中国社会保障制度的历史发展及规律总结
儒家的仁爱思想为中国社会保障制度提供了思想渊源。孔子以“仁”作为伦理思想的核心和最高的道德准则，描绘了理想的“大同”世界：“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子。使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货恶其弃于地也，不必藏于己；力恶其不出于身也，不必为己。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作。故外户而不闭，是谓大同。”[53]“天下为公”是大同社会的最高理想，在这里，人们和睦相处，尊老扶幼，丰衣足食，体现了社会保障的思想和精神。按照仁爱的道德准则，儒家思想的后继者们在处理群己关系中倡导有无相恤、扶危济困、患难相助的传统美德。战国时期儒家思想代表人物孟子宣扬“亲亲而仁民，仁民而爱物”；“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”[54]“出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”[55]战国时期墨家学派创始人墨子主张“兼爱交利”，“为贤之道将奈何？曰：有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。”[56]虽然这种以民为本的“仁爱”理念和“仁政”行动有利于保障人民的生存与发展，具有重要的历史意义与道德价值，但究其本质，不过是统治阶级的“驭民”、“治民”之术，民众是被作为臣民对待，没有真正独立的主体资格，给予救助是统治者的一种恩赐和施舍，是否施救完全取决于统治者的个人意志与品德，具有不确定性、临时性和非规范性，所以人民的权利仍然没有得到根本上的保障。
一、新中国成立前的社会保障制度[57]
尽管我国古代已经有了社会保障的思想渊源，且采取了一定的救助措施，但与现代意义的社会保障制度还相距甚远。早在新民主主义革命时期，中国共产党就领导工人阶级向当时的国民党政府提出了社会保障的立法要求，并在革命根据地进行了一些社会保障立法实践，制定了一系列社会保障法规和立法建议文件，这些法规和文件可被视为中国社会保障立法的萌芽。
20世纪20年代，中国共产党通过召开全国劳动大会的方式为国民党政府统治下的广大劳动者争取社会保障权利。1922年8月，中国劳动组合书记部发动了争取劳动立法运动，拟定了《劳动法案大纲》，第一次提出了实行社会保险的基本主张和要求。1925年5月，第二次全国劳动大会通过了《经济斗争决议案》，法案指出，应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时能得到赔偿，于疾病、失业、老年时能得到救济。1926年5月1日第三次全国劳动大会通过的《失业问题决议案》中，又提出了失业保障是工人应有权利的观点。1927年6月第四次全国劳动大会通过了《产业工人经济斗争决议案》、《救济失业工人决议案》、《手工业工人经济斗争决议案》、《女工、童工问题决议案》等文件，进一步提出了实行社会保障的许多具体要求，强烈要求政府实行社会保险。
土地革命时期，1930年5月，中共苏区颁布了《劳动暂行法》，其中包括一些有关社会保障的规定，如长期工遇有疾病死伤者，其医药费、抚恤费应由雇主供给，标准由工会确定；女工产前产后两个月内不做工，工资照发；失业工人由政府设法救济并分给田地及介绍工作等。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等，这些法律法规尤其是《劳动法》明确作出了在根据地实行社会保障制度的相关规定。
抗日战争时期，各抗日根据地政府也颁布了一些有关社会保障的法规。1940年10月，陕甘宁边区颁布了《边区战时工厂集体劳动合同暂行准则》，有关社会保障的规定有：工人或学徒因病医治或住院者，医药费概由厂方负责；工人或学徒因工受重伤而不能工作者，厂方除负责医药费外，应发给其原工资至病愈时止，并由厂方酌给一定的保养费；工人因工受伤丧失全部工作能力者，厂方除发给其半年平均工资外，应按照政府颁布的抚恤条例办理等。1941年晋冀鲁豫边区政府颁布了《边区劳动保护暂行条例》，该条例在医疗、疾病津贴，工伤待遇，残废津贴，丧葬补贴，遗属抚恤和生育待遇等方面作出了明确具体的规定。
解放战争时期，1948年12月，东北行政委员会颁发了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（以下简称《东北条例》），并于次年2月颁布了《实施细则》。由于该条例的实施，东北地区420个厂矿企业的79．6万名职工获得了社会保险待遇。这是我国第一次在较大范围内实行社会保障制度，为解放后在全国范围内实行社会保障制度和新中国社会保障立法积累了丰富经验。因此，《东北条例》在我国劳动保险立法史上具有重要地位，可以说是新中国成立后《中华人民共和国劳动保险条例》的雏形和基础，是我国第一部劳动保险方面专门的单行法律。[58]
新中国成立前颁布的这些社会保障法规尽管带有一定的理想色彩，在战争时期以及当时的经济条件下难以完全实施，但其制定和实施为新中国成立后建立全国统一的社会保险制度积累了丰富的立法经验，奠定了一定的理论基础。
二、新中国成立后的社会保障制度
新中国成立以来的这六十多年，中国社会保障走过的历程大致可以改革开放为分割点分成两个历史时期，即前三十年高度计划经济的“国家—企业保险”时期，社会保障制度在这一时期建立和发展；后三十年改革开放的现代社会保障制度时期，社会保障制度在这一时期调整和改革。前三十年建立的苏联式“国家—企业保险”与高度计划经济体制相适应；后三十年实行的国家、企业和个人三方分责制的“现代社会保险”与市场经济相适应。[59]这两个历史时期又可以根据该时期内社会保障制度的主要变化分为若干历史阶段。[60]
（一）社会保障制度的建立和发展
1．阶段一：制度初创（1949年—1965年）
连年战争后建立的新中国，民生凋敝，经济衰弱，社会问题尖锐，人民生活贫苦。为了解决这一系列现实问题，中国政府仿照苏联的“国家保险”型社会保障制度，颁布一系列的社会保障法律法规，初步确立了具有社会主义性质的社会保障制度。
（1）社会保险制度
这一时期的社会保险制度呈现出以下特点：第一，企业与机关事业单位实行不同的社会保险制度。企业社会保险的法律依据为1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《保险条例》），机关、事业单位社会保险的法律依据为1950年颁布的《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家机关工作人员实行公费医疗预防措施的指示》、《国家工作人员公费医疗预防实施办法》等。机关事业单位养老制度实行的是与工龄挂钩的差别替代率，医疗实行的是公费医疗制度，全部由国家财政支出，而企业实行的是劳保制度，费用由企业承担。第二，涵盖企业面广。尽管1951年《保险条例》制定之初只针对一定规模的企业和部分行业，但经过1956年的修订，几乎所有类型的企业都被覆盖进来。第三，保险项目广泛，保险费用均由企业承担。保险的项目包括生育、疾病、负伤、残疾、死亡、养老、供养直系亲属待遇等。社会保险费用全部由企业负担，其中一部分由企业直接支付，另一部分由企业缴纳社会保险金。第四，城乡二元。与城镇以《保险条例》为基础建立起来的社会保险制度不同，农村养老制度主要是以1956年通过的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要》和《高级农业生产合作社示范章程》为政策依据，重点体现在“五保”上；在医疗上实行的是农村合作医疗制度，即由农业生产合作社、农民和医生共同筹建保健站，通过缴纳少量的保健费，农民可以免费享受预防保健服务及免收挂号费和出诊费。
（2）社会救助制度
自然灾害救助和生活困难救助是早期社会救助制度的重要组成部分。据不完全统计，1949年，全国受灾面积约1．4亿亩，受灾人数约4 555万人。[61]鉴于此种情况，1949年12月，政务院发出了《关于生产救灾的指示》，内务部发出《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》，提出“不许饿死人”的口号，贯彻了“节约救灾，生产自救，群众互助，以工代贩”的救灾方针。1950年5月还成立了中国人民救济总会，通过了《中国人民救济总会章程》，在全国范围内开展了救灾运动。新中国成立初期城市中的失业问题十分严重。1949—1951年，城镇年均失业人口在400万以上，失业率在20%以上，失业工人的生活窘迫。[62]为了救助城镇失业的工人和知识分子，1950年，政务院颁布《关于救济失业工人的指示》，劳动部颁布《救济失业工人暂行办法》，对城镇失业人口采取了各种救济措施，包括生产自救、还乡生产、以工代赈、发放救济金等。通过这些措施，解决了大量失业人员的就业问题。
（3）社会福利制度和社会优抚制度
新中国成立初期，中国政府的福利机构主要是通过接收和改造国民党官办的救济院、劳动习艺所以及地方民办的慈善堂、外国教会举办的慈善机构等形成的。此外，新中国还在城镇自办了新的残老教养院、儿童教养院、精神病人疗养院等福利设施。到1953年底，全国共有城市救济福利性事业单位920个，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民共44万人，城市中受到救济的人员近150万人，收容孤老、孤儿、精神病人及其他人员3．74万人，96个城市参加生产自救的人员22万人。改造旧的慈善机关419处，调整旧的救济福利团体1 600多个。[63]1951年内务部制定的《关于城市救济福利工作报告》得到了政务院的批准，成为此后城市救济福利工作的主要指导性文件，城市民政福利事业起步。社会优抚方面，1950年，中央人民政府除了颁布《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》外，还规定了《革命烈士家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》等一系列有关优待抚恤方面的法规，确定了我国军人、烈士抚恤制度。60年代初，内务部提出了“必须全面贯彻国家抚恤和群众优待相结合”的方针。1961年，提出在农村实行三个结合办法，即“集体优待和国家补助相结合，政治教育和物质优待相结合，优待烈士家属与保障五保户工作方法相结合”。
2．阶段二：制度受挫（1966年—1978年）
1966年至1976年，中国经历了十年“文化大革命”的浩劫，政治、经济、文化受到严重破坏，社会保障制度也受到严重挫折。社会保险的主要依据《保险条例》遭到批判和否定，被诬蔑为腐蚀职工的修正主义条例。1969年2月，财政部发布的《关于国营企业财务工作中的几项制度的改革意见（草案）》，标志着我国社会保障在资金筹集以及管理方式上发生了极大的改变。企业职工社会保险费用统筹制度被迫废弃，而只能主要依靠各个单位组织来维持和延续，从中央到地方的劳动保险管理机构被撤销。1968年底，国家撤销了主管救灾救济、社会福利等事务的内务部，负责劳动保险事务的工会亦陷入瘫痪状态，政府已经无法有效掌控社会保障制度的实施。与此同时，社会救助缺乏统一管理和规划，社会福利事业受到破坏，福利事业单位减少，整个社会保障工作基本上处于停滞混乱状态。
（二）社会保障制度的改革和调整
从新中国成立至20世纪80年代初，我国社会保障实际上是一种国家保障而非真正的社会保障，只有国家管理这个一元层次，个人通过对单位的依附来依附于国家，这与我国长期实行的计划经济体制相适应。这种模式的社会保障毫无社会性可言，社会组织在保障的组织体系中必然是被排斥的。随着20世纪70年代末80年代初国家开始经济体制改革，建立在计划经济体制之上的社会保障开始动摇。与我国日益发展的市场经济相适应，我国的社会保障体制进行了相当广泛而深刻的改革并且仍在持续之中。
1．阶段一：配套国有企业改革，探索社会保障新制（1978年—1992年）
1978年，中国共产党十一届三中全会的召开为扭转社会保障领域的混乱创造了较好的政治环境。1978年，五届人大决定重新设置民政部，结束了全国社会救济、社会福利、优抚安置事务无主管部门的局面。国务院则先后颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤条例》等法规，有关部门亦制定了《农村合作医疗章程（试行草案）》等；同期，部分地区还开始了国有企业职工待业保险、集体企业职工养老保险及救灾保险等制度的改革试点。但就社会保障制度整体而言，从1978年改革开放到80年代中期，主要是为了解决历史遗留问题和恢复正常的退休制度，是对“文革”时期造成的混乱进行挽救性的修补。
1986年，六届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第七个五年计划》首次提出了社会保障的概念[64]，而且单独设章阐述了社会保障的改革与社会化问题，社会保障社会化作为“国家—单位”保障制的对立物被正式载入国家发展计划。
（1）社会保险制度
这一时期的社会保险制度改革，均与国有企业改革，尤其与国有企业的劳动体制改革密切相关，使社会保障制度深深打上了为国有企业改革配套的烙印。养老保险方面，20世纪80年代至90年代中期，以企业职工退休养老保险社会统筹为核心，在全国范围内自下而上地针对企业职工、机关事业单位工作人员、农村居民的养老保险问题进行了有益的探索。但因为整个改革事业的渐进性，加之缺乏财政投入、有力指导与政策法规规范，这一阶段的改革只能是明确社会化的方向，而对合理制度安排和技术方案的选择还缺乏成熟考虑。1984年，广东省江门市、四川省自贡市、江苏省泰州市和辽宁省黑山县率先进行退休费用社会统筹试点，拉开了中国养老保险制度改革的序幕。1986年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，它在打破了以往职工铁饭碗、终身制的同时，也规定，企业按劳动合同制工人工资总额的15%左右，劳动合同制工人按不超过本人标准工资的3%缴纳退休养老费用，从而开始养老保险责任分摊的有益尝试。先试点，后总结，再推广，沿着这条自下而上摸石头过河的改革路，1991年6月26日，国务院在总结部分省市试点经验的基础上，颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，这是改革开放以来国家就养老保险问题第一次作出重大决策。该决定的出台有着重大的历史意义，提出建立社会基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄相结合的多层次保障原则；养老保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，实行个人缴纳养老保险费，养老保险基金实行社会统筹和部分积累的筹资模式，并明确劳动部和地方劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作。
医疗保险方面，和养老保险有着同样的社会化趋势。20世纪80年代末，为了使医疗保障制度与经济体制改革相适应，原先针对事业单位工作人员和公务员的公费医疗以及针对城镇企业职工的劳保医疗开始尝试向社会医疗保险转轨，核心内容是实现医疗费用社会统筹。这种改革放弃了“国家—单位”保障制下的公费医疗和劳保医疗的制度框架，逐步向超越单位之外的社会医疗保险制度迈进。[65]与此同时，创立失业保险制度。中国的失业保险制度始建于1986年，标志是国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》，它是在实践中作为深化国有企业改革、建立现代企业制度并推进劳动合同制度的配套制度安排逐渐发展和完善起来的。
（2）社会救助制度
20世纪80年代，社会救助的重点主要放在农村，在各级民政部门的统一组织和管理下，对农村救灾、救济、五保和扶贫四个方面进行了一系列的改革探索。国务院先后发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》（1980年）、《全国农业工作会议纪要》（1982年）、《关于制止向农民乱摊派、乱收费的通知》（1985年）等，明确规定各地必须切实保障农村五保对象的基本生活。
（3）社会福利和社会优抚制度
1984年，中国残疾人福利基金会成立，这是中国残疾人福利事业走向社会化的起点，也是改革开放后发生在社会福利领域中的一个重要事件。1986年，民政部制定新的五年规划（1986—1990年），较明确地提出了社会福利事业改革发展纲要，包括变单一的国家负担为国家、集体、个人三方共同负担，由“救济型”福利事业转变为“供养与康复相结合型”服务方式等。[66]十年“文革”，社会优抚工作受到严重干扰，优抚对象受到打击，优抚政策被扭曲。“文革”结束后，国家致力于优抚制度的恢复。1978年，第七次全国民政工作会议把以往的优抚方针修改为“政治挂帅、安排生产、群众优待、国家抚恤”。1978年5月，国家民政部成立，进行了优抚对象的普查工作。1981年和1982年，国务院和中央军委分别颁布了《关于军队干部退休的暂行规定》和《关于军队干部离职休养的暂行规定》，对军队干部离退休问题作了具体的规定。1984年，全国人民代表大会通过《中华人民共和国兵役法》，其中对军人的抚恤、优待、退休养老、退役安置等问题作了原则性规定。1988年，国务院颁布《军人抚恤优待条例》，对军人抚恤优待问题作了具体规定，从而建立了国家、社会、群众三结合的社会优抚制度。
2．阶段二：服务市场经济改革，形成社保制度思路（1993年—1998年）
进入90年代后，我国进行了养老、医疗、失业保险的改革，推进最低保障等社会政策改革，一个以社会主义市场经济为目标的社会保障制度框架初步建立。这一改革的过程很明显地表现出国家在社会保障体制中责任的相对缩小和保障体制社会化的进一步推进，不但体现在财政组织上的社会化方面，更大程度上表现为社会保障管理和服务组织的社会化。国家已经不直接充当社会保障具体事务管理和服务的主体，而是成立了如社会保险经办机构等组织具体承担社会保障事务的管理和服务，虽然这些社会组织在初期往往隶属于行政部门并行使一定的行政权力，但改革仍是以不断地提高社会化程度为其追求的目标。
（1）社会保险制度
养老保险方面，1993年，十四届三中全会以后，根据《中共中央关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》的精神，“社会统筹和个人账户相结合”的养老保险制度模式被确定下来。1995年，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，标志着养老保险从“单位保险”经社会统筹，进而发展到“统账结合”模式。在这种模式下，企业按照职工工资总额、个人以本人上年度平均工资的一定比例承担养老保险缴费义务，两者缴费被分为两个部分，分别计入社会保险经办机构的统筹基金账户和归职工所有的个人账户，职工的退休待遇由来源于社会统筹部分的基础养老金和个人账户部分养老金组成。在此基础上，1997年，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在各地原有方案的基础上统一了企业职工养老保险制度并要求各地贯彻落实。医疗保险同样因为《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》而走上“统账结合”的新阶段。与此同时，该决定还要求发展和完善农村合作医疗制度，以改善以往虽从未放弃、但因为财政投入不足而不尽如人意的农村合作医疗保险制度。1996年，劳动部发布并实施《企业职工工伤保险试行办法》，标志着全国统一的工伤保险制度确立，工伤保险改革试点由自发探索转向由中央政府主管部门有组织、有计划地推进。适应社会保险的改革趋势，该《办法》明确规定工伤保险实行社会统筹和社会化管理。
（2）社会救助制度
20世纪90年代中后期是中国社会救助制度建设取得重要进展的时期，其主要标志是城市居民最低生活保障制度的建立。1993年，上海率先在全国建立了城市居民最低生活保障制度，取代了以往的传统救济办法，规定凡家庭人均收入低于保障线的家庭均可以申请最低生活保障金，从而彻底消除了原有的救助对象身份限制。
（3）社会福利和社会优抚制度
进入20世纪90年代以来，社会福利事业的发展进入了一个新的历史阶段，其主要标志是相关立法进程的加快，福利事业的管理得到了政府的重视。1990年《中华人民共和国残疾人保障法》、1991年《中华人民共和国未成年人保护法》、1992年《中华人民共和国妇女权益保障法》、1996年《中华人民共和国老年人权益保障法》的相继确立，完善了社会福利领域的立法，残疾人福利、妇女儿童福利和老年人福利工作的开展有法可依。1996年，民政部、公安部颁发《公安机关人民警察抚恤办法》，为人民警察的伤亡抚恤工作提供了制度性保障。两年后，参照该办法，民政部联合最高人民法院、最高人民检察院发布《人民法院人民检察院司法警察抚恤办法》，完善了法院、检察院司法警察伤亡抚恤制度。
3．阶段三：摆脱附属角色，社保制度全面发展（1998年以来）
1998年是中国社会保障改革进程中一个特别重要并且取得重大的实质性进展的关键年份。从1998年开始，社会保障逐渐摆脱单纯为国有企业改革被动配套和为市场经济服务的附属角色，而是成为一项基本的社会制度进入全面建设时期，“国家—社会”保障制的特色日益明显地体现出来。
（1）社会保险制度
1998年3月10日，第九届全国人民代表大会第一次会议审议批准国务院机构改革方案，在劳动部的基础上组建劳动和社会保障部，统一管理全国的劳动和社会保险工作。全国社会保险管理体制在经历了一个分割管理的较为混乱的局面后，实现了行政管理的统一化，奠定了必要的组织基础。养老保险方面，1999年，国务院颁布《社会保险费征缴暂行条例》，强化了基本养老保险费的征缴工作。2000年，国务院颁布《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》，这一方案在总结评估以往各项社会保障制度改革的基础上，重点对正在确立中的城镇企业职工社会养老保险制度进行了改革，进一步明确了企业和职工个人缴费比例，调整了个人账户规模和养老金计发办法，是国家对“统账结合”模式的修订。2005年，经过东北三省的试点，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》。城镇企业职工养老保险主体制度定型后，该项制度的改革与发展进入了一个新的阶段，接下来的工作就是在现有框架内，统筹考虑、理性决策，重点解决好做实个人账户、扩大覆盖面、提高统筹层次等问题。2005年颁布《中华人民共和国公务员法》，规定“国家建立公务员保险制度”，首次提出建立公务员保险制度的要求，公务员退休金所需经费列入财政预算，指明了公务员退休养老的经费来源。2006年，劳动和社会保障部发布的1号文件把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度工作重点之一。同年起，一种全新的农村养老保险政策开始在部分省区市实行。新政策变“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”为“个人、集体和政府三方共同筹资”，并且随着人们生活水平的提高，养老金还会相应增加。这是中国开始农村养老保险制度探索以来，首次明确公共财政在整个农村社会养老保险制度中需要承担责任。2008年2月29日，国务院常务会议讨论并原则通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、广东、浙江、重庆五省市先期开展试点，试点的主要内容包括养老保险费用由单位和个人共同负担，基金逐步实行省级统筹等，标志着酝酿多年的由中央政府主导的事业单位养老保险制度改革开始启动。
医疗保险方面，1998年，国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，确立了“统账结合”的医疗保险制度模式，提出了建立职工基本医疗保险制度、多层次医疗保障体系和医药管理体制配套改革的任务和原则。2002年，中共中央、国务院发布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，首次明确承诺各级政府对农村合作医疗给予支持，至此，农村医疗保障制度建设的思路逐渐清晰起来，农村合作医疗制度开始由农民互助合作向政府资助加个人缴费的新型合作医疗制度转化。2003年开始，中央财政对新型农村合作医疗的对象进行补贴，极大地推动了农村新型合作医疗的发展。2007年，国务院发布《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，城镇居民医疗保险改革试点工作由此展开。2010年，此项改革在全国范围内全面推开，逐步覆盖全体城镇非从业居民。
失业保险方面，1998年是国有企业加快改革步伐的关键性年份，在这样的背景下，1999年国务院颁布了《失业保险条例》，它以完整的行政法规的形式，宣告了中国失业保险制度的正式确立。与前期的失业保险相比，确立了劳资双方分担缴费义务的规则。与此同时，2003年，国务院颁布《工伤保险条例》，标志着工伤保险制度在中国基本定型。1994年，劳动和社会保障部制定《企业职工生育保险试行办法》，时隔十年，劳动和社会保障部再次出台《进一步加强生育保险工作的指导意见》，从而大力推进我国生育保险制度建设。
2010年对中国社会保障制度的改革来说是个值得纪念的一年，因为历时17年后，众人瞩目的《社会保险法》终于拨开面纱露出真容。这部法案自1993年开始起草，三次上报，四次审议，终获通过，实属不易。这是最高国家立法机关首次就社保制度进行立法，因此在社会保障制度的发展历程中占据重要的历史地位。《社会保险法》被誉为“是中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律，是一部着力保障和改善民生的法律”。[67]《社会保险法》规范了社会保险关系，规定了用人单位和劳动者的权利与义务，强化了政府责任，明确了社会保险行政管理部门和社会保险经办机构的职责，确定了社会保险相关各方的法律责任，使我国社会保险制度发展全面进入法制化轨道。与此同时，《社会保险法》也保持了必要的灵活性，作出了一些弹性的或授权性的规定，为今后的制度完善和机制创新留出了空间。根据《社会保险法》规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。就人们关心的提高社会保障统筹层级的问题，该法规定，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，并且授权国务院规定提高统筹层次的具体时间和步骤。《社会保险法》的出台，改变了我国社保制度只有单项法规，不同部门、不同地方出台各自的社保政策，城乡之间、地区之间、单位之间的社保制度缺乏衔接的现状，是国家保障和改善民生的重要立法举措。
（2）社会救助制度
继上海1993年的优秀范例六年后，1999年，国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，在行政法规层次上确立了城镇居民的最低生活保障权益，并使这一权益具有了制度化的保障。最低生活保障制度的确立与实施，标志着中国的社会救助制度从人道向人权转向，从慈善性救济向制度性救济转变。进入21世纪后，在城市居民最低生活保障制度发展的同时，最重大的事件是在农村全面建立最低生活保障制度。2007年，国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，对农村低保制度建设提出了明确的要求与具体标准。2003年的孙志刚事件促使政府转换思路、转变政策，从严管严防转向提供社会救助。随着《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台，城市生活无着的流浪乞讨人员救助制度建立。经过20多年的改革与发展，基本形成了以城乡居民最低生活保障制度为主体，以农村五保供养制度、灾害救助制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为重要内容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以慈善事业为补充的社会救助体系框架。[68]
（3）社会福利和社会优抚制度
进入21世纪以后，社会福利事业的发展主要表现在对原有制度的完善与资源的开拓方面。一方面，有关老年人权益、妇女权益、未成年人保护等方面的立法，均通过修订或制定相应的法规而进一步完善。另一方面，社会福利资源得到了拓展，政府对福利事业的投入有了增长，福利彩票的发行额持续大幅增长，由此筹集到的福利基金为老年人福利事业、残疾人福利事业等福利事业的发展提供了相应的经费保障。2004年，国务院、中央军委联合颁发新的《军人抚恤优待条例》，有力地保障了国家对军人的抚恤优待工作。2007年，民政部颁发《伤残抚恤管理办法》，这是第一部综合性的抚恤立法，明确了适用伤残抚恤的七类人员。[69]
社会保障制度三十余年的改革，是伴随着国家经济体制改革的步伐进行的，从配套措施到自主发展，中国社会保障制度正在逐步发展和完善之中，实现了由国家保障到社会保障，责任主体从单一到多元，由社会统筹走向统账结合，保障项目由短缺变充实，保障范围由职工变为全体人民，保障水平由单一层次变为多层次等多方面的转变。
【注释】
[1]谢晖：《“法律之上”论析》，《求是学刊》1999年第6期。
[2]刘锦城：《社会保障权研究》，吉林大学博士学位论文，2009年，第11页。
[3]参见黄志贤主编：《边际经济学派主要思想述评》，辽宁人民出版社1999年版，第246—253页。
[4]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第85—86页。
[5]华夏出版社社科编辑组：《经济学》，华夏出版社1993年版，第411页。转引自郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第87页。
[6]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第186页。
[7]郑秉文：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年版，第3页。
[8]方乐华：《社会保障法论》，世界图书出版公司1999年版，第2页。
[9]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第11页。
[10]郭崇德：《社会保障学概论》，北京大学出版社1992年版，第12页。
[11]郑功成：《社会保障分析导论》，法律出版社2001年版，第4页。
[12]龚维斌：《中外社会保障体制比较》，国家行政学院出版社2008年版，第7页。
[13]张姝：《社会保障权论》，吉林大学博士学位论文，2005年，第12页。
[14]郑功成：《中国社会福利发展论纲》，载人大书报资料中心编：《社会保障制度》2001年第1期。
[15]方乐华：《社会保障法论》，世界图书出版公司1999年版，第9页。
[16]参见刘婧婧：《社会保障权之基本权利属性探析——基于学理和宪政实践的双重考察》，《行政与法》2011年第1期。
[17]〔美〕杰克·唐纳利：《普遍人权的理论与实践》，王浦劬等译，中国社会科学出版社2001年版，第74页。
[18]《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》及其两项任择议定书构成了通常所说的“国际人权宪章”。
[19]夏勇：《人权概念起源》，中国政法大学出版社1992年版，第62页。
[20]Stephen P．Marks，“Emerging Human Rights：A New Generation for the 1980s？”，in Richard Falk ＆Others，eds，International Law：A Contemporary Perspective，pp．501－513（1985）．转引自韩大元等：《宪法学专题研究》，中国人民大学出版社2008年版，第302页。
[21]夏正林：《社会权规范研究》，山东人民出版社2007年版，第112页。
[22]龚向和：《社会权的概念》，《河北法学》2007年第9期。
[23]张翔：《基本权利的双重属性》，《法学研究》2005年第3期。
[24]郑贤君：《论宪法社会基本权的分类与构成》，《法律科学》2004年第2期。
[25]张惠平：《论社会保障权》，载杨海坤主编：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社2004年版，第273页。
[26]汪习根：《法治社会的基本人权——发展权法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2002年版，第2—5页。
[27]周叶中：《宪法》，高等教育出版社2005年版，第261页。
[28]韩大元：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第135—139页。
[29]《世界人权宣言》内容见联合国网站http：／／www．un．org／chinese／work／rights／rights．htm。
[30]《经济、社会和文化权利国际公约》内容见联合国网站http：／／www．un．org／chinese／hr／issue／esc．htm。
[31]三个条约的具体内容见国际劳工组织网站：《社会保障最低标准公约》，http：／／www．ilo．org／ilolex／cgi－lex／convde．pl？C102，《社会保障同等待遇公约》，http：／／www．ilo．org／ilolex／cgi－lex／convde．pl？C118，《维护社会保障权利公约》，http：／／www．ilo．org／ilolex／cgi－lex／convde．pl？C157。
[32]罗元文：《国际社会保障制度比较》，中国经济出版社2001年版，第364页。
[33]钟会兵：《作为宪法权利的社会保障权——基于文本与判例分析》，《学术论坛》2005年第10期。
[34]史探经：《世界社会保障立法的起源和发展》，《外国法译评》1999年第2期。
[35]“中国已经批准的国际劳工公约”，见中华人民共和国劳动和社会保障部网站http：／／www．molss．gov．cn／gb／zwxx／node＿5441．htm，2010年11月4日。
[36]郭曰君、吕铁贞：《社会保障权宪法之确认比较研究》，《比较法研究》2007年第1期。
[37]姜士林等：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第1247页。
[38]姜士林等：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第1078页。
[39]钟会兵：《作为宪法权利的社会保障权——基于文本与判例分析》，《学术论坛》2005年第10期。
[40]姜士林等：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第1218页。
[41]该案中，法院认为福利津贴是有资格领取人的权利而非特权，应受到正当法律程序的保护。纽约州政府若要行使终止公民享受社会福利的权力，必须符合宪法和法律的正当程序要求。Goldberg v．Kelly．397US 254（1970）。本书第五章第二节“社会保障权可诉性的国外司法实践”对本案例有详细介绍。
[42]杨华：《中国城乡一体化进程中的社会保障法律制度研究》，中国劳动社会保障出版社2008年版，第154页。
[43]薛小建：《论社会保障权》，中国法制出版社2007年版，第119页。
[44]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第154页。
[45]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第109页。
[46]何峥嵘：《社会保障的行政法学视角》，《广西社会科学》2009年第11期。
[47]林嘉：《社会保障法的理念、实践与创新》，中国人民大学出版社2002年版，第58页。
[48]关于德国社会保险法的内容将在后文第三章第二节“社会保险型立法模式”中具体展开。
[49]郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第129页。
[50]该法案的主要内容包括：（1）联邦政府设立社会保障署，负责全联邦社会保障计划的实施；（2）实行全联邦统一的养老保险制度，由雇主和雇员缴纳养老保险税，建立养老保险基金；（3）由联邦政府和州政府共同实施失业保险计划，对雇佣8人以上的雇主征收失业保险税；（4）在联邦政府资助下，由州政府实施老人和儿童福利、社会救济和公共卫生措施。
[51]关于英国社会保障的立法内容将在本书第三章第二节“福利国家型立法模式”中具体展开。
[52]苑涛：《欧洲社会福利理论中的中间道路学派及其影响》，《南开大学学报》2000年第2期。又见陆月娟：《试论“撒切尔革命”对英国社会保障制度的影响及对中国的启示》，《上海金融学院学报》2010年第2期。
[53]《礼记·礼运篇·大同章》。
[54]《孟子·梁惠王上》。
[55]《孟子·滕文公上》。
[56]《墨子·兼爱下篇》。
[57]对新中国成立前社会保障立法的举例和社会保障制度的总结、概括，参考王伟的博士论文《中国社会保障法律制度研究》，中央民族大学2004年。
[58]《东北条例》规定：从1949年4月1日起，首先在铁路、邮电、矿山、军工、军需、电气和纺织七大行业中试行劳动社会保险，至7月1日，扩展到东北地区的全部公营企业。根据条例，职工因工负伤，企业将负担全部医药费，并照发工资；因工残废，将按其残废程度和致残原因，发给本人工资50%—60%的抚恤金；非因工残废发给救济金，数额为抚恤金的一半；退休养老，按工龄长短每月发给本人工资30%—60%的养老金；职工患病或非因工负伤，免费在本企业医疗所和指定医院治疗，病休3个月以内的，按工龄长短发给本人工资50%—100%的补助金；女职工生育，共给假45天，工资照发；供养直系亲属患病，免费在本企业设立的医疗所治疗。此外，条例还规定了要举办疗养院、休养院、养老院、残废院等集体福利事业。
[59]郑秉文：《中国社会保障制度60年：成就与教训》，《中国人口科学》2009年第5期。
[60]本部分历史时期和历史阶段的划分参考郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社2008年版。
[61]当代中国丛书编辑部：《当代中国的民政（下）》，当代中国出版社1994年版，第10页。
[62]刘永福主编：《中国劳动和社会保障年鉴（2001）》，中国劳动社会保障出版社2002年版，第488页。
[63]王子今等：《中国社会福利史》，中国社会出版社2002年版，第321页。
[64]在此之前，我国没有社会保障的概念，相关内容是由劳动保险、社会救济、公费医疗等多个概念分别表述。
[65]1998年12月，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求所有用人单位（包括机关事业单位）及其职工全部参加城镇职工基本医疗保险制度。截至2012年，全国已有八成省份完成取消公务员公费医疗的改革。参见《八成省份公务员取消公费医疗》一文，http：／／health．people．com．cn／GB／16916701．html，2012年1月30日。
[66]黄黎若莲：《中国社会主义的社会福利——民政福利工作研究》，中国社会科学出版社1995年版，第89页。
[67]《人力资源与社会保障部关于印发〈中华人民共和国社会保险法〉宣传提纲的通知》，http：／／www．gov．cn／zxft／ft209／content＿1748777．htm，2010年12月27日。
[68]郑功成：《中国社会保障30年》，人民出版社2008年版，第162页。
[69]分别是：1．在服役期间因战因公致残退出现役的军人，在服役期间因病评定了残疾等级退出现役的残疾军人；2．因战因公负伤时为行政编制的人民警察；3．因战因公负伤时为公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的国家机关工作人员；4．因参战、参加军事演习、军事训练和执行军事勤务致残的预备役人员、民兵、民工以及其他人员；5．为维护社会治安同违法犯罪分子进行斗争致残的人员；6．为抢救和保护国家财产、人民生命财产致残的人员；7．法律、行政法规规定应当由民政部门负责伤残抚恤的其他人员。