在社会保障中的地位和职责，从应付市场失灵、对国家经济宏观调控的角度来看，社会保障仍然是政府一项重要的、不可推卸的职责。
5．与社会经济发展相适应原则。社会保障赖以发展的基本条件是经济发展创造了可供进行再次分配的社会财富，经济发展水平决定了社会成员的物质生活水平，物质生活水平必然要求有相应水平的社会保障待遇作配套。高于经济发展水平的社会保障，势必因公共开支较高而影响经济的发展，而低于经济发展水平的社会保障则并不能起到保障的作用，无法确保社会成员的生存发展权利。各国的社会保障制度都随着本国经济的发展，呈现出社会保障对象的范围由窄到宽、社会保障项目由少到多、社会保障标准由低到高的共同特点。
三、我国社会保障立法应当遵循的三大基本原则
了解了世界各国社会保障立法所普遍遵守的共同原则之后，再将视线转向国内，看看我国社会保障立法应当遵守的基本原则。
第一，坚持保障水平与我国经济发展水平和各方面承受能力相适应的原则。社会保障水平是指社会成员享受社会保障待遇的高低程度，随着社会经济发展，社会保障水平会保持上升趋势，但社会保障水平的增长不能超越经济发展水平的增长。我国目前正处于社会主义初级阶段，生产力水平总体较低，人口众多，区域发展很不平衡，社会财富积累不足。这些因素决定了我国社会保障体系建立的经济基础比较薄弱，在相当长时期内，只能实行以保障基本生活为标准的社会保障。如果保障水平定得过高，必然增加个人、企业的社会保障缴费负担，增加财政补贴支出，对国家经济发展和企业竞争力产生负面影响。但社会保障水平也不能过低，要能够保证广大群众的基本生活需要，使大多数人过上有尊严的生活。西方国家所搞的“高福利”、“平均主义”政策引发的一系列社会问题和政治问题提醒我们，在构建社会保障制度时应当充分考虑到我国现阶段的社会经济发展状况和社会经济承受能力，使社会保障水平和生产力发展水平相适应，从而实现社会保障与社会、经济相互协调、相互促进。
第二，坚持广覆盖、多层次的原则。享受社会保障是每个公民的基本权利，理论上讲应该惠及全体公民，但社会保障覆盖面的扩大是一个渐进的过程。扩大社会保障覆盖面的重点在于扩大社会保险的覆盖面。社会保险制度采用大数法则，具有社会共济的特点，参保人数越多，积累的资金规模就会越大，抵御风险的能力也就越强。因此，要采取各种措施，千方百计扩大社会保险覆盖面。改革开放以来，我国城镇社会保险不仅覆盖到国有企业和集体企业的职工，而且逐步扩展到外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工、个体工商业者、自谋职业者。到目前，我国已经实现城乡居民养老保险制度全覆盖，全民基本医疗保险体系初步形成。[7]
非均衡发展是我国市场经济发展的一个显著特点。我国地域广阔，资源分布不均，东部、中部和西部之间，城市、城镇与农村之间以及不同阶层的人群之间，在经济发展、社会进步、文化习俗等方面存在千差万别，这就决定了社会保障制度模式不可能只呈现单一结构，应该体现多层次的差别，以满足不同阶层、不同收入群体的需求。从社会保障制度操作层面上看，借鉴成熟市场经济国家的成功经验，结合近年来社会保障改革的趋势，我国的社会保障体系应该由如下四个层次构成：第一层次，基本保险，由政府强制推行，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，保障标准是满足对象的基本生活需要；第二层次，补充保险，由用人单位举办，包括补充养老保险（企业年金）、补充医疗保险，起到对第一层次的保障水平进行补充的作用，以提高本单位职工的生活保障水平；第三层次，商业保险，是收入水平较高人员私人进行的金融投资，从投资中获取收益使个人生活更加得到满足；第四层次，社会救助和社会福利，建立健全救灾济困、优抚安置等制度，给予贫困者最低生活保障。
第三，坚持权利与义务相对应、公平与效率相结合的原则。社会保障的核心精神不是提供“免费午餐”，而是讲求享受权利和承担义务相对应。社会保障制度为企业经营、职工劳动就业创造了平稳的经济运行条件和安全的社会环境，用人单位和职工个人都从中受益，受益的同时应当承担一定的义务，用人单位有责任缴纳社会保险费，职工个人在享受社会保障权利前也必须履行缴费义务。明确责任的同时还要建立合理的责任分担机制，正确处理好政府责任和民间责任、中央责任和地方责任的关系。公平与效率是一对永恒主题，我国所要构建的社会保障制度模式既要凸显公平，又要彰显效率。越是体现这一精神，越能促进经济持续快速健康发展和社会的文明进步；如若违背这一精神，一味追求公平或者一味追求效率，经济将无法得到持续稳定的发展，社会矛盾必然加剧。当然，社会保障体系内分不同层次，不同层次的社会保障制度体现的公平与效率的程度也不尽相同。比如社会救助主要由国家财政支出，充分体现公平的原则；社会保险实行社会统筹与个人账户相结合、用人单位和劳动者个人共同负担，体现了激励社会成员的劳动积极性和提高效率的原则。值得注意的是，社会保障追求的主要目标是社会公平，失去了公平的特性也就背离了社会保障的根本目的。改革开放三十多年来，我们对社会保障制度的认识在不断深化，社会保障立法理念已经从效率导向转向社会公正。人们意识到，在遵循公平和效率相结合的原则下，需要更多注重社会公平的问题，我们追求的是效率与公平的一致性和有助于实现社会公平的效率，这是我国实施社会保障的根本要求。