改革与完善我国的社会保障司法救济制度
一、我国社会保障司法救济制度的现状
（一）社会保障劳动争议救济模式
目前，劳动者与用人单位之间发生的社会保障争议，按照劳动争议处理。在我国，劳动者的社会保障权益（主要体现为社会保险权益）是基于其与用人单位之间的劳动关系而产生的。用人单位基于劳动关系为劳动者缴纳失业、养老、医疗、工伤等社会保险费用，当劳动者就社会保险权益与用人单位发生纠纷时，按照劳动争议来处理和解决。《劳动合同法》第17条规定，劳动合同应当具备社会保险条款；第38条规定，用人单位未依法为劳动者缴纳社会保险费的，劳动者有权解除劳动合同。《工伤保险条例》第52条规定，职工与用人单位发生工伤待遇方面的争议，按照处理劳动争议的有关规定处理。2001年3月《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定，劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷，劳动者不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理。这一司法解释明确了尚未参加社会保险统筹的用人单位与劳动者之间的社会保险争议，适用劳动争议处理程序。
《劳动争议调解仲裁法》将用人单位与劳动者因社会保险、福利发生的争议纳入受案范围，且具体规定了发生劳动争议之后的协商、调解、仲裁、诉讼程序，这其中，协商、调解程序并非必经程序，仲裁程序是必经程序，诉讼程序是最终程序。调解程序适用自愿调解的原则，劳动争议当事人可以向企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织以及乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织申请调解。以调解方式解决劳动争议，对劳动者一方来说成本低、效率高、方便操作，尤其适合于解决数额较小、争议不大的纠纷。但是调解方式也有其局限性，因为适用自愿原则，调解协议不具有强制执行力，本质上只具有劳动合同的效力。为增强其效力，双方当事人可以根据司法确认的有关规定[46]共同申请人民法院赋予调解协议书强制执行的效力。仲裁程序中，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、工会代表和企业方面的代表组成，案件受理后组成相应的仲裁庭，先行进行调解，在调解无效的情况下要及时作出仲裁裁决。劳动争议仲裁不收费，且调解书和仲裁裁决具有强制执行力，对劳动争议中的劳动者一方而言是一种较为理想的争议解决方式。人民法院只受理当事人不服仲裁而起诉的社会保险争议案件，由民事法庭依民事诉讼程序进行审理。从法律责任的角度看，现行的劳动争议处理程序的定位旨在对劳动者权益进行恢复与补偿，补偿性有余而惩罚性不足。“尽管劳动仲裁和诉讼都是（准）司法活动，但是其强制性相对较弱，最终结果都只是追究违约方的民事责任，只有补偿性，没有惩罚性，无法对用人单位大面积拖欠社会保险费的行为起到有力的打击作用。”[47]
（二）社会保障行政争议救济模式
行政复议和行政诉讼是社会保障行政争议的两种主要救济方式。根据1989年的《行政诉讼法》第11条第6项的规定，公民“认为行政机关没有依法发给抚恤金”而向人民法院提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围，而对抚恤金之外的社会保障利益是否属于行政诉讼范围只字未提，这种将行政给付行为提起行政诉讼的范围仅仅局限于抚恤金利益的做法，不利于全面而充分地保护公民的社会保障权利。《行政诉讼法》第11条的兜底条款规定，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，这为扩大社会保障行政诉讼的范围留下了制度的空间。
1999年，《社会保险费征缴暂行条例》进一步明确了社会保险法征缴中的行政复议和行政诉讼，第25条规定：“缴费单位和缴费个人对劳动保障行政部门或者税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请复议。对复议决定不服的，可以依法提起诉讼。”作为社会救助权重要组成的最低生活保障权受到侵犯时该如何救济的问题在同年出台的《城市居民最低生活保障条例》得到了具体规定。该法第15条规定：“城市居民对县级人民政府民政部门作出的不批准享受城市居民最低生活保障待遇或者减发、停发城市居民最低生活保障款物的决定或者给予的行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”
2001年《社会保险行政争议处理办法》出台，对社会保险领域的行政争议应该如何处理作出了详细具体的规定。该办法第6条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议：（1）认为经办机构未依法为其办理社会保险登记、变更或者注销手续的；（2）认为经办机构未按规定审核社会保险缴费基数的；（3）认为经办机构未按规定记录社会保险费缴费情况或者拒绝其查询缴费记录的；（4）认为经办机构违法收取费用或者违法要求履行义务的；（5）对经办机构核定其社会保险待遇标准有异议的；（6）认为经办机构不依法支付其社会保险待遇或者对经办机构停止其享受社会保险待遇有异议的；（7）认为经办机构未依法为其调整社会保险待遇的；（8）认为经办机构未依法为其办理社会保险关系转移或者接续手续的；（9）认为经办机构的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”与此同时，《办法》第9条还规定：“申请人与经办机构之间发生的属于人民法院受案范围的行政案件，申请人也可以依法直接向人民法院提起行政诉讼。”
2003年《工伤保险条例》对工伤保险中的行政复议和行政诉讼进行了规定。该法第53条规定：“有下列情形之一的，有关单位和个人可以依法申请行政复议；对复议决定不服的，可以依法提起行政诉讼：（1）申请工伤认定的职工或者其直系亲属、该职工所在单位对工伤认定结论不服的；（2）用人单位对经办机构确定的单位缴费费率不服的；（3）签订服务协议的医疗机构、辅助器具配置机构认为经办机构未履行有关协议或者规定的；（4）工伤职工或者其直系亲属对经办机构核定的工伤保险待遇有异议的。”
2010年《社会保险法》出台，第83条规定：“用人单位或者个人认为社会保险费征收机构的行为侵害自己合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。用人单位或者个人对社会保险经办机构不依法办理社会保险等级、核定社会保险费、支付社会保险待遇、办理社会保险转移接续手续或者侵害其他社会保险权益的行为，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
由上可见，社会保障行政争议救济多集中在社会保险领域，社会救助和社会优抚中的部分争议可以得到救济，社会福利的救济未有任何提及。就行政诉讼而言，人民法院在一定范围内对社会保障权提供司法救济，但其范围明显过窄。有学者建议，从法制建设的角度，进一步解决社会保障权的可诉性问题有两种可供选择的途径：一是修改《行政诉讼法》，扩大行政诉讼的受案范围，将社会救助、社会保险、社会优抚行政纠纷列入行政诉讼的受案范围；二是在《行政诉讼法》修改之前，通过制定社会保障法律、法规扩大行政诉讼的受案范围。[48]
二、对我国社会保障司法救济制度的评价
以劳动争议和行政争议的解决方式来解决社会保障领域的争议是目前我国社会保障司法救济所呈现出的现有模式，该模式在一定程度上解决了社会保障纠纷，在普通法律层面保障了公民的社会保障具体权利。但我们不得不承认，在现实生活中，还有大量社会保险之外的社会保障争议游离在普通法律救济范围之外，还有许多非劳动者身份的社会成员社会保障权利得不到切实的保障。可见，按照目前劳动争议和行政争议处理社会保障纠纷的模式尚不能完整、充分地满足保障社会成员社会保障权利的要求。
其实，社会保障关系各主体之间的关系有其特殊性，社会保障争议并不能简单归纳为劳动争议和行政争议。首先，社会保障主体之间的关系不同于一般的行政法律关系。举例来说，社会保障经办机构向养老保险权利人支付养老金，两者之间并不完全是基于行政权力而产生的管理与被管理的关系，而是体现出平等主体之间基于合同约定而产生的权利义务关系，所不同的是这种约定又是国家依据行政权力单方面作出的一种授益性约定。国家通过社会保障立法，约定给予公民各种社会保障给付，公民只要符合法定要件就可享受保障利益。发生争议时，国家及其受托单位对争议内容不享有作出专属判断的优势地位，个人也有权提出主张而不处于无条件领受的劣势地位。[49]这种特殊性决定了在社会保障领域无论是职权设置还是程序规定都应以社会保障权为出发点，我国现有行政诉讼中审查和关注的是具体行政行为的合法性，而不是社会保障利益是否得到实现。[50]其次，社会保障主体之间的关系也不同于一般的民事主体之间的关系。民事权利义务依平等主体间的意思自治而产生，社会保障权利义务非依当事人约定而产生，而是由法律予以明确的规定。劳动关系是劳动者与用人单位双方主体之间的关系，而社会保障关系中的主体除了劳动者和用人单位之外，还有社会保障管理、经办机构。
三、我国社会保障司法救济模式的改革与完善
正是基于社会保障主体之间关系的特殊性，西方各国普遍将社会保障争议视为一种独立的争议形式，通过设立专门的机构和程序来处理社会保障争议，这在本章第二节第二部分已经具体阐述。新时期社会保障案件呈现出新的特点，北京市高级人民法院法官朱世宽对劳动和社会保障行政案件的特点进行了概括和总结：（1）随着劳动和社会保障制度改革的深化和公民法律意识的增强，案件数量增长快；（2）案件类型较多，涉及行政争议的内容广泛；（3）政策性和专业技术性较强；（4）社会敏感性强，矛盾易激化；（5）政治敏感性强，容易引起媒体关注；（6）案情错综复杂，审理难度大。[51]为了能更好地审理社会保障案件，切实保障人民群众的社会保障权，借鉴国外优秀做法，立足中国国情，我国社会保障权于普通法律上的救济可以在如下方面进行改革和完善。
（一）设立社会保障专门法庭
国际劳工局在《展望21世纪：社会保障的发展》中明确指出，“人们对他受到的任何社会保障机构的对待方式应有提出控诉的明确权利。假如此种控诉在社会保障机构本身范围内的控诉程序仍不能满意的话，应提交给一个独立的主管机构处理。”[52]正是基于社会保障争议的特殊性，才要求提交给独立的机构来处理。社会保障争议涉及面广，内容复杂，政策性极强，与全体社会成员的切身利益密切相关，除了要求一国拥有健全的社会保障法律制度，还需要相应的审判组织和机构，以构成一个完善的社会保障司法救济机制。由于社会保障争议的特殊性，很多国家都成立了专门的法院或法庭审理社会保障争议，如前文介绍的法国的社会保障事务法庭以及德国的社会法院。这些专门法庭或法院的优势在于组成人员的专业性以及各方利益的平衡性，各国对法官的任职资格都有严格的要求和限制。有些国家如德国实行职业法官终身制，从根本上保证了办案的质量和效率。非职业法官也是审判机构的重要组成部分，他们往往来自雇主组织、工会、个体就业者协会、医疗保险机构医生联合会等代表不同利益的组织，使审理人员的组成更加多元化，便于吸收各方面的意见。
我国社会保障争议案件近年来呈逐渐增多的趋势，为了能更加高质量高效率地处理这些社会保障争议案件，我们可以借鉴国外普遍实行的设立专门法庭或法院的方式，建立专门审理社会保障案件的司法机构。固然，相较法国的社会保障法庭模式，德国的社会法院模式具有更加专业性的优势，但是，在目前我国司法人员素质总体不高、司法资源比较紧张的情势下，在普通法院系统之外再设社会法院这一专门法院的模式并不现实。相比而言，在人民法院内部设立专门的社会保障法庭的做法更为实际和具有可操作性。从法庭的组成人员来看，考虑到社会保障争议案件本身具有很强的专业性、技术性和政策性，在提高审判人员专业素质的同时，可以借鉴国外社会保障审判组织的构成方式，吸收社会保障领域的专家以人民陪审员的方式参与审理，有助于解决专业性、技术性问题，促进利益平衡，使审理更加人性化，通过特定领域的专家和技术人员的参与，有效解决专职司法人员在特殊领域专业知识缺乏的审判难题。
（二）建立专门的社会保障争议解决程序制度
如前所述，社会保障法律关系不同于一般的劳动法律关系，也不同于一般的行政法律关系，所以社会保障争议的解决不宜与一般的劳动或行政争议适用相同的程序，除遵循法院审理案件的基本原则外，应根据社会保障争议自身的特点适用专门的争议解决程序。一般而言，法院的审理程序是琐碎的、缓慢的、高标准的，以期最大程度实现公正。但是，社会保障权利因其保障的是社会成员基本生存权利，社会成员对涉案社会保障利益有着迫切的需求，所以社会保障争议应当适用便捷经济、快速有效的程序。只有这样简洁的程序才能满足人们对社会保障公正司法的愿望。如何才能缩短过程、简化程序，法国社会保障特殊诉讼程序制度值得借鉴。
法国社会保障争议处理机制的一个重要特点在于设立社会保障的特殊诉讼程序，只要经过该特殊程序认定的事实，可以直接作为定案的依据，从而达到缩短社会保障司法救济过程的目的。其实，我国在民事诉讼程序中已有设立特殊程序的经验，比如选民资格程序，宣告失踪、宣告死亡程序等。这些特殊程序有一个共同的特点就在于简化了诉讼程序，为起诉人或申请人提供了便利。我们有必要参照法国的经验和我国民事诉讼中特殊程序设立的经验，并根据我国社会保障争议的特点，设立一系列特殊程序，以加快社会保障争议案件的审理，及时解决纠纷，保障广大社会保障受助者的基本生存权。另外，由于国家、受托单位、用人单位等主体相较于个人通常处于强势地位，应当在举证责任的配置、诉讼费用的承担上作出有利于弱势一方的制度安排，比如在实行“谁主张、谁举证”的举证责任原则的同时，在一些特殊情况下适当考虑举证责任倒置，实行过错推定责任[53]；而在失业保险、社会救助等领域，个人往往在经济上处于劣势并有急迫需要，在这些情况下可以实行全面的社会保障诉讼费缓交和有条件的减免制度，进一步降低法律门槛和条件。
四、对我国社会保障权进行宪法救济的一点思考
“人权救济之大端莫过于司法救济，而司法救济之大端莫过于宪法救济。”[54]在我国，宪法的根本法地位和法律效力的最高性长期以来只具有符号意义，在具体的司法实践中，宪法因为不能进入司法程序而长期处于闲置的状态。对于侵犯宪法基本权利的行为，如果普通法律有规定，则依据普通法律给予司法救济；如果普通法律没有规定，人民法院因于法无据，往往不予裁决。[55]对社会保障权的侵害可能来自行政权和司法权，也可能来自立法权。行政救济和司法救济只能在普通法律层面上对来自行政权和司法权的侵害提供有限的救济，而对来自立法权的侵害则无能为力，这就要引入宪法救济。[56]当普通法律层面的具体社会保障权与宪法层面的社会保障基本权利相一致的时候，前者受到侵犯就意味着后者受到侵犯，启动对前者的法律救济也就保障了宪法上的社会保障权；当普通法律层面的具体社会保障权与宪法层面的社会保障基本权利不一致的时候，启动法律救济是无济于事的，这时候必须启动社会保障权的宪法救济。
十届全国人大二次会议于2004年3月14日通过的《宪法修正案》第23条规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”本条为我国公民的社会保障权在完整意义上的实现设立了政府的宪法义务。除此之外，我国《宪法》第44条和第45条还具体规定了公民的退休权以及获得物质帮助的权利，以具体权利条款的形式确立了公民享有的社会保障权。但是，在宪法上承认社会保障权并不意味着我国对公民社会保障权在宪法层面的保护就是充分和有效的。我国宪法目前缺少司法适用性，以宪法诉讼的形式来保护公民的社会保障权在我国仍属于法律上的空白。我国并非没有违宪审查制度，但它并不是以宪法诉讼的形式表现出来的。“虽然宪法规定由全国人大常委会解释宪法，并通过全国人大常委会以批准、备案等审查方式对法规和规章是否符合宪法和法律进行审查，但这种审查体制是以权力机关为核心、以行政层级关系为组织形式、以非诉讼为基本特征的具有浓厚行政管理色彩的体制。”[57]
（一）社会保障权宪法救济的国内实践
在理论界对宪法权利规范的直接效力尚未达成一致意见的情况下，鉴于我国宪法权利在普通法律保障制度中存在的局限，已经有司法实践走在了理论的前面，用个案表明司法实践中法院引用宪法条文对宪法权利给予救济所发挥的积极作用。上海长宁区人民法院曾经审理过一个关于退休金的案例。案件的原告吴粉女，原为被告长宁区市政管理所的职工，于1982年3月退休，退休后在被告处领取退休金。1989年10月，原告因犯诈骗罪被上海市闸北区人民法院判处有期徒刑7年。1991年8月，被告对原告作出除名处理，并停发了退休金及其他钱物。1996年10月15日，原告刑满释放，到被告处领取退休金，遭到被告拒付。为此，原告吴粉女起诉至上海市长宁区人民法院，认为自己是被告单位的退休职工，退休期间因犯罪被判刑，现已刑满释放，被告应为自己恢复退休金待遇。被告则认为原告在退休期间犯罪，已被单位除名，故原告不应再享有退休金待遇。法院在判决书中援引了宪法规范：“《中华人民共和国宪法》第四十四条明确规定，国家依照法律实行企事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休金待遇是公民享有的一项重要的社会经济权利，它对于退休人员安居生活是一项主要的保障。被告因原告在退休期间犯罪而对其作出除名处理，显属不当；在原告刑满释放后又拒绝给予退休金待遇，亦缺乏充足的根据和理由。现原告要求被告给付退休金待遇，依法应予以支持。”[58]这一案例表明宪法权利规范具有直接法律效力，表明作为一项宪法权利，退休金待遇不得任意剥夺。
我国人民法院在个案中直接援引宪法条文裁判涉案行为的合宪性，对侵犯宪法社会保障权的具体侵权行为进行制裁的尝试，取得了一定的经验，对于救济公民的社会保障权，创造宪法社会保障权司法适用的途径与方法具有重要价值。但同时我们应该看到，法院在普通的民事诉讼或者行政诉讼中是否可以主动地适用宪法权利规范进行审查，是否可以对所有涉及宪法权利的案件都援用现有的诉讼程序进行审理，公民个人行为是否可以构成对宪法权利的侵犯等问题因为缺乏理论支持和法律依据都有待进一步思考。宪法是调整国家公权力机关之间以及国家公权力机关与公民之间关系的法律，宪法基本权利主要反映的是国家与公民之间的关系。因此，宪法权利的救济措施应该主要用来防止国家公共权力机关对公民个人的侵害，而且宪法救济是普通法律无法提供救济措施的情况下采取的救济方式，如果能够适用普通法律程序予以救济，能否在司法过程中援引宪法只是个宪法司法适用层面的问题。所以，这里讨论的中国社会保障权宪法救济问题，定位于防止国家公共权力（主要是立法权）的侵害，而不定位于一般社会主体（个人）对宪法权利的侵害。后者主要涉及宪法权利对第三者的效力问题，对此这里不展开讨论。
（二）中国社会保障权宪法救济模式的构建
我们知道，宪法救济中最常见也是最有效的方式是宪法诉讼。[59]鉴于宪法诉讼对救济社会保障权的重要性，有学者建议：“我国有必要建立以诉讼为形式的违宪审查制度，以诉讼的形式在宪法层面上突破社会保障权的不可诉性。”[60]宪法诉讼固然是宪法救济的最佳方式，但构建我国的社会保障权宪法救济制度，必须充分考虑我国的政治制度以及宪法监督制度，在此基础上建立符合我国国情且能够操作和落实的社会保障权救济制度。我国的根本政治制度是人民代表大会制度，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，在我国的政治体制中处于最高地位，其他国家机关（行政机关、司法机关）由其产生并对其负责。因此，在这样的政治体制下，我们不能像实行三权分立的国家那样建立一个独立于全国人大甚至权力高于全国人大的宪法机关来行使宪法审判权。我国的宪法监督制度，按照宪法和有关法律的规定，采用的是国家权力机关（全国人大）、它的常设机关（全国人大常委会）及其专门机构（各专业委员会）三个层次相结合统一行使宪法监督权的结构。在这种结构下，对宪法实施的监督实际上是对各级国家机关抽象权力行为的合宪性监督，通过对规范性文件的合宪性审查，保障包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、国务院各部门和地方各级政府制定的规章、地方各级人大制定的地方性法规、最高人民法院和最高人民检察院的司法解释等规范性法律文件符合宪法的要求，不与宪法相抵触。只要我国所奉行的政治理念和政治体制不变，就须依然坚持由最高国家权力机关提供宪法救济的监督模式。
我国现行以宪法监督方式达到宪法救济目的的模式符合政治体制的现状和要求，但并不完美，存在一定的缺陷：第一，宪法救济的对象不完整，不能包括所有的法律。由全国人大制定的基本法律不在《宪法》以及《立法法》第90条规定的合宪性审查的范畴之内，由全国人大常委会制定的法律不在《立法法》第90条规定的合宪性审查的范畴之内；第二，对启动规范性文件合宪性审查的主体实施差别对待。《立法法》第90条分两款规定了两类主体，分别是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会（以下简称中央机关及省级人大常委会）和除前所列的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民（以下简称其他主体）。中央机关及省级人大常委会提出要求后即启动全国人大常委会对规范性文件是否符合宪法或者法律的审查程序，其他主体提出建议后，不一定能启动审查程序，要由全国人大常委会的工作机构研究决定，只有认为具有“必要性”的前提下，才能启动。第三，缺乏专门的宪法救济执行机构。按照《宪法》和《立法法》的规定，我国的宪法监督制度采用的是全国人大、全国人大常委会及各专门委员会三个层次相结合统一行使宪法监督权的结构。全国人大是非常设性机关，每年仅有10天左右的会期，且要讨论大量的立法提案，根本无法顾及宪法救济；全国人大常委会虽为常设机关，一般也只每两个月举行一次会议，且承担繁重的立法任务，由它来实施宪法救济也不能满足现实需要；全国人大各专门委员会有十多个，分别有着不同的工作内容和任务，由其分散执行宪法救济恐怕很难形成统一的救济标准。可见，在目前的情况下，三个主体均不适合作为宪法救济的执行机构。第四，缺乏专门的宪法救济程序。现行宪法并未对宪法监督作专门的规定，只在全国人大及其常委会的职权中提到宪法监督的主体，《立法法》对规范性文件合宪性审查的程序性规定也比较简单，无法完整和有效地支撑起宪法救济这一复杂程序的整个过程。第五，缺乏实证经验。虽然《宪法》和《立法法》规定了宪法监督的主体和对规范性文件实施违宪审查的方式和程序，但迄今为止，全国人大没有行使过一次宪法监督权。2003年，三位法学博士就《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的合宪性提请全国人大常委会进行审查的建议最终也没能启动全国人大的违宪审查程序，而是以国务院自我纠错的形式告终。
为了更好地在我国实现对社会保障权的宪法救济，我们需要对原有宪法救济模式进行改进，构建符合我国国情同时又能切实发挥救济效果的社会保障权宪法救济的新模式。
第一，设立专门的宪法救济执行机构。
鉴于我国尚无专门的宪法救济执行机构，可以在全国人大之下设立专门的宪法监督委员会作为专司宪法救济的专门机构，配套以《宪法监督委员会组织法》，对该委员会的性质与法律地位、权力范围、活动原则、裁决方式及效力等问题予以明确。该委员会的主要任务就是行使全国人大及其常委会的宪法监督职责，为公民因包括社会保障权在内的宪法基本权利受到的侵害提供宪法救济。需要说明的是，该委员会只对全国人大负责，并向全国人大汇报工作。
第二，规定宪法监督委员会获得审查权的方式。
对宪法监督委员会来说，针对不同层次的规范性文件，其获得审查权的方式也不同。宪法监督委员会能够自动获得对法律及其以下的规范性文件的审查权。至于全国人大通过的基本法律，宪法监督委员会可以通过两种方式获得审查权：一是全国人大交由其审查；二是经由具体宪法权利受害案件的当事人提请而获得审查的权力。
第三，宪法救济的启动主体需要明确。
建立宪法监督制度的根本目的在于为公民宪法权利受到公权力侵害时提供宪法救济以保护公民的基本权利不受侵犯，所以，公民理所当然应该成为启动宪法救济程序的主要主体。我国现行《立法法》第90条第2款已经赋予了公民启动规范性文件合宪性审查的权利，但遗憾的是对其进行了“必要性”审查的限制，而且，这里的公民是所有的公民，并未作任何条件上的限制，这恐怕会给宪法救济主体造成一定的压力。“可以说，没有一个宪法救济主体能够承受铺天盖地的宪法诉讼”，“虽然《立法法》规定所有公民都有权启动宪法救济程序，但实际上所有公民都不能启动，实际真正需要启动宪法救济程序的公民的宪法权利保护的问题将被淹没。”[61]基于现有公民主体资格规定的缺陷，将启动宪法救济的公民主体设定为具体案件中的受害当事人更为合适。公民的社会保障权在具体案件中受到国家公权力机关的侵犯，当公权力机关作出行为所依据的规范性文件与宪法相抵触或者，没有指定规范性文件将宪法社会保障权具体化而公权力直接依据宪法作出具体行为时，普通法院因为缺乏宪法解释权而无法对案件进行进一步审理，这时就需要启动宪法救济程序来认定规范性文件或者公权力机关的其他行为是否违宪，此时，受害当事人有权利要求法院中止审理，将案件提交全国人大宪法监督委员会，由后者对规范性文件及公权力机关的其他行为是否违宪先行予以判断。
第四，宪法救济的裁决效力分情况而定。
宪法监督委员会要对规范性文件进行合宪性审查并作出具体的裁决，裁决的效力因救济对象的不同而应呈现出不同的结果。宪法监督委员会对全国人大制定的基本法律只能作出初步裁决，需要将初步裁决结果送交全国人大进行最终审议。而宪法监督委员会对法律及其以下的规范文件可以作出终局裁决，认为其违宪的，可以直接宣布其丧失法律效力，并责成该规范性文件的制定机关进行修改。
【注释】
[1]〔英〕戴维·M．沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第957页。
[2]陈焱光：《公民权利救济论》，武汉大学2005年博士学位论文，第58—60页。
[3]杨燕绥：《劳动与社会保障立法国际比较》，中国劳动社会保障出版社2001年版，第340页。
[4]陈焱光：《公民权利救济论》，武汉大学2005年博士学位论文，第50页。
[5]立法救济主要针对以下三种权利受侵害的情形：（1）随着社会生活的发展，公民应当享有某种权利，但法律（包括宪法以及普通法律）却没有及时规定。（2）宪法予以承认的某项权利，由于普通法未将其具体化，从而造成事实上大量侵害此种权利的情况。（3）某项权利在宪法和普通法层面都已有规定，但普通法层面的规定在一些具体的方面存在漏洞而导致公民权利受到侵犯。
[6]陈焱光：《公民权利救济论》，武汉大学2005年博士学位论文，第46页。
[7]韩德培：《人权的理论与实践》，武汉大学出版社1995年版，第669页。
[8]〔美〕德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第361页。
[9]陈焱光：《公民权利救济论》，武汉大学2005年博士学位论文，第51页。
[10]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第540页。
[11]胡锦光：《论宪法救济的原则》，《法学杂志》2004年第5期。
[12]胡锦光：《从宪法事例看我国宪法救济制度的完善》，《法学家》2003年第3期。
[13]〔英〕戴维·M．沃克：《牛津法律大辞典》，李双元等译，法律出版社2003年版，第632页。
[14]郭曰君：《社会保障权研究》，上海人民出版社2010年版，第255—256页。
[15]刘泽军：《国外社会保障行政法律救济模式述评》，《中国民政》2006年第5期。
[16]陈新民：《德国公法学基础理论（下）》，山东人民出版社2001年版，第699—700页。
[17]《经济、社会和文化权利国际公约》第2条规定：“每一缔约国家承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。发展中国家，在适当顾到人权及它们的民族经济的情况下，得决定它们对非本国国民的享受本公约中所承认的经济权利，给予什么程度的保证。”第4条规定：“本公约缔约各国承认，在对各国依据本公约而规定的这些权利的享有方面，国家对此等权利只能加以限制同这些权利的性质不相违背而且只是为了促进民主社会中的总的福利的目的的法律所确定的限制。”
[18]《公民权利和政治权利国际公约》第2条第2、3款规定：“二、凡未经现行立法或其他措施予以规定者，本公约每一缔约国承担按照其宪法程序和本公约的规定采取必要的步骤，以采纳为实施本公约所承认的权利所需的立法或其他措施。三、本公约每一缔约国承担：（甲）保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救，尽管此种侵犯是以官方资格行事的人所为；（乙）保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利；并发展司法补救的可能性；（丙）保证合格当局在准予此等补救时，确能付诸实施。”
[19]《公民权利与政治权利国际公约》第4条规定：“一、在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。二、不得根据本规定而克减第六条、第七条、第八条（第一款和第二款）、第十一条、第十五条、第十六条和第十八条。三、任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。”
[20]钟会兵、李龙：《社会保障权可诉性分析：背景、规范与实践》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。
[21]钟会兵、李龙：《社会保障权可诉性分析：背景、规范与实践》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。
[22]夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第110页。
[23]参见王建学：《论社会保障权的司法保护》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
[24]比如在南非Grootboom案件（下文中将提到这个案例）中，法官认为，国家住房预算的一个合理部分应该用于那些无家可归者，但是首先应该由政府来决定它的精确分配。由此说明，有关社会保障权的案件即使受到法院审判，也无法给权利受害者提供具体的司法救济，因为法院绝不干预政府为公民提供社会保障的具体做法，司法机关充分尊重立法机关的选择。
[25]〔挪〕A．艾德等：《经济、社会和文化的权利》，黄列译，中国社会科学出版社2003年版，第65页。
[26]在德国宪法理论中，基本权利具有“主观权利”和“客观规范”的双重性质。在“个人得向国家主张”的意义上，基本权利是一种“主观权利”。同时，基本权利又被认为是德国基本法所确立的“客观价值秩序”，公权力必须自觉遵守这一价值秩序，尽一切可能去创造和维持有利于基本权利实现的条件，在这种意义上，基本权利又是直接约束公权力的“客观规范”。根据基本权利双重性质理论，“主观权利”和“客观规范”的法律效力迥异，“主观权利”的法律效力在于公民个人权利的可诉求性，“客观规范”的法律效力在于强调基本法所确立的“价值秩序”，这一秩序构成立法机关建构国家各种制度的原则，也构成行政权和司法权在执行和解释法律时的上位指导原则。也就是说，基本权利的“客观规范”属性派生出了个人主观面向的诉求，国家承担的主要是立法义务。“主观权利”最初只对应于自由基本权，“客观规范”是社会基本权的唯一属性，随着自由基本权和社会基本权的逐渐融合和保障手段的渐趋一体化，“客观规范”还有“再主观化”的要求和趋势。参见张翔：《基本权利的双重性质》，《法律科学》2005年第3期。
[27]杨华：《中国城乡一体化进程中的社会保障法律制度研究》，吉林大学2008年博士论文，第142—144页。
[28]王建学：《论社会保障权的司法保护》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
[29]Mark S．kende，the South African Constitutional Court's Construction of Socio－Economic Rights：a Response to Critics．19Conn．J．Int'l L．617（2004），转引自郑书前：《公民社会经济权利宪法救济之中国路径——以南非宪法法院判例为切入点》，《行政与法》2008年第8期。
[30]龚向和：《社会权司法救济之宪政分析》，《现代法学》2005年第5期。
[31]关于案件的判决见南非宪法法院网站，www．constitutionalcourt．org．za。
[32]Mark S．kende，the South African Constitutional Court's Construction of Socio－Economic Rights：a Response to Critics．19Conn．J．Int'l L．617（2004），转引自郑书前：《公民社会经济权利宪法救济之中国路径——以南非宪法法院判例为切入点》，《行政与法》2008年第8期。
[33]郑贤君：《社会权利的司法救济》，《法制与社会发展》2003年第2期。
[34]〔美〕保罗·布莱斯特等：《宪法决策的过程：案例与材料（下册）》，陆符嘉等译，中国政法大学出版社2002年版，第1377－1381页。
[35]钟会兵等：《社会保障权可诉性分析：背景、规范与实践》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第6期。
[36]P．N．Bhagwati．Judicial Activism and Public Interest Litigation，（1984—1985）23Columbia Journal of Transnational Law，p．568．
[37]龚向和：《社会权司法救济之宪政分析》，《现代法学》2005年第9期。
[38]Francis Coralie Mullin V．the Administrator of Union Territory of Delhi ＆Ors．Case Citation：1981AIR746，案件判决书地址：http：／／www．indiankanoon．org／doc／78536／，2013年4月1日。
[39]郑贤君：《基本权利研究》，中国民主法制出版社2007年版，第203页。
[40]薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版，第260页。
[41]刘泽军：《国外社会保障行政法律救济制度模式述评》，《社会保障制度》2006年第11期。
[42]参考薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版，第267—268页；程延园等：《德国社会保障争议处理制度》，《社会保障制度》2004年第5期；刘泽军：《国外社会保障行政法律救济制度模式述评》，《社会保障制度》2006年第11期。
[43]在社会法领域，社会保险机构属于公法自治团体，由雇员、雇主和政府三方组成，遵循公法原则。因而如果被保险人或者公民起诉社会保险机构，或者起诉国家机关，就可能产生社会法上的争议。社会法争议既包括社会保险机构与被保险人之间的争议，也包括了社会保险机构相互之间的争议。这些争议不同于社会保障行政机构行使职权范围内与当事人之间发生的争议，后者纯粹是行使职权的行政争议，不由特别的社会法院裁判，而由一般行政法院裁判。我国法律将社会保险经办机构视为法律授权的行使社会保险事务的机关，是社会保障行政事务的管理方，没有将社会保险经办机构的行为与行政机关行使职权的行为进行区别，而直接将其纳入一般行政诉讼范畴。但德国法律对此却进行了严格区分，并由此形成了社会法院与行政法院在受理社会保障案件范围方面的划分。
[44]1991年之前，复议还不是社会争议处理的必经程序，但由于社会法院案件数量不断增长，为减轻案件压力，德国逐渐将复议程序规定为诉讼之前的必经程序。参见程延园等：《中德社会保障争议处理制度比较研究》，《北京行政学院学报》2005年第2期。
[45]薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版，第265—266页。
[46]根据《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（2011年）第9条的规定，人民法院依法作出确认决定后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向作出确认决定的人民法院申请强制执行。
[47]董保华：《社会保障的法学观》，北京大学出版社2005年版，第286页。
[48]郭曰君：《社会保障权研究》，上海人民出版社2010年版，第265—266页。
[49]郭成伟、王广彬：《公平良善之法律规制——中国社会保障法制探究》，中国法制出版社2003年版，第403页。
[50]方乐华：《社会保障法论》，世界图书出版公司1999年版，第200页。
[51]朱世宽：《对劳动和社会保障行政案件的审理》，《人民司法》2007年第6期。
[52]国际劳工局：《展望21世纪：社会保障的发展》，劳动人事出版社1988年版，第77—78页。
[53]我国《劳动争议调解仲裁法》（2007年）第6条规定：“发生劳动争议，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。与争议事项有关的证据属于用人单位掌握管理的，用人单位应当提供；用人单位不提供的，应当承担不利后果。”可见在具体立法中已初步尝试“谁主张、谁举证”的原则与“举证责任倒置”原则的一个结合。
[54]陆平辉：《宪法权利诉讼研究》，知识产权出版社2008年版，第107页。
[55]对于宪法是否具有直接的法律效力以及宪法权利规范能否成为法院审理案件的依据，学界有三种观点：（1）肯定说。越来越多的学者认识到，宪法作为国家的根本大法，必须直接对现实社会关系进行调整，才能在法律上保证其根本法的地位，当宪法规定的基本权利未被普通法律具体化，或普通法律与宪法相抵触时，人民法院应当直接适用宪法。（2）否定说。该说认为，宪法规范具有原则性，无具体制裁性，规范性较弱，必须通过普通法律对宪法的内容具体化和细则化，才能保障宪法的实施。从实践来看，1955年7月30日，最高人民法院在《关于刑事判决中不宜引用宪法作论罪科刑的依据的复函》中，确认了宪法不得作为刑事判决的法律依据。1986年10月28日，最高人民法院法（研）复（1986）31号《最高人民法院制作法律文书如何应用法律规范性文件的批复》中，也同样将宪法排除在人民法院审判案件可以直接引用的法律依据范围之外。（3）折衷说。个别学者持此说。该说既承认部分宪法规范具有直接适用性，又认为有些宪法规范无直接适用性，因此应当根据实际情况区分宪法规范的直接效力与间接效力。参见周伟：《宪法基本权利司法救济研究》，中国人民公安大学出版社2003年版，第120—126页。
[56]普通诉讼一般只能解决政府具体行为不符合宪法所规定的保障人权要求的问题，但是，只有当政府的抽象行为（尤其是立法机关的法律）也必须符合人权保护的要求时，才能真正地在法律制度上使人权保护穷尽法律上的所有措施。如果公民不能依据宪法来保障自己的人权，这就意味着立法权或者是政府的其他权力在宪法面前相对于人权而言拥有特权。因此，缺少宪法诉讼制度的法律上的人权保护只可能促使政府部分地履行保障人权的责任，而不是全部。故在没有宪法诉讼制度存在的情况下，由于诉权受到制度的限制，使得法律上的人权实然性产生严重的瑕疵，人权的法律保护也就会失去有效性。所以，不建立宪法诉讼制度，法律上的人权应然性就无法彻底地向实然性转化，法律上的人权与道德上的人权就难以划分价值界限。参见莫纪宏：《现代宪法的逻辑基础》，法律出版社2001年版，第306—307页。
[57]朱福惠：《违宪审查制度的法理基础——论宪法对立法权的限制和约束》，《厦门大学法学评论》，厦门大学出版社2002年版，第274页。
[58]最高人民法院中国应用法院研究所：《人民法院案例选》1999年第30辑，时事出版社1999年版，第140页。
[59]有人将宪法诉讼等同于违宪审查，其实不然。违宪审查既可以采用诉讼的方式，也可以采用非诉讼的方式，比如我国就采用以全国人大及其常委会监督宪法实施的方式实现违宪审查。所以说，宪法诉讼与违宪审查不是同一概念，宪法诉讼是违宪审查的方式之一。
[60]王建学：《论社会保障权的司法保护》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2006年第1期。
[61]胡锦光：《论我国宪法救济制度的完善》，《河南省政法管理干部学院学报》2007年第4期。